ECLI:CZ:NSS:2008:2.AFS.126.2007:91
sp. zn. 2 Afs 126/2007 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: Komerční
banka a. s., se sídlem Na Příkopě 33/969, Praha 1, IČ 45317054, zastoupené JUDr. Jaroslavem
Polanským, advokátem se sídlem E. Peškové 15/735, Praha 5, proti žalovanému: Celní
ředitelství v Praze, se sídlem Washingtonova 7, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2007, č. j. 8 Ca 173/2005 - 46,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. srpna 2007, č. j. 8 Ca 173/2005 - 46,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. srpna 2007, č. j. 8 Ca 173/2005 - 46,
byla zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Celního
ředitelství v Praze (dále jen „celní ředitelství“) ze dne 25. 2. 2005, zn. 13480/04-21-51,
jímž bylo změněno rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 15. 4. 2004, č. j. R/400051/2004
o povinnosti stěžovatelky jako ručitele k plnění dluhu (po částečné exekuci u dlužníka
TOLL, spol. s r. o.) ve výši 145 305 27 Kč tak, že částku cla mění z částky 45 381 73 Kč na částku
45 381 27 Kč. Podkladem vyměření cla a daně z přidané hodnoty byla Jednotná celní deklarace
č. 11772047004274 ze dne 17. 2. 1997. Dluh byl vyměřen podle §260l odst. 1 zákona
č. 13/1993 Sb., ve znění účinném do 1. 7. 1997, (dále jen „celní zákon“). V odůvodnění svého
rozsudku městský soud uvedl, že spornou právní otázkou mezi účastníky je, zda omezení ručení
do maximální výše uvedené v záruční listině se vztahuje na všechny celní dluhy téhož dlužníka,
které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, či zda se vztahuje na každý jednotlivý celní
dluh s tím, že celková zaručená částka za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši
určena). Městský soud vycházel ve svém rozhodnutí z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 2. 2006 č. j. 5 Afs 39/2005 - 68, podle kterého se Nejvyšší správní soud přiklonil
k názoru Ústavního soudu vysloveného v usnesení Pl. ÚS 54/2000 a poukázal na skutečnost,
že nelze z celního zákona platného v rozhodné době vyvozovat, že celní dluhy pro potřeby
ručení formou globální záruky lze sčítat, resp. neřeší případy, kdy součet celních dluhů přesáhne
částku uvedenou v záruční listině. Proto lze dospět k jedinému závěru, podle kterého jsou
globálním zajištěním celního dluhu po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy
celního dlužníka, pokud vznikly ze stejných operací až do výše částky v záruční listině uvedené.
Stěžovatelka v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uvedla, že se neztotožňuje
s výkladem příslušných ustanovení celního zákona tak, jak jej provedl městský soud. Zdůraznila,
že podle jejího názoru je zřejmé, že z pojmu globálního zajištění vyplývá, že se vztahuje na více
možných dluhů dlužníka, k zajištění jehož dluhů je celní záruka vystavena, avšak s tím, že souhrn
dílčích dluhů je omezen nejvyšší částkou, pro kterou se ručení poskytuje a která je uvedena
v záruční listině. Stěžovatelka dále konstatovala, že výklad celního ředitelství by vedl k absurdním
dopadům i z toho důvodu, že stěžovatelka jako banka má povinnost vytvářet rezervy a opravné
položky pro případ, že by musela z titulu ručení plnit. Při použití výkladu provedeného celním
ředitelstvím by toto nebylo možné, protože by nešlo stanovit celkovou možnou částku.
Připomněla, že se v předmětné věci jedná o výklad veřejnoprávní normy, která má být v případe
nejasností vykládána ve prospěch subjektu soukromého práva a ne naopak (v této souvislosti
odkázala na rozhodnutí městského soudu ze dne 26. 10. 1999, č. j. 38 Ca 87/99 a dále na níže
uvedenou judikaturu Ústavního soudu). Celní ředitelství podle názoru stěžovatelky provedl
nepřípustný rozšiřující výklad dokonce bez opory v zákoně a v rozporu se zněním záruční listiny.
Stěžovatelka nesouhlasí také s tvrzením celního ředitelství, že po něm není možno požadovat
vědomost o tom, zda byla celní záruka již vyčerpána či nikoliv. Logistické obtíže státní správy
podle něj nelze přesouvat na osoby soukromého práva. Za lichou stěžovatelka považuje
i námitku, že měla znát koherentní výklad celních orgánů, když je zřejmé, že tato problematika
byla řešena českými soudy po dlouhou dobu nejednotně. V souvislosti s argumentací
městského soudu poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2006
č. j. 5 Afs 39/2005 - 68 poukázala na to, že byl již překonán nálezem Ústavního soudu ze dne
13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06. Ústavní soud se ve svém nálezu zabýval rozsáhle problematikou
závazku za záruční listiny i institutu globální celní záruky a právní názor v napadeném rozhodnutí
vyvrátil. Proto stěžovatelka navrhla zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu
řízení.
Celní ředitelství ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedlo, že se zcela ztotožňuje
s výkladem příslušných ustanovení celního zákona provedeným městským soudem. Poukázalo
na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, který podle jeho
názoru dal za pravdu celním orgánům a jejich postupu, jenž je nyní napaden. Celní ředitelství
dále doplnilo argumentaci zdůrazněním, že slovním výkladem pojmu „celní dluh“ v singuláru,
a ne plurálu, lze dojít k obhájení postupu předcházejícího napadeným rozhodnutím. Stěžovatelka
byla s takovým výkladem, jenž se v praxi používal po dlouhou dobu, srozuměna a akceptovala jej.
Při novém výkladu, jak jej prosazuje stěžovatelka v kasační stížnosti, by byla záruka na objem
dovezeného zboží v letech 1996 a 1997 zcela nedostačující. Navíc by bylo pro celní orgány
nemožné, např. při souběžném použití záruky na různých místech zjistit, zda již byla záruční
částka vyčerpána či nikoli. Celní ředitelství také poukázalo na rozsudky Evropského soudu
pro lidská práva ve věcech č. 55631/00 a 55728/00 k určitosti a předvídatelnosti závazků
podle vnitrostátních právních předpisů, v nichž soud dospěl k závěru o nepřijatelnosti stížnosti,
přičemž výklad vnitrostátních předpisů podle něj náleží pouze českým soudům, které rozhodly
v těchto věcech jasně a v souladu s platnou legislativou. K nálezu Ústavního soudu ze dne
13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06, podle kterého v případě nekoherentního výkladu měly celní
orgány postupovat umírněně, uvedlo, že nesouhlasí s názorem, že výklad neexistoval či se měnil.
Dále zdůraznilo, že stěžovatelka jako profesionální podnikatelský subjekt poskytuje záruky
za úplatu a musí nést rizika tohoto podnikání a nemůže následně tvrdit, že jí obsah poskytnuté
záruky nebyl znám. Celní ředitelství setrvalo na svém názoru, že výklad pojmu globální zajištění
celního dluhu lze provést pouze tak, jak jej činily celní orgány, odpovídala tomu i jejich praxe,
jež byla neměnná. Stěžovatelka institut nepochopila, to však nemůže jít k tíži celního ředitelství.
Proto navrhlo zamítnutí kasační stížnosti.
Stěžovatelka v replice k vyjádření celního ředitelství poukázala na to, že jeho námitky
nevyvrací hlavní důvody a argumenty nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06,
které jsou podrobné a přesvědčivé. Skutečnost, že celní orgány změnily výklad, dosvědčují
jak publikované rozsudky městského soudu, tak citovaný nález Ústavního soudu,
ve kterém jsou popsána opatření ČNB z roku 1999 a stanoviska guvernéra ČNB i Národního
výboru Mezinárodní obchodní komory. Stěžovatelka poukázala rovněž na závaznost právního
názoru Ústavního soudu vyjádřeného v citovaném nálezu a na to, že právní výklad v něm pojatý
není nijak ojedinělý. Nejvyšší správní soud nadto vydal v mezidobí již celou řadu rozhodnutí,
která již vychází z uvedeného právního názoru Ústavního soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z předloženého zjistil Nejvyšší správní soud, že rozhodnutím ze dne 15. 4. 2004,
č. j. R/400051/2004, Celní úřad Beroun rozhodl o povinnosti stěžovatelky jako ručitele k plnění
za dlužníka, kterým uložil stěžovatelce povinnost podle §260l celního zákona uhradit pohledávku
ve výši 300 000 Kč, na kterou se v záruční listině, přijaté rozhodnutím č. 044 Celního úřadu
Beroun pod č. j. PR-243/96-044 ze dne 10. 4. 1996, zavázala ve smyslu §260 odst. 1 celního
zákona splnit zaručenou výši pohledávky společně a nerozdílně s dlužníkem TOLL, spol. s r. o.,
již tato ve stanovené lhůtě splatnosti neuhradila. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka
odvolání, které celní ředitelství žalobou napadeným rozhodnutím zamítl.
Podle §256 celního zákona povolí celní orgány na žádost dlužníka globální zajištění
celního dluhu, který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257
odst. 1 celního zákona, stanoví-li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů,
jestliže je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními
orgány odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout, v ostatních případech.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy
tohoto dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše se vztahuje pouze na jednotlivý
celní dluh.
Touto právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 5 Afs 206/2004 - 71 (publikováno pod. č. 917/2006 Sb. NSS) a dospěl k názoru, že v případě
globálního zajištění celního dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika
operací, jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené
v záruce. Tento svůj právní názor je však Nejvyšší správní soud nucen revidovat,
a to z následujících důvodů.
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru obsaženého v uvedeném rozsudku byla zásadním způsobem zpochybněna
nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06. Situací nesouladu
mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu a rozsudku Nejvyššího správního
soudu se zdejší soud zabýval např. již v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 - 44
(dostupné na www.nssoud.cz) a dospěl k závěru, že správní soudy včetně Nejvyššího správního
soudu jsou povinny ve své další rozhodovací činnosti respektovat právní názor Ústavního soudu,
byť zmiňované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 206/2004 - 71 nebude
nahrazeno žádným rozhodnutím rozšířeného senátu. Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně
nerozpornou judikaturu Ústavního soudu nelze vnímat jako na roveň postavenou právním
předpisům (zákonům), nýbrž jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově
a právně obdobných věcech, od nichž je sice možný odklon, avšak pouze ve výjimečných
a racionálně odůvodněných případech.
Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl,
že ručení bank za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval,
že spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat
vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba
při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc
posouzena tak, jako by pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu
rovněž konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní podle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny),
tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu
čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností
postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil, že předmětná právní úprava
byla zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah
do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti, která by více
šetřila základní právo žalobce. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998
podle tohoto nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně uvedl, že „Pro posouzení věci je důležité
důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního
zajištění celního dluhu (viz. bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností
opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona
č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh
a dluhy takovým vodítkem není, již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh
pro označení souhrnu celních dluhů (srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi
slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto).
Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka
(s účinností od 15. 1. 1996), na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost
globálního zajištění celního dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou
podmínky paušálního zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav
(a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky“. V souzené věci
se pak jedná o záruční listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem rozhodování Ústavního
soudu.
Ústavní soud tedy dospěl k názoru, že výklad uplatněný celním ředitelstvím „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu
ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních
předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy
je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný
zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva
v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy,
kterou sama vyvolala“.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadené rozhodnutí městského soudu
odporuje závěrům Ústavního soudu.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
mu podle odst. 2 citovaného ustanovení vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán.
Podle §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu