ECLI:CZ:NSS:2008:1.AZS.76.2008:35
sp. zn. 1 Azs 76/2008 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové, JUDr. Zdeňka Kühna, Mgr. Daniely Zemanové
a Mgr. Bc. Radovana Havelce v právní věci žalobce: O. Ch., zastoupeného Mgr. Miroslavem
Neradem, advokátem se sídlem Holečkova 9, 150 00 Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvu
vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, poštovní schránka 21/OAM, 170 34 Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 12. 2006, č. j. OAM 1109/LE-BE07-BE07-2006, o udělení mezinárodní
ochrany, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2008,
č. j. 48 Az 47/2008 - 10,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2008, č. j. 48 Az 47/2008 - 10,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 12. 12. 2006 neudělil žalovaný žalobci mezinárodní ochranu
podle §12, §13, §14, §14a a §14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
Žalobce napadl rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Praze; ten rozsudkem
ze dne 20. 3. 2007, č. j. 55 Az 14/2006 - 33, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud však tento rozsudek ke kasační stížnosti žalovaného zrušil
svým rozsudkem ze dne 6. 2. 2008, č. j. 1 Azs 32/2007 - 66, a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v novém řízení žalobu zamítl rozsudkem ze dne 29. 4. 2008. Stejně
jako žalovaný dospěl k závěru, že žalobcovy potíže související s jeho čínskou národností
a se zaměstnavatelem jeho otce nejsou pronásledováním ve smyslu §12 zákona o azylu;
skutečným důvodem podání žádosti o udělení azylu byla u žalobce podle krajského soudu snaha
legalizovat si pobyt v České republice. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nedostatečně
zjištěného skutkového stavu věci: žalovaný podle něj nijak nepochybil, zjistil vše potřebné
a získané důkazy i správně vyhodnotil.
Žalobce v kasační stížnosti označil tento rozsudek za nepřezkoumatelný. Krajský soud
se podle něj zabýval jen otázkou udělení azylu podle §12 zákona o azylu, nezkoumal však
možnosti udělení azylu podle §13 a §14 zákona o azylu, či udělení doplňkové ochrany
podle §14a a §14b zákona o azylu, ačkoli žalobce napadl rozhodnutí žalovaného v celém
rozsahu. Ostatně sám správní orgán zkoumal žalobcovu situaci šířeji než následně krajský soud.
Ohledně samotných důvodů, pro něž se žalobce domáhal mezinárodní ochrany, žalobce
negativně hodnotil to, že mu krajský soud přičetl k tíži podání žádosti až po devíti letech
legálního pobytu na území České republiky. Pokud žalobce nepožádal o mezinárodní ochranu
ihned, nelze z toho dovozovat, že se této možnosti vzdal. Zajistí-li si cizinec pobyt na území ČR
jinak, neznamená to samo o sobě, že nesplňuje podmínky pro udělení azylu. Konečně
nepřezkoumatelnost spatřoval žalobce i v tom, že soud řádně nezhodnotil postup žalovaného
při zjišťování skutkového stavu – uvedl jen, že žalovaný postupoval správně a opatřil si všechny
relevantní důkazy; proč se to však domnívá, není zřejmé.
Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského
soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svých závěrech a navrhl, aby kasační
stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud nejprve ve smyslu §104a s. ř. s. zkoumal, zda kasační stížnost
svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele (jímž je v této věci žalobce),
a zda je tedy možno ji považovat za přijatelnou. K podrobnějšímu vymezení institutu přijatelnosti
kasační stížnosti ve věcech azylu (mezinárodní ochrany) lze přitom pro stručnost odkázat
např. na usnesení Nejvyššího správního soudu publikované pod č. 933/2006 Sb. NSS.
Přijatelnost kasační stížnosti zakládá podle judikatury zdejšího soudu i zásadní pochybení
krajského soudu při výkladu hmotného či procesního práva, případně i skutečnost, že krajský
soud nerespektoval ustálenou judikaturu. Takového pochybení se krajský soud dopustil v části
rozsudku zabývající se námitkou nedostatečně zjištěného skutkového stavu ve správním řízení.
Tuto námitku žalobce vznesl již v žalobě: uvedl zde, že žalovaný nezjistil ve vztahu
k tvrzenému žalobcovu pronásledování z národnostních důvodů stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti. Zprávy shromážděné žalovaným obsahují pouze obecné a kusé informace
o pronásledování osob jiné než kazašské národnosti (zejména národnosti čínské),
a to je podle žalobce nedostatečné. (Žalobce v žalobě uplatnil i hmotněprávní námitku; to však
v této souvislosti není podstatné.) Krajský soud ve svém prvním rozsudku žalobě vyhověl: vadu
správního řízení však nespatřoval v nedostatku informací o pronásledování národnostních
menšin, nýbrž v tom, že žalovaný blíže nezjišťoval, zda by žalobci v případě návratu do země
původu nehrozila újma od dlužníků jeho otce. Nejvyšší správní soud tento rozsudek zrušil a vytkl
krajskému soudu, že nerespektoval rozsah ani obsah žalobních bodů. Žalobce sice během
správního řízení hovořil o problémech svého otce se zaměstnavatelem, které rodinu vedly
k odchodu ze země, a v obecné rovině vyjádřil obavu o svou bezpečnost v případě návratu
do země; do žaloby však nic takového nevtělil. Řízení před správními soudy je přitom ovládáno
zásadou dispoziční (postup z úřední povinnosti je možný, ale je právě výjimkou z pravidla),
a soud tak není povolán k tomu, aby přezkoumával napadené rozhodnutí v celém rozsahu
a aby je rušil z důvodů, které se jemu samotnému jeví jako přiléhavé, pokud žalobce sám v tomto
směru nic nenamítl a postup či závěry správního orgánu nezpochybnil. Pokud tedy krajský soud
zavázal žalovaného pro další řízení, aby se podrobněji zabýval potížemi žalobcova otce
s jeho zaměstnavatelem a možnými následky, které by tyto potíže mohly mít v současnosti
pro žalobce, pochybil. Na okraj Nejvyšší správní soud podotkl, že i kdyby žalobce řádně uplatnil
námitku směřující proti výroku o neudělení doplňkové ochrany a skutkově založenou
na otcových problémech se zaměstnavatelem, nemohl by s ní uspět, a vysvětlil proč. Pro další
řízení pak zdejší soud krajskému soudu uložil přezkoumat napadené rozhodnutí v mezích
žalobních bodů.
Krajský soud v novém řízení žalobu zamítl. Na (hmotněprávní) otázku, zda by žalobci
s ohledem na jeho potíže v zemi původu mohl svědčit některý z azylových důvodů
podle §12 zákona o azylu, odpověděl záporně a přisvědčil žalovanému v tom, že skutečným
důvodem pro podání žádosti o azyl byla u žalobce snaha o legalizaci pobytu. (I v tomto rozsudku
se krajský soud zmínil o problémech žalobcova otce se zaměstnavatelem, ačkoli tato otázka
nebyla předmětem žalobního žádání, jak to zdůraznil zdejší soud ve svém předchozím rozsudku.
Jelikož však nyní krajský soud žalobu zamítl, jde pouze o nadbytečný údaj, od nějž lze
bez následků odhlédnout.)
Dále byla krajskému soudu předložena procesní námitka, podle níž žalovaný neučinil
dostatečná skutková zjištění ohledně žalobcova národnostního pronásledování. K této námitce
krajský soud uvedl: „Žalobce dále namítá, že správní orgán řádně neobjasnil skutečný stav věci,
neboť se nedostatečně zabýval pronásledováním jeho osoby z národnostních důvodů. Tato námitka, že žalovaný
nezjistil stav věci způsobem, o němž nejsou významné pochybnosti, a v rozsahu, který je nezbytný vzhledem
ke konkrétním okolnostem případu, je rovněž nedůvodná. Žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí postupoval
správně, opatřil se všechny pro rozhodnutí relevantní důkazy, tyto bez důvodných pochybností správně vyhodnotil
a na základě takto zjištěného skutkového stavu ve věci správně rozhodl. Ke stejnému závěru ostatně dospěl
i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 6. 2. 2008, č. j. 1 Azs 32/2007 - 66.“ V této části
je rozsudek podle žalobce nepřezkoumatelný, a Nejvyšší správní soud žalobci dává za pravdu.
Smyslem přezkoumávání správních rozhodnutí před správními soudy (ostatně platí
to o jakémkoli přezkumném procesu) je buď ujistit žalobce o tom, že napadené rozhodnutí
je vskutku zákonné, nebo naopak takové rozhodnutí odklidit, pokud zákonné není. Má-li však být
rozhodnutí správního soudu – ať už se jím žaloba zamítá, nebo se napadené rozhodnutí ruší –
přesvědčivé a nemá-li nechat strany sporu na pochybách, proč vlastně řízení skončilo tím či oním
způsobem, musejí být závěry, k nimž správní soud dospěl, též řádně zdůvodněny a argumentačně
podloženy. Ostatně právě to žádají samotné správní soudy od správních orgánů,
jejichž rozhodnutí přezkoumávají. Nepostačí, pokud je rozhodnutí správné co do výsledku
a pokud k němu orgán dospěl v řádně vedeném řízení; je rovněž nutné, aby orgán důkladně
popsal procesní postupy a myšlenkové pochody, které ho k přijatému výsledku vedly.
V projednávané věci tento požadavek nebyl naplněn. Formulace, podle níž správní orgán
postupoval správně, správně vyhodnotil získané důkazy a poté správně rozhodl, je veskrze
formální reakcí na žalobcovu námitku. Žalobce se z ní nedovídá nic o tom, proč má krajský soud
postup žalovaného za správný, proč nebylo třeba opatřovat další důkazy, a proč tedy rozhodnutí
správního orgánu obstojí. I v případě, že krajský soud považuje určitou žalobní námitku
za nedůvodnou prima facie, je povinen tento svůj postoj vysvětlit.
Odkaz na závěry Nejvyššího správního soudu zde není na místě. Nejvyšší správní soud
zrušil první rozsudek krajského soudu z důvodů nijak nesouvisejících se zjišťováním skutkového
stavu; jen pro úplnost dodal, že problémy žalobcova otce z doby před devíti lety by nemohly
u žalobce vést k udělení azylu a v obecné rovině konstatoval, že skutkový stav byl v žalobcově
věci zjištěn řádně, což by měl krajský soud v dalším řízení vzít v úvahu. Na obecnosti
této formulace zdejší soud trvá: v situaci, kdy rozsudek krajského soudu trpěl
nepřezkoumatelností, nebylo jeho úkolem přezkoumávat způsob zjišťování skutkového stavu
ve správním řízení. Jistě se k této otázce mohl letmo vyjádřit, což také učinil. Krajskému soudu
tím naznačil, jakým směrem by se jeho úvahy měly ubírat; tím jej ale nezbavil povinnosti reagovat
na obsah žaloby a danou námitku vyvrátit nikoli pouhým popřením, nýbrž argumenty.
Krajský soud tedy v projednávané věci nepřihlédl k setrvalé judikatuře zdejšího soudu
a nedbal požadavků na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí; v části týkající se zjišťování
skutkového stavu ve správním řízení je proto jeho rozsudek nepřezkoumatelný ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Jelikož Nejvyšší správní soud v důsledku tohoto pochybení přijal kasační stížnost
k projednání jako celek, zabýval se i ostatními kasačními námitkami; ty však shledal
nedůvodnými. Žalobce podle svého přesvědčení napadl rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu,
a krajský soud tak podle něj pochybil, pokud se zabýval jen důvody podle §12 zákona o azylu,
a nikoli též důvody podle jeho §13, §14, §14a a §14b; tomu však nelze přisvědčit. Výše bylo
zdůrazněno, že soud je povinen nikoli jen oznámit stranám v rozhodnutí své závěry, nýbrž je
též zdůvodnit. Podobně to však platí i pro stranu žalující: žalobním bodem není pouhé strohé
prohlášení, které není podloženo argumenty. Přezkumnou povinnost soudu vztahující se ke všem
výrokům (resp. ke všem částem výroku) napadeného rozhodnutí tak nezakládá sdělení,
podle nějž žalobce napadá rozhodnutí v celém rozsahu výroku, nýbrž jen skutkově a právně
určitý žalobní bod. Takové žalobní body uplatnil žalobce dva, jak již bylo řečeno – první
z nich se vztahoval ke zjišťování skutkového stavu a v právní rovině namítal porušení ustanovení
§2 odst. 4 a §3 správního řádu, druhý zpochybňoval závěry žalovaného ohledně pronásledování
žalobce z národnostních důvodů a mířil do nesprávného výkladu ustanovení §12 zákona o azylu.
Těmito dvěma žalobními body – a nikoli větou, podle níž napadá rozhodnutí žalovaného v celém
rozsahu – vymezil žalobce rozsah přezkumné pravomoci soudu. Pokud žalobce chtěl,
aby se soud zabýval i těmi částmi výroku, v nichž mu žalovaný neudělil mezinárodní ochranu
podle §13, §14, §14a a §14b zákona o azylu, měl k tomu uvést konkrétní námitky;
to ale neučinil, takže není zřejmé, z jakých hledisek by se soud měl zabývat i výkladem právě
zmíněných ustanovení.
Konečně žalobce namítá, že na existenci azylových důvodů nelze usoudit jen z toho,
že cizinec podal žádost o azyl bezprostředně po příchodu do České republiky; i po devíti letech
legálního pobytu zde tedy mohou být u žalobce dány azylové důvody. I v tom se žalobce mýlí:
ochrana formou azylu (případně doplňková ochrana) je vyhrazena pro krajní případy, v nichž je
naléhavě potřeba zasáhnout, aby nebyla porušena (či nadále nebyla porušována) žadatelova
základní lidská a politická práva. Jelikož poskytnutí mezinárodní ochrany je až posledním
prostředkem v případě, že státní moc v žadatelově zemi původu selhala ve svých základních
funkcích, odpovídají tomu i požadavky kladené na toho, kdo o takovou výlučnou ochranu žádá.
Platí-li, že cizinec má o azyl požádat již v první zemi, kde k tomu má reálnou příležitost
(srov. č. 18/2003 Sb. NSS), je stejně tak oprávněný požadavek, aby tak učinil hned, jakmile je
to možné (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2005,
č. j. 2 Azs 423/2004 - 81, dostupný na www.nssoud.cz). Jsou-li cizincovy poměry vskutku
tak tíživé, že jej přiměly k tomu, aby odešel ze země původu a žádal o ochranu cizí stát,
pak se takový postup i nabízí; naproti tomu otálí-li cizinec s podáním žádosti o udělení azylu,
i když mu v tom nic nebrání, stávají se jeho pozdější tvrzení o pronásledování či strachu
z něj nevěrohodnými. Pokud pak cizinec – jako žalobce v projednávané věci – žije legálně
na cizím území po dobu devíti let a žádost o udělení azylu podá až v souvislosti s hrozícím
správním vyhoštěním, je jeho skutečná motivace nasnadě. Je vhodné připomenout i to, že zákon
o azylu umožňuje správnímu orgánu ve svém §16 odst. 2 [v platném znění; dříve šlo
o §16 odst. 1 písm. k)] zamítnout žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou
(a tedy se jí věcně vůbec nezabývat), pokud ji žadatel podal s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění, ačkoli mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže
opak. Vydání takového rozhodnutí je ale omezeno lhůtou třiceti dnů ode dne zahájení řízení;
stává se tedy, že správnímu orgánu nezbude než rozhodnout podle ustanovení §12
a následujících zákona o azylu jen proto, že třicetidenní lhůta již uplynula, ačkoli jinak by danou
věc bylo možno přiléhavě subsumovat pod pravidlo stanovené v §16 odst. 2 zákona.
To je i případ žalobce, jak se na tom shodly všechny dosud rozhodující orgány včetně zdejšího
soudu. Žalobce se ostatně ani nepokusil podpořit svá tvrzení v této námitce žádnými pozitivně
formulovanými argumenty; namítá jen, že úvaha správního orgánu a krajského soudu není
správná, neříká ovšem proč a pro svůj vlastní postup (podání žádosti po devíti letech pobytu
v České republice) nenabízí jiné vysvětlení, které by mohlo konkurovat závěrům rozhodujících
orgánů.
Žalobce se svou kasační stížností tedy uspěl v části namítající nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu; Nejvyšší správní soud proto zrušil napadený rozsudek a vrátil věc
Krajskému soudu v Praze k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.). Bude se tedy řádně zabývat žalobní
námitkou, podle níž žalovaný dostatečně nezjistil skutkový stav ohledně tvrzeného
pronásledování žalobce z národnostních důvodů. Ve způsobu, jakým se krajský soud vypořádal
se zbývajícími námitkami, mu nemá zdejší soud co vytknout; příslušné pasáže pak bude zapotřebí
převzít i do nového rozsudku, protože nyní přezkoumávaný rozsudek – byť převážně správný –
bude zrušen jako celek a nebude možno se na něj odvolávat. V novém rozhodnutí o věci
rozhodne Krajský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2008
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu