ECLI:CZ:NSS:2008:1.ANS.2.2008:52
sp. zn. 1 Ans 2/2008 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce MUDr. L. K., zastoupeného
JUDr. Zuzanou Kudynovou, advokátkou se sídlem Šafaříkova 842, Jičín, proti žalovanému
Městskému úřadu v Jičíně, se sídlem Havlíčkova 56, Jičín, za účasti osob zúčastněných na
řízení Z. K., P. Š.a a J. Š., ve věci žaloby proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3. září 2007, č. j. 30 Ca 73/2006 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalobce (dále také „stěžovatel“) se žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podanou podle §79 násl. s. ř. s. domáhal proti žalovanému uložení povinnosti vydat
vůči stěžovateli rozhodnutí, zda pozemní komunikace umístěná na pozemku
p. p. č. 1673/2 v k. ú. Jičín (který je ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení P. a J. Š.) je veřejně
přístupnou či veřejně nepřístupnou účelovou komunikací.
Stěžovatel se v řízení započatým před žalovaným dne 3. 4. 2003 na základě podání
ze dne 24. 3. 2003 domáhal společně s dalšími osobami vydání rozhodnutí o veřejném přístupu
na účelovou komunikaci ve smyslu §7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
v tehdy platném znění, o kterémžto návrhu stěžovatele žalovaný také opakovaně rozhodoval.
Žalovaný jako silniční správní úřad nejprve rozhodnutím odboru dopravy ze dne
16. července 2003 žádost stěžovatele a dalších osob (z nichž jedna je osobou zúčastněnou
na řízení o této kasační stížnosti) zamítl. Po zrušení tohoto rozhodnutí Krajským úřadem
Královéhradeckého kraje žalovaný svým v pořadí druhým rozhodnutím ze dne 5. května 2004
řízení zastavil, když dospěl k závěru, že odpadl důvod řízení. Po dalším zrušení
tohoto rozhodnutí Krajským úřadem Královéhradeckého kraje žalovaný rozhodl
dne 10. ledna 2006 tak, že pozemní komunikace na p. p. č. 1673/2 v k. ú. Jičín je veřejně
nepřístupnou účelovou komunikací, přičemž toto rozhodnutí č. j. RD/307/03/Du, na rozdíl
od předchozích dvou rozhodnutí (v obou případech doručoval rozhodnutí společné právní
zástupkyni stěžovatele a dalších osob a manželům Š. jako vlastníkům pozemku), doručoval jen
veřejnou vyhláškou.
Postup žalovaného při vydání v pořadí již třetího rozhodnutí se také stal základem žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, když stěžovatel ve své žalobě namítal, že doručení
veřejnou vyhláškou bylo nejen překvapivé, neboť se zcela odchýlilo od předchozího doručování
rozhodnutí žalovaného v téže věci, ale navíc bylo i v rozporu se zákonem.
Protože rozhodnutí ve vztahu ke stěžovateli vydáno doposud nebylo, stěžovatel se domáhal,
aby ve vztahu k němu vydáno bylo a bylo mu doručeno.
Krajský soud žalobu stěžovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
protože nebyla splněna jedna z podmínek řízení, podle níž §79 s. ř. s. předpokládá nevydání
rozhodnutí ve věci samé. V daném případě nicméně rozhodnutí ve věci samé vydáno
bylo, a není myslitelné, aby bylo vydáno znovu pro stěžovatele či další účastníky.
Jinou otázku podle krajského soudu představuje to, zda rozhodnutí, které nebylo stěžovateli
doručeno podle §24 odst. 1 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), vůbec nabylo právní moci;
tuto otázku se však necítil krajský soud oprávněn v tomto typu řízení řešit.
II.
Ve včas podané kasační stížnosti napadl stěžovatel usnesení krajského soudu
pro nezákonnost tohoto usnesení o odmítnutí návrhu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel opakuje, že rozhodnutí žalovaného mu nebylo nikdy doručeno, když zjistil,
že rozhodnutí „prý bylo možno nalézt na nástěnce (ve formě veřejné vyhlášky), resp. ve spisu.“
Doručení veřejnou vyhláškou v tomto typu řízení možné nebylo, neboť účastníci
byli žalovanému známi. Navíc šlo o negativní rozhodnutí navazující na návrh. Žalovaný
v dané věci zcela nepředvídatelně změnil způsob doručování (a tedy ve smyslu shora uvedeného
též postup vydávání rozhodnutí), když vždy doručoval do vlastních rukou, a teprve své v pořadí
třetí rozhodnutí doručil veřejnou vyhláškou. Stěžovatel upozorňuje, že i sám krajský
soud zpochybnil otázku právní moci rozhodnutí žalovaného. Zdůrazňuje, že jinou cestu
než žalobu podle §79 a násl. s. ř. s. stěžovatel nemá, neboť podat opravný prostředek s ohledem
na to, že rozhodnutí ve vztahu k němu nebylo vydáno, stěžovatel nemůže. Stěžovatel shrnuje,
že klíčovou otázkou v dané věci je, co se rozumí „vydáním“ rozhodnutí.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jiné doručení
než doručení veřejnou vyhláškou by bylo v rozporu s rovností všech účastníků řízení,
jejichž počet není dán s ohledem na povahu řízení jakožto řízení o užívání pozemní komunikace,
které se vztahuje na každého. Jiné doručení než doručení veřejnou vyhláškou by bylo v rozporu
se zákonem. Žalovaný odmítá, že by nepředvídatelně měnil způsob doručování. Předchozí
rozhodnutí se netýkala veřejného přístupu, a proto nebyla veřejnou vyhláškou vydána.
III.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejprve je třeba poznamenat, že v případech, kdy je žaloba krajským soudem odmítnuta,
lze v kasační stížnosti účinně namítat pouze důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65 nebo rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98).
To také stěžovatel učinil. Pod citovaný důvod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze v takovém případě
podřadit nesprávný úsudek krajského soudu o tom, že jsou splněny zákonné podmínky
pro odmítnutí návrhu, popřípadě zmatečnost soudního řízení, nepřezkoumatelnost rozhodnutí
či jiné vady řízení před soudem, které mohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí žaloby nebo zastavení řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil, co lze za právní úpravy správního řízení platné
do konce roku 2005 považovat za vydání rozhodnutí (III/a). Nejvyšší správní soud dále zvážil
jádro stěžovatelovy námitky, že žalobou na nečinnost podle §79 s. ř. s. se lze domáhat „vydání“
rozhodnutí vůči stěžovateli, jakkoliv již stejné rozhodnutí správní orgán vydal a oznámil
jiným účastníkům (III/b). Konečně pak Nejvyšší správní soud posoudil otázku konkurence
doručení rozhodnutí veřejnou vyhláškou a jeho adresného doručení známým účastníkům řízení
(III/c).
III/a
Základem této věci, jak správně uvádí stěžovatel, je v prvé řadě spor o výklad pojmu
„vydání“ rozhodnutí. Předpokladem žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
podle §79 násl. s. ř. s. je právě to, že rozhodnutí správního orgánu
nebylo „vydáno“. To plyne již z doslovného výkladu ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož se lze touto žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
„vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“ Pokud by tedy rozhodnutí správním orgánem
vydáno bylo, není vůbec dána pravomoc soudu a žaloba musí být pro nedostatek této podmínky
řízení krajským soudem odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; tak ostatně také postupoval
krajský soud v usnesení napadeném kasační stížností.
Na rozdíl od dřívější právní situace nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) v §71
odst. 1 vymezuje, co se vydáním rozhodnutí rozumí. Podle tohoto ustanovení se „vydáním“
rozhodnutí rozumí a) předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle §19,
popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce
se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:", b) ústní vyhlášení, pokud má účinky oznámení
(§72 odst. 1), c) vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle §25, nebo d) poznamenání usnesení do spisu
v případě, že se pouze poznamenává do spisu. Na nyní posuzovaný případ je nicméně aplikována
dřívější právní úprava, přičemž správní řád platný do konce roku 2005 (zákon č. 71/1967 Sb.)
pojem vydání rozhodnutí nijak nedefinoval. Je tedy otázkou, zda lze definici vydání rozhodnutí
tak, jak je uvedena v novém správním řádu, podpůrně využít též pro aplikaci
téhož pojmu v podmínkách působnosti starého správního řádu, případně zda za dřívější právní
úpravy na „vydání“ rozhodnutí nahlížet jinak.
Právní doktrína se k problému vydání rozhodnutí za platnosti starého správního
řádu vyjadřovala tak, že v případě správního aktu, který nebyl ústně vyhlášen, může být sporné,
zda projev vůle je učiněn navenek již samotným vypravením k doručení (vydáním)
nebo až doručením adresátovi, resp. prvnímu z více adresátů (Hendrych D., Správní
právo, obecná část, 6. vydání, Praha, 6. vydání, C. H. Beck 2006, str. 218, obdobně táž práce,
2. vydání, Praha 1996, str. 80). K tomuto názoru se v podstatě hlásí též V. Sládeček
(Obecné správní právo, Praha, ASPI 2004, str. 99). Naproti tomu byly vysloveny i názory,
že u rozhodnutí, které správní orgán ústně nevyhlašuje, k vydání dojde okamžikem podpisu
písemného vyhotovení rozhodnutí k tomu oprávněným zaměstnancem nebo členem … správního orgánu; …
platí přitom zřejmě vyvratitelná právní domněnka, že rozhodnutí bylo vydáno dne, který je v písemném vyhotovení
rozhodnutí uveden jako datum vydání (viz Mikule, V. – Kopecký, M. – Staša, J., Správní řízení
ve věcech stavebních, ABF Praha 1997, str. 121).
Systematickou interpretací relevantních ustanovení starého správního řádu a souvisejících
předpisů nutno dospět k prve uvedenému závěru. Správní řízení je totiž ovládáno zásadou
rychlosti a hospodárnosti vyjádřenou v §3 odst. 3. V souladu s §49 je správní orgán povinen
rozhodnout v jednoduchých věcech bezodkladně, v ostatních případech do 30 dnů od zahájení
řízení, přičemž u zvlášť složitých případů je tato lhůta prodloužena na 60 dnů. Pokud správní
orgán nerozhodne v této lhůtě, byl oprávněn o této věci rozhodnout nadřízený orgán na základě
§50 v rámci ochrany jednotlivce před nečinností správního orgánu. Jsou to v převážně většině
právě budoucí adresáti správního rozhodnutí, kteří směřují podněty nadřízenému správnímu
orgánu k zajištění ochrany před nečinností.
Pokud by se pod pojmem „vydání“ rozhodnutí rozuměl okamžik jeho vyhotovení,
podepsání a založení do spisu, aniž by bylo rozhodnutí vypraveno k doručení účastníkům řízení,
pak by došlo k silnému oslabení efektivity výše popsaného mechanismu ochrany účastníků
před nečinností správního orgánu. Byl by tak vyloučen přístup účastníků řízení k uvedeným
prostředkům nápravy; účastníci by byli v krajním případě nuceni průběžně nahlížet do správního
spisu za účelem zjišťování, zda a kdy bylo rozhodnutí vydáno.
V neposlední řadě možno argumentovat též významem slova „vydat“, resp. „vydání“,
v obecné češtině. V té má slovo „vydat“ význam „dát ze sebe“, „zevnitř ven“, resp. „vypravit
ze sebe“, případně „uveřejnit“ nebo „vyhlásit“, což jsou vše významy spojené s pohybem
„zevnitř ven“, jakkoliv neimplikují dosažení adresáta vydání (srov. Slovník spisovné češtiny
pro školu a veřejnost, 4. vydání, Praha, Academia 2007, str. 505). Výraz „vydat rozhodnutí“
navíc implikuje úkon ve vztahu k někomu, tedy k adresátovi rozhodnutí, pročež nepostačí
pouhý úkon uvnitř úřadu. Výklad, podle něhož vydání je úkon uvnitř úřadu bez jakéhokoliv
dopadu navenek, je tedy rozporný též se samotným významem sousloví „vydat rozhodnutí“.
Nejvyšší správní soud proto zaujal v této věci právní názor, že správný
je závěr, podle něhož o vydání správního rozhodnutí, které se nevyhlašuje, nelze mluvit,
pokud rozhodnutí doposud nebylo učiněno navenek vůči svým adresátům. Nejvyšší správní
soud jen na okraj podotýká, že zákon pochopitelně může tuto otázku upravit odlišně
[srov. např. judikaturu NSS k §32 odst. 2 písm. b) daňového řádu, např. rozsudek NSS ze dne
27. 8. 2004, č. j. 5 Afs 88/2004 - 89 nebo rozsudek NSS dne 12. 4. 2005,
č. j. 2 Afs 162/2004 - 123; srov. také odlišné interpretace okamžiku „vydání“ rozhodnutí
v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
dané ovšem tam vytvořenou specifickou konstrukcí fikce rozhodnutí v případě pasivity
povinného subjektu a možností obrany proti takto „vydanému“ fiktivnímu rozhodnutí –
srov. k tomu v detailech např. rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 15/2006 - 73], nicméně
pokud tak zákon neučiní, platí nutně úvahy zde podané.
Tento právní závěr Nejvyššího správního soudu nutno podpořit též smyslem řízení
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 násl. s. ř. s. Správní soud
má v tomto řízení ochránit účastníka, který se neúspěšně domáhá vydání
rozhodnutí ve věci samé nebo vydání osvědčení. K tomu, aby takovéto ochrany
nebylo třeba, je přinejmenším nutné, aby stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí byl předán
k doručení, popřípadě byl učiněn jiný úkon směřující k jeho doručení za situace,
kdy ústní vyhlášení rozhodnutí nemá účinky oznámení nebo se v souladu se zákonem rozhodnutí
nevyhlašuje veřejnou vyhláškou. Řízení podle §79 násl. s. ř. s. by v podstatě ztratilo svůj význam,
pokud by snad pro jeho účely postačilo, aby správní orgán rozhodnutí „vydal“
podpisem písemného vyhotovení rozhodnutí k tomu oprávněným zaměstnancem,
a takto „vydané“ rozhodnutí by bylo založeno do spisu, aniž by se toto „vydání“ navenek
ve vztahu k jeho adresátovi projevilo.
III/b
Právní závěr krajského soudu obdobně jako právní závěr žalovaného
stojí na tom, že rozhodnutí bylo vydáno, a není proto myslitelné, aby bylo vydáno znovu
pro žalobce (stěžovatele) či další účastníky. K tomu konkrétně krajský soud uvádí s odkazem
na správní spis, že rozhodnutí „bylo vydáno dne 10. 1. 2006 a doručeno vyvěšením na úřední
desce Městského úřadu Jičín (vyvěšení 11. 1. 2006, sejmutí 27. 1. 2006).“ Takovýto právní závěr
krajského soudu je s ohledem na výše podané jistě nesprávný v tom, že rozhodnutí bylo vydáno
dne 10. 1. 2006. Jak vyplývá ze správního spisu, rozhodnutí bylo dne 10. 1. 2006 sice vyhotoveno
a podepsáno oprávněnou osobou, zveřejněno formou veřejné vyhlášky však bylo o den později.
Ten den bylo tedy také, ve smyslu shora uvedeného, rozhodnutí vydáno.
Otázkou, kterou musí Nejvyšší správní soud nyní vyřešit, je, zda vydání rozhodnutí
veřejnou vyhláškou zakládá nemožnost stěžovatele domáhat se, aby rozhodnutí bylo „vydáno
vůči němu“, tedy aby mu byl zaslán stejnopis rozhodnutí. Stěžovatel totiž upozorňuje
na nezákonnost doručení rozhodnutí veřejnou vyhláškou v daném případě, pročež za vydání
rozhodnutí takovýto nezákonný způsob považovat nelze.
Nejvyšší správní soud především upozorňuje, že v daném případě bylo vydání rozhodnutí
veřejnou vyhláškou na místě (k tomu viz III/c níže). Pokud je správní rozhodnutí vydáno,
nelze již pojmově hovořit o tom, že by jej správní orgán mohl vydat znovu pro jiného účastníka.
Rozhodnutí je vydáno tím, že správní orgán učinil úkon navenek směřující k jeho oznámení
(viz shora III/a) přinejmenším prvému z adresátů. Eventuální nedostatek v oznámení některému
z účastníků není nedostatkem vydání rozhodnutí, nýbrž je toliko nedostatkem v oznámení
již vydaného rozhodnutí účastníkovi řízení (k tomu níže IV.). Judikatura Nejvyššího správního
soudu v tomto smyslu důsledně rozlišuje mezi nečinností ve vztahu k vydání rozhodnutí
(osvědčení) ve věci samé, na straně jedné, a nečinností ve vztahu k určitému faktickému úkonu
správního orgánu, na straně druhé (viz rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2005, č. j. 6 Ans 1/2004 - 70).
Základním důvodem této úvahy Nejvyššího správního soudu je zejména
to, že datum vydání rozhodnutí musí být jednotné pro všechny účastníky, a to bez ohledu
na to, kdy byl vůči kterému účastníkovi učiněn úkon směřující k oznámení rozhodnutí.
Vydání rozhodnutí je vyvrcholením předchozího řízení před správním orgánem.
Teprve od okamžiku, kdy správní orgán „vydá“ rozhodnutí, tedy učiní ve smyslu shora podaných
úvah úkon směřující k jeho oznámení účastníkům, lze hovořit o existenci rozhodnutí,
o jeho vydání. Nicméně výklad připouštějící různá data vydání téhož rozhodnutí
podle toho, kdy byly učiněny úkony směřující k oznámení rozhodnutí jednotlivým účastníkům,
by vážně zpochybnil například aplikovatelnost procesních předpisů, kde datum vydání
rozhodnutí může mít eventuálně význam pro určení aplikovatelné procesní normy (obdobně
to ovšem může platit co do aplikovatelnosti hmotného práva, zejména
co se týče intertemporálních otázek střetu staré a nové hmotněprávní úpravy). Okamžik vydání
rozhodnutí je rozhodný ve smyslu řady souvisejících otázek, například pro příslušnost
a pravomoc orgánu, který rozhodnutí vydal (§46 starého správního řádu), může mít význam
pro posouzení otázky vyloučení pracovníka správního orgánu [podle §9 ve vztahu k §62 odst. 1
písm. d) nelze zpravidla o vyloučení pojmově uvažovat, pokud by důvody vyloučení nastaly
po vydání rozhodnutí] atd.
Ještě větší problémy by odlišná data vydání správního rozhodnutí vyvolala
co se týče procesních důsledků pro dané řízení a pro dané rozhodnutí. Nutno si uvědomit,
že vydáním rozhodnutí v podstatě končí etapa správního řízení na úrovni správního orgánu,
který rozhodnutí vydává, přičemž správní orgán je počínaje okamžikem vydání svého rozhodnutí
tímto rozhodnutím vázán (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2004,
č. j. 6 Azs 50/2003 - 89). Pokud by ovšem bylo vydání rozhodnutí chápáno vždy jen ve vztahu
k jeho individuálnímu adresátovi, tedy vůči individuálnímu účastníkovi řízení, ke kterému úkon
správního orgánu navenek směřuje, nic by nebránilo dalšímu účastníkovi řízení,
vůči kterému úkon směřující k oznámení rozhodnutí doposavad učiněn nebyl, aby podával další
(například důkazní) návrhy, a bylo by povinností správního orgánu o takovémto návrhu
rozhodnout, event. dokonce provést důkaz, tentokrát ovšem v řízení pokračujícím
proti účastníkovi, vůči němuž doposavad rozhodnutí „nevydal“. Logickým důsledkem
by pak bylo, že by takové posléze „vydané“ rozhodnutí bylo jinak odůvodněné,
event. by dokonce s ohledem na nově provedený důkaz nebo s ohledem na změnu skutkového
nebo i právního stavu musel být dokonce odlišný výrok rozhodnutí. I tyto úvahy ukazují
na absurdnost výkladu, kterého se domáhá stěžovatel, a podle něhož rozhodnutí je vydáno
vždy jen proti takovému účastníkovi, vůči němuž byl učiněn úkon k doručení,
přičemž proti jinému účastníkovi je vydáváno pokaždé znovu.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že pokud je správní rozhodnutí vydáno,
nelze již pojmově hovořit o tom, že by jej správní orgán mohl vydat znovu,
a to pro jiného účastníka téhož řízení. Skutečným důvodem žaloby, kterou podal stěžovatel,
tedy není nečinnost žalovaného co do vydání rozhodnutí, ale nečinnost žalovaného
co do oznámení již vydaného rozhodnutí stěžovateli. Eventuální nedostatek oznámení
rozhodnutí některému z účastníků tedy není nedostatkem vydání rozhodnutí,
nýbrž je toliko nedostatkem v oznámení již vydaného rozhodnutí určitému účastníkovi řízení.
V tomto kontextu možno podotknout, že na rozdíl od starého správního
řádu nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) výslovně rozlišuje mezi vydáním a oznámením
rozhodnutí, když na případy tzv. opomenutých účastníků (kterým nebylo rozhodnutí oznámeno)
pamatuje v ustanovení §84 (které se ovšem na stěžovatelovu kauzu s ohledem na intertemporální
ustanovení nového správního řádu neuplatní – viz §179). Pokud by Nejvyšší správní
soud připustil, že žalobou podle §79 s. ř. s. se lze (kdykoliv) domáhat doručení rozhodnutí,
popřel by v podstatě jakýkoliv smysl ustanovení §84 nového správního řádu,
které pro nová správní řízení v zásadě stanoví ve vztahu k účastníkům, kterým nebylo rozhodnutí
oznámeno, subjektivní i objektivní lhůtu na možnost podání odvolání.
III/c
Stěžovatel dále zpochybňuje právní názor krajského soudu, podle něhož na jedné straně
rozhodnutí vydáno bylo, a není tedy myslitelné, aby bylo vydáno znovu pro stěžovatele
či další účastníky, a na straně druhé je pochybné, zda rozhodnutí, které nebylo stěžovateli
doručeno podle §24 odst. 1 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), vůbec nabylo právní moci;
tuto otázku se však necítil krajský soud oprávněn v tomto typu řízení řešit. Podle stěžovatele
je mezi oběma závěry krajského soudu rozpor.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel se v řízení
započatým před žalovaným již v roce 2003 domáhal vydání rozhodnutí o veřejném přístupu,
o kterémžto návrhu stěžovatele žalovaný také opakovaně rozhodoval. Žalovaný jako silniční
správní úřad nejprve rozhodnutím odboru dopravy č. j. RD/307/03/Du ze dne
16. července 2003 žádost stěžovatele a dalších osob (z nichž jedna je osobou zúčastněnou
na řízení o této kasační stížnosti) zamítl, když dospěl k závěru, že se komunikace nachází
v uzavřeném prostoru, a tedy že se jedná bezpochyby o neveřejnou účelovou komunikaci.
Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství
svým rozhodnutím k odvolání podaném právní zástupkyní stěžovatele a dalších osob rozhodnutí
žalovaného zrušil dne 17. prosince 2003 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Druhým rozhodnutím
č. j. RD/280/04/Bn ze dne 5. května 2004 žalovaný řízení zastavil, když dospěl k závěru,
že odpadl důvod řízení, neboť k vyřízení věci nebyl příslušný žalovaný svým odborem dopravy,
ale „Stavební úřad Městského úřadu Jičín.“ Krajský úřad Královéhradeckého kraje, i toto druhé
rozhodnutí žalovaného dne 10. srpna opětovně zrušil, když dovodil, že žalovaný se dopustil
hrubých procesních chyb. V obou případech žalovaný rozhodoval v režimu zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a v obou případech doručoval rozhodnutí právní
zástupkyni navrhovatelů (mezi nimiž byl i stěžovatel) a manželům Š. jako vlastníkům pozemku.
Konečně žalovaný dne 12. prosince 2005 veřejnou vyhláškou oznámil, že probíhá řízení podle §7
odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, a vyzval k dalším námitkám nebo připomínkám do
5. ledna 2006. Protože žádný další návrh v uvedené lhůtě nebyl uplatněn, rozhodl žalovaný dne
10. ledna 2006 tak, že pozemní komunikace na p. p. č. 1673/2 v k. ú. Jičín je veřejně
nepřístupnou účelovou komunikací, přičemž toto rozhodnutí č. j. RD/307/03/Du, na rozdíl od
obou shora jmenovaných rozhodnutí, doručoval pouze veřejnou vyhláškou, a to s odvoláním na
to, že rozhodnutí o neveřejném přístupu se týká neomezeného počtu osob.
V daném případě se žalovaný odvolává na to, že věc byla řízením o veřejném přístupu
na účelovou komunikaci věcí, které se ze své podstaty týkala neurčitého počtu osob,
a proto byly dány podmínky pro aplikaci cit. §26 odst. 1. Individuální doručení jednotlivým
účastníkům, kteří byli žalovanému známi, by podle žalovaného narušilo rovnost účastníků
stanovenou §4 odst. 2 správního řádu.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Za platnosti předchozího správního
řádu, ostatně obdobně jako v situaci současné, bylo doručení formou veřejné vyhlášky výjimkou
z pravidla, že se rozhodnutí doručovala do vlastních rukou. Tato premisa je v českém
právu tradiční a sahá až do doby rakouské a prvorepublikové (srov. Hoetzel, J. Československé
správní právo. Část všeobecná, 2. vydání, Praha, Melantrich 1937, str. 336, kde se hovoří
o tom, že „řízení ediktální“ je výjimkou z pravidla).
Doručení veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí, a může se tedy uplatnit
jen tam, kde běžná forma doručení účastníkům není možná, neboť mu účastníci řízení
nejsou vůbec známi. Konkrétně podle §26 odst. 1 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.)
doručení veřejnou vyhláškou použije správní orgán v případě, kdy mu účastníci řízení
nebo jejich pobyt nejsou známi nebo pokud tak stanoví zvláštní právní předpis. Institut
doručování veřejnou vyhláškou tedy správní řád konstituuje a vždy konstituoval jako výjimečnou
a mezní možnost správního úřadu v případě, kdy mu nejsou známi všichni účastníci řízení
nebo jejich pobyt. Veřejné vyhlášky k doručení lze použít pouze tehdy, pokud jsou vyčerpány všechny momentálně
dostupné prostředky ke zjištění rozsahu účastníků nebo jejich pobytu a další šetření by bylo na újmu rychlosti
řízení. Hlavním důvodem, proč je tento institut zaveden, je řízení zrychlit (takto komentář k §26 správního
řádu, Ondruš, R. a kol., Správní řád č. 71/1967 Sb., Praha, LINDE 2003, str. 229-230).
S argumentací žalovaného principem rovnosti, který podle něj znemožňuje odlišné formy
doručování v závislosti na tom, zda jde o účastníka správnímu orgánu známého či nikoliv,
se nelze ztotožnit. Není totiž porušením zásady rovných procesních práv a povinností,
pokud jednak vůči známým účastníkům je rozhodnutí oznámeno adresně (tedy doručením
písemného vyhotovení rozhodnutí známým účastníkům do vlastních rukou),
jednak vůči jiným, správnímu orgánu neznámým osobám nebo osobám neznámého pobytu,
je stejná písemnost oznámena veřejnou vyhláškou. Žalovaný sice formálně odkazuje
na to, že svým postupem dodržel princip rovnosti vyjádřený v §4 odst. 2 starého správního řádu,
takovýto výklad principu rovnosti je však zcela absurdní; pohledem stěžovatele a dalších
žalovanému známých účastníků řízení musí takovýto právní názor činit nástroj odcizení
a absurdity nejen z principu rovnosti, ale z právního řádu jako celku. Hlavním smyslem takto
svébytně pojímaného principu rovnosti totiž není chránit subjektivní práva účastníků řízení,
ale naopak usnadňovat činnost správních orgánů, a to třebas právě i na úkor ochrany
subjektivních práv účastníků.
Právní řád je založen na relativním konceptu rovnosti, dle něhož je přípustný odlišný
postup vůči různým skupinám jednotlivcům, jestliže se tak děje dle kritérií racionálních
a objektivních (viz např. nález ÚS ČR ze dne 20. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/2000, publikován
též pod č. 127/2001 Sb.). Je tedy nejen zcela akceptovatelné, ale dokonce nutné, aby správní
orgán doručoval skupině známých účastníků osobně a jednotlivě a skupině známých účastníků
neznámého pobytu a neznámých účastníků prostřednictvím veřejné vyhlášky. Není dost dobře
možné adresné vydání rozhodnutí vůči druhé skupině účastníků řízení, neboť nejsou individuálně
identifikováni či není znám jejich pobyt. Rozlišování mezi těmito dvěma skupinami spočívá
na objektivních znacích a je racionální, mj. s ohledem na zásadu hospodárnosti a rychlosti
správního řízení, s cílem vyhnout se paralyzování správního řízení kvůli nemožnosti osobně
doručit druhé skupině účastníků řízení.
Opačný závěr by byl v rozporu se zjevným smyslem zákona, který formu doručování
veřejnou vyhláškou konstituoval jako výjimečnou s povahou fikce (srov. k tomu např. Ondruš,
R., cit. práce, str. 229). Ostatně takovéto pojímání je i v souladu s náhledem současného
zákonodárce, když např. důvodová zpráva k novému správnímu řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)
počítala jako s přirozeným jevem, že se některým adresátům doručuje písemnost osobně (poštou), a zároveň
se doručuje též veřejnou vyhláškou, pročež důvodová zpráva podotýká,
že v takovém případě je pro tyto adresáty rozhodující den, kdy jim byla písemnost doručena individuálně
(viz tisk č. 201, důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona - správní řád ze dne 6. 2. 2003,
přístupné v repozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz). Již prvorepubliková nauka
a judikatura správního práva jako s pravidlem (nikoliv ovšem nezbytně obligatorním) počítala
s kombinací ediktálního řízení a „osobního obeslání známých stran“ (Hoetzel, cit. dílo, str. 337).
Nejvyšší správní soud proto zaujímá s ohledem na subsidiární povahu možnosti doručení
veřejnou vyhláškou právní názor, podle něhož za situace, kdy jinak nestanovil zvláštní zákon,
musel za právního stavu do konce roku 2005 správní orgán podle tehdy platného správního
řádu oznámit rozhodnutí všem správnímu orgánu známým účastníkům řízení, ledaže takovéto
osoby byly neznámého pobytu. Veřejnou vyhláškou mohl správní orgán oznámit rozhodnutí
všem ostatním účastníkům řízení například tehdy, pokud účastníkem mohl být v podstatě
kdokoliv. Tak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě, kde ve vztahu k takovýmto osobám
žalovaný správně vydal rozhodnutí veřejnou vyhláškou.
Je nepochybné, že stěžovatel jako účastník řízení byl žalovanému jako správnímu orgánu
znám, neboť řízení před ním ostatně sám inicioval, a tedy s ohledem na §26 v jeho vztahu k §24
starého správního řádu mělo být rozhodnutí – za situace, že žádný zákon nestanovil jinak –
doručeno též stěžovateli a dalším známým účastníkům řízení. Současně mělo být rozhodnutí
vydáno a doručeno též veřejnou vyhláškou, neboť, jak žalovaný správně uvádí, rozhodnutí
se dotýká s ohledem na povahu věci neurčitého okruhu osob, které tak nemohou být správnímu
orgánu známi ve smyslu dikce §26 odst. 1 starého správního řádu.
Nejvyšší správní soud nepřehlédl těžko vysvětlitelné skutečnosti tohoto případu,
které nejenom že narušily oprávněná očekávání žalovanému známých účastníků správního řízení,
ale jsou také v zásadním rozporu se základní maximou české ústavy, podle níž státní moc slouží
všem občanům (čl. 2 odst. 3). Výklad práva je v tomto smyslu nutno činit tak, aby reflektoval
potřeby ekonomické a společenské reality a nikoliv naopak, tedy že ekonomická a společenská
realita toliko slouží potřebám práva, jeho formalit a musí se proto podřídit přirozeným tendencím
orgánů veřejné moci o maximální usnadnění rozhodovacího procesu. Jak si povšimla současná
právní literatura, v praxi mohou existovat případy, kdy se správní úřad snaží vyhnout faktickému doručení
písemnosti všem účastníkům řízení s cílem minimalizovat počet opravných prostředků. Za tímto účelem vyhlásí
své rozhodnutí veřejnou vyhláškou předpokládaje, že se ne všichni účastníci s rozhodnutím seznámí
(Ondruš, R., cit. práce, str. 230). Ve světle účelu oznámení rozhodnutí doručením
jeho písemného vyhotovení (§51 starého správního řádu) je proto zcela nepřijatelný postup,
kdy správní orgán v téže věci několik let komunikuje s účastníky řízení pouze formou doručení
do vlastních rukou, jen aby v pořadí již třetím řízení vyvolaném opakovaným rušením
jeho předchozích rozhodnutí odvolacím správním orgánem zvolil překvapivě postup doručování
veřejnou vyhláškou, aniž by o tom známé účastníky jakkoliv uvědomil, navíc tak učinil dne
12. prosince 2005 veřejnou vyhláškou oznamující probíhající řízení, a poté, co k výzvě
již nedostal žádné další podněty, své další rozhodnutí „oznámil“ vůči „všem“ účastníkům (včetně
účastníků správnímu orgánu známých z jeho předchozí rozhodovací činnosti v této věci,
navíc účastníků, kteří celé řízení iniciovali) formou veřejné vyhlášky dne 10. ledna 2006.
IV.
Nejvyšší správní soud konečně posoudil, zda tímto rozsudkem, kterým zamítá kasační
stížnost stěžovatele, se současně nedopustil legalisticky ospravedlňovaného odmítnutí
spravedlnosti, tedy denegatio iustitiae. S ohledem na to, že právní řád poskytuje stěžovateli
možnosti, jak se domoci svého práva, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak není.
Již podle prvorepublikové doktríny bylo nepochybné, že to jsou právě strany řízení,
které určují pro koho a proti komu platí správní akt (Hoetzel, cit. dílo, str. 323). Judikatura
prvorepublikového československého Nejvyššího správního soudu k tomuto problému uvádí,
že podstatnou náležitostí úředního rozhodnutí, které se dotýká zájmů stran, jest, aby se stranou bylo sděleno.
Dokud sdělení takové se nestalo, nelze proti straně mluviti o rozhodnutí. Z toho pak vyplývá též právní
věta téhož nálezu, podle níž dokud úřední rozhodnutí, dotýkající se zájmů strany, nebylo straně sděleno,
nelze proti straně mluviti o rozhodnutí (nález NSS ze dne 8. 10. 1923 č. 13525, publ. jako Boh.
adm. 2740/23). Z uvedeného tedy plyne, že není vyloučeno, aby rozhodnutí bylo sice vydáno
(zde veřejnou vyhláškou), ovšem doposud nebylo některým známým účastníkům oznámeno
(zde vůči všem osobám v řízení známým, o nichž je znám i jejich pobyt, a kteří ostatně řízení
před žalovaným iniciovali – viz k tomu shora podaný výklad §26 správního řádu).
Nejvyšší správní soud tedy opakuje, že v daném případě se stěžovatel nedomáhá vydání
rozhodnutí, ale toliko oznámení již vydaného rozhodnutí ve vztahu ke své osobě; k tomuto účelu
již ovšem žalobu podle §79 a násl. s. ř. s. využít nelze.
Nejvyšší správní soud shrnuje, že v daném případě dává starý správní řád ve světle
interpretace provedené Nejvyšším správním soudem možnosti, jak se domoci přezkoumání
vydaného rozhodnutí, pokud se vskutku prokáže ve světle shora podaných argumentů,
že stěžovateli nebylo v rozporu se zákonem rozhodnutí vydané formou veřejné vyhlášky
oznámeno doručením do vlastních rukou. V takovémto případě rozhodnutí nenabylo právní
moci, a lhůta k podání odvolání tak mohla být (se zřetelem na relevantní okolnosti,
které jsou již mimo rámec tohoto řízení před Nejvyšším správním soudem) zachována.
Nejvyšší správní soud opětovně upozorňuje, že §84 nového správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.) se na stěžovatelovu kauzu s ohledem na intertemporální ustanovení
nového správního řádu neuplatní (§179 nového správního řádu). S ohledem na to, že správní
orgán i nadále odmítá oznámit rozhodnutí známým účastníkům řízení, čímž způsobil,
že těmto účastníkům řízení nezačala plynout lhůta k podání odvolání a rozhodnutí nevstoupilo
v právní moc, budou moci účastníci podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu
prostřednictvím žalovaného kdykoliv. Bude pak na odvolacím orgánu, aby posoudil včasnost
podaného odvolání. V případě, že posoudí odvolací orgán odvolání jako opožděné a odvolatel
se s tímto závěrem neztotožní, otevře se stěžovateli cesta domáhat se ochrany
svých práv ve správním soudnictví v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu
(zde odvolacího orgánu).
S obsahem rozhodnutí žalovaného se může stěžovatel či další účastníci správního řízení
seznámit nahlédnutím do správního spisu, jehož nezbytnou součástí musí být rozhodnutí
správního orgánu, a učinit si z něj výpis (§23 starého správního řádu, stejně též §38
nového správního řádu). V návaznosti na seznámení se s obsahem rozhodnutí
pak bude stěžovatel moci formulovat své případné odvolání. V této souvislosti je nezbytné
zdůraznit, že seznámení se s obsahem rozhodnutí, popř. pořízení výpisu ze správního rozhodnutí
založeného ve správním spisu nelze ztotožňovat s oznámením rozhodnutí dle §51 správního
řádu, k němuž je nezbytný formální úkon doručení jakožto projev iniciativy správního orgánu.
V.
Stěžovatel se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), Nejvyšší
správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud
v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení; žalovaný měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti
přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud proto žalovanému náhradu nákladů řízení
nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu