ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.1.2008:208
sp. zn. 2 As 1/2008 - 208
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
PhDr. H. P., zastoupené Mgr. Pavlem Baťkem, advokátem se sídlem Kamenická 656/56,
Praha 7, proti žalovaným: 1) Národní památkový ústav, se sídlem Valdštejnské nám. 3, Praha 1
a 2) Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti výrokové části II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2006, č. j. 10
Ca 76/2005 - 132,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2006, č. j. 10 Ca 76/2005 - 132,
se ve výrokové části II. zrušuje a věc se mu v tomto rozsahu vrací k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) domáhá zrušení
výrokové části II. shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem
městský soud (I.) zrušil fiktivní rozhodnutí Národního památkového ústavu ze dne 3. 2. 2005
a fiktivní rozhodnutí ředitele Národního památkového ústavu ze dne 24. 2. 2005 a věc vrátil
prvnímu žalovanému k dalšímu řízení, (II.) odmítl žalobu podanou proti Ministerstvu kultury
a pod body III. a IV. rozhodl o náhradě nákladů řízení a určil odměnu zástupci stěžovatelky.
II.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tj. namítá
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Tvrdí, že městský soud dospěl k závěru, že Ministerstvo kultury není ve vztahu k Národnímu
památkovému ústavu nadřízené ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, a proto nemohla vzniknout ani fikce rozhodnutí. Povinnou osobou byl podle
ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. generální ředitel Národního památkového ústavu.
Tento názor stěžovatelka odmítá, a to i s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
(rozsudky sp. zn. 9 As 28/2007 a 6 As 28/2007). Za rozhodující považuje ustanovení §25 odst. 2
(dále také §27 odst. 1, §26 odst. 2) zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, podle
něhož je odborná organizace státní památkové péče podřízena Ministerstvu kultury, přičemž
takto vymezený vztah nadřízenosti a podřízenosti nelze modifikovat na základě úpravy finančních
toků mezi příspěvkovou organizací a jejím zřizovatelem dle zákona č. 218/2000 Sb. Stěžovatelka
se proto domnívá, že generální ředitel Národního památkového ústavu sice disponuje rozsáhlými
pravomocemi, nicméně jejich rozsah je závazně určen statutem vydávaným Ministerstvem
kultury. Tato úprava vztahů odpovídá povaze Národního památkového ústavu jakožto odborné
organizace státní památkové péče a Ministerstvo kultury tak lze považovat za nadřízený orgán,
a to i ve smyslu ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
Proto stěžovatelka navrhuje zrušit výrokovou část II. napadeného rozsudku městského
soudu.
III.
Žalovaný – Ministerstvo kultury navrhuje kasační stížnost odmítnout pro opožděnost,
protože má za to, že stěžovatelka od doručení napadeného rozsudku dne 21. 4. 2006
do 23. 3. 2007 neučinila žádný úkon, který by směřoval k podání kasační stížnosti, a tato byla
podána teprve dne 7. 11. 2007.
IV.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním procesních podmínek řízení, protože
pokud by splněny nebyly, nebylo by možno kasační stížnost projednat věcně. V tomto směru
žalované Ministerstvo kultury namítá, že kasační stížnost byla podána opožděně.
K tomu z obsahu soudního spisu plyne, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze
byl doručen zástupci stěžovatelky dne 21. 4. 2006 (č. l. 137). Z protokolu o jednání konaného
před městským soudem dne 23. 3. 2006 (č. l. 131) nicméně plyne, že stěžovatelka „podává tímto
do protokolu žádost o ustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti v této právní věci.“
Tento návrh Městský soud v Praze zamítl usnesením ze dne 14. 6. 2006,
č. j. 10 Ca 76/2005 - 141, a to proto, že lhůta k podání kasační stížnosti je vázána nikoliv
na právní moc rozhodnutí, leč na doručení. V daném případě proto marně uplynula dne
5. 5. 2006. Jelikož žádost stěžovatelky o ustanovení zástupce soudem se vztahuje k řízení
o kasační stížnosti, které však nebylo vůbec zahájeno (ani blanketní formou), soud návrh zamítl.
Toto usnesení následně zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 8. 2007,
č. j. 2 As 81/2006 - 163. Důvodem tohoto zrušovacího rozsudku byl právní názor, podle něhož
„v případě, že navrhovatel požádá o ustanovení zástupce, neběží podle ustanovení §35 odst. 7 s. ř. s., po dobu
od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.
Smyslem tohoto ustanovení je reálně umožnit ustanovenému zástupci účastníka doplnění žalobních bodů.
Nedošlo-li by ke stavění této lhůty, bylo by v řadě případů ustanovení zástupce zcela bezúčelné a formální.“
„Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatelky, že k ustanovení advokáta soudem může dojít
již před podáním žaloby. Podle čl. 37 odst. 2 LZPS každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými
státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. To je nezbytné pro zachování principu rovnosti
účastníků v jejich procesním postavení a možnostech, judikaturou Evropského soudu pro lidská práva často
nazývaného „rovností zbraní“ (srov. např. rozsudek tohoto soudu ze dne 17. 1. 1970 ve věci Delcourt proti
Belgii, A 11 (1970), dostupný na http://cmiskp.echr.coe.int)…Ve správním soudnictví je právě podání žaloby
velmi složitým a často nejdůležitějším úkonem, který musí navrhovatel učinit. Pro podání žalobního návrhu jsou
stanoveny poměrně přísné podmínky (lhůta pro podání žaloby apod.) a tento úkon klade velké nároky na právní
erudici navrhovatele. Následkem špatně podaného žalobního návrhu se navrhovatel může snadno dostat do situace,
kterou již nebude možné napravit. Výše uvedeným principem rovnosti zbraní se rozumí mj. to, že žádná ze stran
procesu nesmí mít podstatnou výhodu vůči protistraně. Je nutné si uvědomit, že na straně žalovaného obvykle stojí
subjekt, jenž je k soudnímu řízení nepoměrně odborněji vybaven a v předcházejícím řízení byl vůči účastníku
v nadřazeném postavení …K zajištění toho, aby poskytnutá právní pomoc mohla působit reálně od počátku řízení
a byla tak dodržena ústavně zaručená práva navrhovatele, je nutné připustit ustanovení zástupce již před podáním
návrhu. Argumentem pro tento výklad předmětného ustanovení §35 odst. 7 s. ř. s. je i jeho poslední věta, která
v okamžiku podání návrhu na ustanovení zástupce staví lhůty k podání návrhu na zahájení řízení. Z toho
jednoznačně vyplývá vůle zákonodárce umožnit ustanovení zástupce již před podáním návrhu na zahájení řízení.
Stejný názor se vyskytuje i v odborné literatuře (srov. Brothánková L., Žišková M.: Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Linde 2004, str. 68). Uvedený výklad §35 odst. 7 s. ř. s. také lze považovat
za výklad ústavně konformní, když nejvhodnějším způsobem zajišťuje možnost právní pomoci v řízení před
soudem již od – ve smyslu čl. 37 odst. 2 LZPS ústavněprávně chápaného – „počátku řízení“. Tento výklad
lze analogicky aplikovat také na řízení o kasační stížnosti, resp. na žádost o ustanovení zástupce pro řízení
o kasační stížnosti. V případě řízení o kasační stížnosti je ve srovnání s řízením žalobním navíc nutno
akcentovat, že se jedná o tzv. advokátský proces, kdy stěžovatel musí být zastoupen advokátem, pokud sám nemá
právnické vzdělání (§105 odst. 2 s. ř. s.). V opačném případě nejsou splněny podmínky řízení a kasační stížnost
by musela být odmítnuta. Výklad městského soudu, který v projednávané věci zamítl návrh stěžovatelky na
ustanovení zástupce až po „marném uplynutí“ lhůty pro podání kasační stížnosti, tak ve svém důsledku vede
k protiústavnímu odepření přístupu k soudu (denegatio iustitiae). Lze tak uzavřít, že za situace, kdy stěžovatelka
požádala o ustanovení advokáta, neběžela lhůta pro podání kasační stížnosti a závěr městského soudu, že tato
lhůta marně uplynula dne 5. 5. 2006, je proto mylný a odporující zákonné úpravě.“
Po tomto rozsudku Nejvyššího správního soudu Městský soud v Praze usnesením ze dne
24. 10. 2007, č. j. 10 Ca 76/2005 - 184, stěžovatelku osvobodil od placení soudního poplatku
za kasační stížnost a ustanovil jí pro toto řízení zástupcem Mgr. Pavla Batěka. Toto usnesení
nabylo právní moci dne 29. 10. 2007.
Následně dne 9. 11. 2007 byla k Městskému soudu v Praze osobně podána kasační
stížnost, jejíž obsah je rekapitulován shora.
Lze tak uzavřít, že kasační stížnost byla podána včas, jelikož od okamžiku podání žádosti
o ustanovení zástupce 23. 3. 2006 až do nabytí právní moci usnesení městského soudu, kterým
byl stěžovatelce zástupce ustanoven (29. 10. 2007), dvouměsíční lhůta k podání kasační stížnosti
neběžela. Jestliže tedy byla kasační stížnost podána dne 9. 11. 2007, stalo se tak v zachované
lhůtě.
V.
Poté, co Nejvyšší správní soud konstatoval splnění procesních podmínek řízení, přistoupil
k meritornímu posouzení kasační stížnosti. Přezkoumal napadenou výrokovou část II. rozsudku
Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 2 a 3 s. ř. s) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Spornou právní otázkou je v projednávané věci test správnosti právního názoru
městského soudu, podle něhož Ministerstvo kultury nebylo povinnou osobou ve smyslu
ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., v relevantním znění. Podle tohoto ustanovení
totiž v rozhodné době platilo, že „o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný subjekt
nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat. Jde-li o rozhodnutí
obecního úřadu, které se týká informací ve věcech samostatné působnosti obce, rozhoduje o odvolání obecní rada,
pokud obecní zastupitelstvo nestanoví, že rozhoduje jiný orgán obce. V ostatních případech rozhoduje o odvolání
ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat, a je oprávněn za něj jednat.“
Městský soud dospěl k závěru, že Národní památkový ústav je samostatnou státní příspěvkovou
organizací řízenou Ministerstvem kultury, která má celostátní působnost a vystupuje v právních
vztazích svým jménem. Jejím statutárním orgánem je generální ředitel, jmenovaný a odvolávaný
ministrem kultury. Právě tento generální ředitel je proto rovněž povinnou osobou ve smyslu
citovaného ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. Ministerstvo kultury naopak ve vztahu
k Národnímu památkovému ústavu nadřízeným orgánem podle tohoto zákona není.
Oproti tomuto právnímu názoru staví stěžovatelka právní názor obsažený ve dříve
citovaných rozsudcích Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 13. 9. 2007,
č. j. 9 As 28/2007 - 77 (in: č. 1402/2007 Sb. NSS; shodně dále rozsudek ze dne 18. 9. 2007,
č. j. 6 As 28/2007 - 119, in: www.nssoud.cz), totiž zdejší soud uvedl, že „Národní památkový ústav je
jakožto odborná organizace státní památkové péče zřízená dle zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, veřejnou institucí povinnou k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím. ... Subjektem povinným rozhodnout dle §16 odst. 2 zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového
ústavu o neposkytnutí informací je Ministerstvo kultury, které je dle §25 odst. 2 zákona ČNR č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, Národnímu památkovému ústavu nadřízeno a žádný zvláštní zákon ohledně
subordinačních vztahů mezi uvedenými subjekty nestanoví jinak. ... Je možno konstatovat, že míra „odsazení“
Národního památkového ústavu od Ministerstva kultury neboli těsnost jejich vzájemných vazeb a hierarchie jejich
vztahů skýtají veškeré podklady pro závěr, že Ministerstvo kultury lze považovat za orgán nadřízený Národnímu
památkovému ústavu, a to i ve smyslu ustanovení §16 odst. 2, věty prvé, zákona č. 106/1999 Sb. Generální
ředitel Národního památkového ústavu sice disponuje relativně rozsáhlými pravomocemi, ovšem rozsah těchto
pravomocí je závazně určen statutem vydávaným právě Ministerstvem kultury. Tato úprava vztahů odpovídá
povaze činnosti Národního památkového ústavu jakožto odborné organizace státní památkové péče, která vytváří
dle §32 odst. 2 zákona o státní památkové péči odborné „servisní“ zázemí Ministerstvu kultury,
ale i jiným subjektům, a vykonává činnosti dle potřeby tohoto ministerstva v intencích jeho odpovědnosti jako
ústředního orgánu státní správy pro kulturní památky. Odpověď na otázku, zda v případě veřejné instituce typu
Národního památkového ústavu je možno hovořit o Ministerstvu kultury jako orgánu nadřízeném, nutno
tedy hledat v právních předpisech upravujících postavení a pravomoc jednotlivých subjektů na úseku státní
památkové péče. Po provedeném rozboru kompetencí jednotlivých subjektů a jejich vzájemných vztahů dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že Ministerstvo kultury je nejen nadřízeno Národnímu památkovému ústavu,
jak o tomto vztahu hovoří ustanovení §25 odst. 2 zákona o státní památkové péči, ale je tomu tak i ve smyslu
§16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., neboť je výslovně (byť a contrario) určeno subjektem nadřízeným a žádný
zvláštní zákon nestanoví jinak. Z citovaných právních norem nelze také nijak dovodit nějaká omezení v oblasti
subordinačních vztahů.“
Je tedy zřejmé, že právní názor obsažený v napadeném rozsudku Městského soudu
v Praze je v rozporu s citovaným právním názorem (vysloveným v jiné věci stejných účastníků
řízení). Protože Nejvyšší správní soud neshledal žádný racionální důvod, pro který by se měl
v nyní projednávané věci od svého dříve vysloveného názoru jakkoliv odchylovat, odkazuje
na něj v plném rozsahu.
Proto Nejvyšší správní soud zrušil II. výrokovou část napadeného rozsudku Městského
soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost stěžovatelky je důvodná
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Zrušil-li Nejvyšší správní soud část rozsudku městského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na městském soudu proto
nyní bude, aby meritorně rozhodl o předmětné žalobě podané proti Ministerstvu kultury.
Protože Nejvyšší správní soud zrušil výrokovou část II. napadeného rozsudku městského
soudu a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení, rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu