ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.50.2008:51
sp. zn. 1 As 50/2008 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců a) Prof. RNDr. Ing. M. K.,
CSc., a b) V. K., zastoupených JUDr. Oldřiškou Höllovou, advokátkou se sídlem Donín 191,
463 34 Hrádek nad Nisou, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje se sídlem
Zborovská 11, 150 21 Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2005,
č. j. ÚSŘ/4553/05/SvL, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 21. 11. 2007, č. j. 9 Ca 6/2006 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 1. 11. 2005 zamítl žalovaný odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí
Městského úřadu Mnichovo Hradiště (dále jen „stavební úřad“) ze dne 8. 7. 2005, kterým byl zamítnut
návrh žalobců na vydání územního rozhodnutí o využití území – zalesnění části pozemků
parc. č. 158/7 a č. 158/8 označených podle geometrického plánu nově parc. č. 158/14,
162/6 a č. 162/7 v katastrálním území Strážiště u Jiviny. Důvodem byl rozpor navrhovaného využití
území s projednaným konceptem řešení předmětného území.
Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci žalobou k Městskému soudu v Praze,
který ji svým rozsudkem ze dne 21. 11. 2007 zamítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobci uvedli, že Krajský úřad Středočeského kraje, odbor
životního prostředí a zemědělství vydal žalobcům dne 23. 8. 2004 rozhodnutím
č. j. 12357-102552/2004/OŽP souhlas k trvalému odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního
fondu, kterým byly předmětné pozemky určeny k plnění funkce lesa. Podle žalobců toto rozhodnutí
nikdy nebylo zrušeno a vydávající správní orgán je jím vázán. Obdobně stavební úřad Městského úřadu
v Mnichově Hradišti svým rozhodnutím ze dne 1. 9. 2004, č. j. VŽP-2604/2004-246/3-132-Fe povolil
zalesnění pozemku, a rovněž toto rozhodnutí platí a správní orgány zavazuje. Tato rozhodnutí
nejsou dle mínění žalobců vyjádřeními ve smyslu §37 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), jak tvrdí v napadeném rozsudku soud ve shodě s žalovaným.
Dále žalobci trvají na tom, že územně plánovací dokumentace ve fázi konceptu,
resp. schváleného souborného stanoviska dle §13 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj
č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci nemá zavazující,
ale pouze doporučující charakter. Až zcela projednaná a schválená územně plánovací dokumentace
podle §18 vyhlášky č. 135/2001 Sb. omezuje, vylučuje, popř. podmiňuje umísťování staveb, využití
území atd. Jelikož přípravné jednání ohledně územně plánovací dokumentace do doby jejího schválení
nevylučuje případné změny konceptu tomu nemůže být ani jinak.
Žalobci proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Městského soudu
v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podání kasační stížnosti považuje
za naprosto bezpředmětné, neboť stavební úřad i žalovaný postupovali dle platných právních předpisů.
Žalovaný upozorňuje, že obec Strážiště ve svém vyjádření k odvolání žalobců projevila zájem
dopracovat územně plánovací dokumentaci s přihlédnutím k jejich uplatněným námitkám,
avšak žalobci této vstřícnosti nevyužili. Podle žalovaného v současné době pořizuje úřad územního
plánování Mnichovo Hradiště nový územní plán obce Strážiště. Zastupitelstvo obce Strážiště v souladu
s §47 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
schválilo na svém zasedání dne 17. 4. 2008 zadání územního plánu obce Strážiště, kde na straně
5 v bodu 5 jsou uvedena parcelní čísla pozemků, která jsou určena k zalesnění.
Mezi nimi jsou i pozemky žalobců, o něž se vede spor.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejprve žalobci v kasační stížnosti kladou otázku, zda souhlas s odnětím zemědělské
půdy ze zemědělského půdního fondu a souhlas se zalesněním pozemků jsou stanovisky ve smyslu
§37 stavebního zákona. Ochranu složek životního prostředí a jiných zvláštních zájmů obecně upravuje
§126 stavebního zákona. Konkrétně v případě územního řízení pak ustanovení §37 odst. 2
mimo jiné zakotvuje povinnost stavebního úřadu v územním řízení posoudit, zda podaný
návrh vyhovuje mimo jiné i předpisům, které stanoví podmínky ochrany přírody a ochrany
zemědělského půdního fondu, pokud toto posouzení nepřísluší jiným orgánům. Dále §37 odst. 3
téhož zákona ukládá stavebnímu úřadu povinnost zajistit vzájemný soulad předložených stanovisek
dotčených orgánů státní správy vyžadovaných zvláštními předpisy. Ochrana přírody a krajiny
a zemědělského půdního fondu jsou tedy jedněmi z kritérií, kterými se musí stavební úřad
při posuzování žádosti o změně využití území zabývat. Jestliže však zvláštní předpisy týkající se ochrany
přírody a krajiny či zemědělského půdního fondu požadují k územnímu rozhodnutí vyjádření
(souhlas, stanovisko, rozhodnutí…) jiného správního orgánu, pak stavební úřad sám soulad záměru
navrhovatele s těmito kritérii samostatně nezkoumá a vychází právě z příslušných stanovisek
těchto orgánů.
Ustanovení §4 odst. 2 zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
uvádí, že k zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku
nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy zamýšlí,
opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Mezi takové zásahy patří zejména umisťování
staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků, úpravy vodních
toků a nádrží a těžba nerostů. Podle třetího odstavce téhož ustanovení je závazné stanovisko orgánu
ochrany přírody také nezbytné ke schválení lesních hospodářských plánů a lesních hospodářských
osnov, k odlesňování a zalesňování pozemků nad 0,5 ha a k výstavbě lesních cest a svážnic a lesních
melioračních systémů. Z uvedeného je zřejmé, že k územnímu rozhodnutí, jehož podstatou je změna
využití území tak, aby bylo zalesněno, je třeba stanoviska orgánu ochrany přírody (příslušný orgán
je přitom stanoven v první hlavě sedmé části zákona č. 114/1992 Sb.). Toto stanovisko
přitom není ničím jiným, než posouzením souladu podaného návrhu na změnu využití území
s podmínkami ochrany přírody a krajiny – tedy stanoviskem dotčeného orgánu státní správy
podle §37 stavebního zákona. Ke shodnému závěru ostatně dospěl ve své rozhodovací praxi již Vrchní
soud v Praze (srov. usnesení ze dne 9. 3. 1995, č. j. 6 A 64/94 - 21).
Souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu upravuje zákon České
národní rady č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Ten v §9 odst. 1 obecně
stanoví, že k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu
orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, který je nezbytný k vydání rozhodnutí podle zvláštních
předpisů, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. A dále v §10 odst. 1 uvádí, že souhlas
k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu vydaný podle §9 odst. 6 je závaznou součástí
rozhodnutí, která budou ve věci vydána podle zvláštních předpisů. Žadatel je povinen plnit podmínky
v něm stanovené ode dne, kdy tato rozhodnutí nabyla právní moci, popřípadě ve lhůtách
v nich určených. Platnost vydaného souhlasu je totožná s platností těchto rozhodnutí a prodlužuje
se současně s prodloužením jejich platnosti podle zvláštních předpisů. V těchto ustanoveních přitom
zákon č. 334/1992 Sb., odkazuje na stavební zákon. Souhlas s odnětím zemědělské
půdy ze zemědělského půdního fondu je tudíž nezbytnou podmínkou pro rozhodnutí vydávaná
podle stavebního zákona, mezi než nepochybně náleží i územní rozhodnutí o využití území.
Z dikce §10 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb. přitom plyne, že předmětný souhlas je nutným podkladem
pro rozhodování stavebního úřadu (vyjádření dotčeného orgánu státní správy) ve smyslu §37
stavebního zákona a jeho účinnost je dokonce navázána na právní moc rozhodnutí stavebního úřadu.
Ačkoliv tedy žalobci v projednávaném případě mají údajně k dispozici souhlas k odnětí
půdy ze zemědělského půdního fondu, jsou podmínky uvedené v tomto souhlasu neúčinné,
neboť územní rozhodnutí o využití území, pro nějž byl souhlas žádán, nebylo vydáno (žádost
byla zamítnuta). Z toho vyplývá, že souhlas k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního
fondu nemůže nahradit územní rozhodnutí a je pouze jedním z jeho nutných podkladů. Nejvyšší
správní soud zde podotýká, že předmětný souhlas není součástí spisu; jeho existenci lze dovozovat
pouze z tvrzení žalobce a ze souhlasu se zalesněním pozemků, kde je výslovně zmiňován. Absenci
souhlasu ve správním spisu nicméně nepovažuje kasační soud za vadu řízení, neboť jeho existencí
a obsahem se ani žalovaný ani městský soud nemusel zabývat, když pro posouzení zákonnosti zamítnutí
žádosti o územní rozhodnutí nehrál tento souhlas žádnou roli.
Pokud tedy žalobci tvrdí, že souhlas se zalesněním pozemků a s odnětím zemědělské půdy
ze zemědělského půdního fondu nejsou vyjádřeními dotčených orgánů státní správy ve smyslu §37
stavebního zákona, mýlí se. Jestliže žalobci touto námitkou chtěli demonstrovat nezákonnost
rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, pak i tato jejich snaha nemůže být úspěšná. Jak správně
poznamenal městský soud, správní orgány, které vydaly předmětné souhlasy, neposuzovaly,
zda je návrh na zalesnění pozemků v souladu s dalšími podklady, které vyjmenovává §37 odst. 1
stavebního zákona (územně plánovací dokumentace, územně plánovací podklady atd.). Tyto orgány
naopak pouze sektorově v rozsahu své působnosti (tj. v úseku ochrany přírody a krajiny, resp. v úseku
ochrany zemědělského půdního fondu) vyjádřily souhlas se záměrem žalobců, tedy že záměr žalobců
není v rozporu s veřejnými zájmy, které jsou tyto orgány povinny chránit podle zvláštních zákonů.
Ačkoliv souhlasy těchto správních orgánů jsou nutné pro vydání příslušného územního rozhodnutí,
jejich existence sama o sobě neznamená, že územní rozhodnutí musí být vydáno, či že zamítnutí žádosti
o ně je automaticky nezákonné. Stavební úřad má totiž dle §37 stavebního zákona za povinnost
posoudit záměr žalobců z hlediska celé škály kritérií. Pokud je záměr s některým kritériem v rozporu
(jako v projednávaném případě), nemůže stavební úřad změnu využití území povolit. Námitku žalobců
proto Nejvyšší správní soud shledal za nedůvodnou.
Obdobně pak musel naložit i s druhou kasační námitkou, že územně plánovací dokumentace
ve fázi konceptu, resp. schváleného souborného stanoviska nemá zavazující, ale pouze doporučující
charakter. Městský soud při posuzování této otázky vyšel z úpravy provedené vyhláškou
č. 135/2001 Sb., konkrétně z §12 odst. 4, podle nějž slouží po schválení souborného stanoviska
koncept řešení po dobu, kdy není pro řešené území schválena územně plánovací dokumentace,
též jako podklad pro územní řízení. Současně podle §12 odst. 2 této vyhlášky obsahuje koncept řešení
vždy i návrh vymezení závazné části územně plánovací dokumentace, jehož součástí je ve smyslu §18
odst. 2 písm. b) téže vyhlášky také využití ploch a jejich uspořádání.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval ústavností předmětné vyhlášky, tj. zda nevybočila
ze zákonného zmocnění ve stavebním zákonu: takový exces však neshledal. Stavební zákon opravňuje
Ministerstvo pro místní rozvoj k vydání takové vyhlášky v §143 odst. 1 písm. a), který ministerstvu
ukládá povinnost upravit obsah územně plánovacích podkladů, územně plánovací dokumentace, zadání
územně plánovací dokumentace, způsob jejich pořizování, zpracování, projednávání a schvalování.
Pokud pak vyhláška v §12 odst. 4 stanoví, že koncept rozhodnutí je po schválení souborného
stanoviska podkladem pro územní řízení, nevyplývá možnost stanovení takového pravidla
sice přímo ze zmocnění v §143 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, avšak i v případě, kdyby vyhláška
toto pravidlo neobsahovala, bylo by nutné k němu dospět na základě §37 odst. 1,
podle nějž lze pro územní rozhodnutí využít i jiné podklady než jen územně plánovací dokumentaci.
Mezi takové jiné podklady je nutné zařadit i koncept řešení jako předstupeň budoucí územně plánovací
dokumentace.
Dále se pak kasační soud zabýval závazností konceptu řešení po schválení souborného
stanoviska. Lze souhlasit s žalobci, že v souvislosti s přípravou územně plánovací dokumentace
není možné vyloučit změny konceptu řešení – koncept řešení je pouze jedna z fází přípravy územně
plánovací dokumentace, a kdyby platilo, že jeho změny nejsou možné, ztratily by jakékoliv
další fáze přípravy svůj smysl. Je však nepochybné, že v reálných životních situacích nelze vždy čekat
(často i několik let) na vydání závazného územního plánu a žádost o územní rozhodnutí
je nutné podat i v situaci, kdy ještě příslušný územní plán neexistuje. Stavebnímu úřadu pak nezbývá,
než posuzovat souladnost žádostí o územní řízení s tím, co má v dané chvíli k dispozici – tj. například
i s konceptem řešení a rozhodovat v souladu s ním. Koncept řešení totiž sice může být v dalších fázích
procesu územního plánování změněn, ale také nemusí: pokud by stavební úřad rozhodl v rozporu
s konceptem řešení po schválení souborného stanoviska (např. o zalesnění určitých pozemků)
a koncept řešení by následně v průběhu dalšího plánovacího procesu nebyl změněn (zalesnění
těchto pozemků by nebylo umožněno), bylo by příslušné územní rozhodnutí v rozporu s posléze
schválenou územně plánovací dokumentací, což je zřejmě nežádoucí stav. Podle Nejvyššího správního
soudu tak v daném případě nejde ani tak o otázku závaznosti či nezávaznosti konceptu řešení,
jako o souladnost navrhovaného územního rozhodnutí se stávajícím a předpokládaným stavem územně
plánovací dokumentace. I s ohledem na skutečnost, že stavební úřad musí rozhodovat na základě
skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí, a nikoliv na základě možných (avšak nejistých)
budoucích skutečností, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že žalovaný nepochybil, pokud posuzoval
soulad žádosti žalobců s konceptem řešení (jak mu ostatně ukládá vyhláška č. 135/2001 Sb.)
a pokud jejich žádost zamítl pro rozpor s tímto konceptem. Žalobcům samozřejmě nic nebrání,
aby se účastnili celého procesu územního plánování a své zájmy v něm prosazovali – pokud docílí
změny územně plánovacích podkladů, resp. územně plánovací dokumentace ve svůj prospěch
(a ze sdělení žalovaného ostatně vyplývá, že k takové změně již došlo), nic jim nebrání, aby svoji žádost
o územní rozhodnutí podali znovu.
Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci neměli
ve věci úspěch, a nemají proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2008
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu