ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.22.2007:119
sp. zn. 2 As 22/2007 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: P. P., zastoupen
Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem Štěpánská 57, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. září 2006, č. j. 6 Ca 1/2005
- 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. září 2006, č. j. 6 Ca 1/2005 – 57,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2006, č. j. 6 Ca 1/2005 – 57, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy (dále jen „magistrát“) ze dne 22. 10. 2004, č. j. MHMP 53213/2004, kterým bylo
zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Úřadu městské části Pra ha 16, odboru občansko
správního, úseku evidence obyvatel a osobních dokladů (dále jen „Úřad") ze dne 12. 3. 2004,
č. j. 12623/03/OOS/CD-39, o odnětí cestovních pasů č. 1492937 a č. 10137807 podle
§23 písm. a) zákona č. 329/1999 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2004 (dále jen „zákon
o cestovních dokladech“). Podle odůvodnění tohoto rozsudku byly cestovní pasy odebrány
stěžovateli na žádost soudního exekutora podle §28 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "exekuční řád") na základě usnesení Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne
17. 2. 2003, č. j. Nc 199/2003 - 3, kterým byla nařízena exekuce k uspokojení pohledávky
za stěžovatele ve výši 600 000 Kč. Správní orgán v souladu se zákonem zahájil správní řízení
o odnětí cestovních pasů stěžovateli, když správně dospěl k závěru, že soudní exekutor
je subjektem oprávněným podat žádost podle §23 písm. a) zákona o cestovních dokladech.
V tomto ustanovení se hovoří o soudu jako oprávněném subjektu. Podle zákona č. 120/2001 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „exekuční řád“) je exekutor, nestanoví-li exekuční
řád jinak, oprávněn vykonat všechny úkony, které o. s. ř. a další právní předpisy jinak svěřují
při provedení výkonu rozhodnutí soudu, soudci, vykonavateli nebo jinému zaměstnanci soudu.
Ustanovení §28 věta druhá exekučního řádu pak říká, že úkony exekutora se považují za úkony
soudu. S názorem, že sice i v řízením exekučním bylo možno postupovat podle §23 písm. a)
zákona o cestovních dokladech, ale žádost správnímu orgánu musel podat soud, nikoli soudní
exekutor, vyslovil městský soud nesouhlas, a to s ohledem na ustanovení §52 odst. 2 a §28 věta
druhá exekučního řádu, která kompetence v exekučním řízení rozdělují mezi soud a soudního
exekutora. „Soudem“ ve smyslu §23 písm. a) z ákona o cestovních dokladech je nutno rozumět
tu z obou kompetencí majících kompetence v exekučním řízení, tj. soudu a soudního exekutora.
Touto institucí je zjevně soudní exekutor, neboť měl- li by to být soud, musel by mu tuto
kompetenci exekuční řád nebo jiný právní předpis vysloveně svěřovat. Městský soud rovněž
neshledal důvodnou námitku stěžovatele, že ustanovení §23 zákona o cestovních dokladech
je protiústavní. V souvislosti s tím odkázal na závěr Ústavního soudu vyjádřený v jeho
nepublikovaném usnesení ze dne 26. 6. 2003, sp. zn. I. ÚS 52/03. Proto neshledal důvody
pro postup podle čl. 95 Ústavy.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal,
že městský soud rozhodl se souhlasem účastníků bez nařízení jednání ve věci, a přesto prováděl
dokazování obsahem spisů správního orgánu I. a II. stupně, zejména listinami a doručenkami.
Stěžovatel neměl možnost se k nim vyjádřit , a proto městský soud vyvodil nesprávná skutková
zjištění a z toho nesprávné právní závěry. Například jde o doručenku k rozhodnutí o námitce
podjatosti, které nepřevzal tehdejší zástupce stěžovatele Mgr. Špadrna, a rozhodnutí tedy nebylo
doručeno. V důsledku nedoručení rozhodnutí neměl správní orgán pokračovat v řízení a činit jiné
než neodkladné úkony. Stejného pochybení se dopustil správní orgán při doručování rozhodnutí
o přerušení řízení ze dne 19. 4. 2004. Obě pochybení způsobují vadu řízení, která měla
za následek nezákonné rozhodnutí a soud jej měl zrušit. Další námitka se týká právního
posouzení, zda měl být stěžovateli doručen stejnopis návrhu na zahájení řízení soudním
exekutorem. Na rozdíl od městského soudu se stěžovatel domnívá, že měl návrh obdržet.
Stěžovatel odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech týkající ch
se nezaslání návrhu v soudním řízení a navrhl aplikovat stejné posouzení v řízení správním.
Správní orgán odmítl kopii návrhu vydat, a v tom spatřuje stěžovatel podjatost. V souvislosti
s tím je otazné i posouzení toho, zda návrh na odnětí pasu byl podán oprávněným subjektem
a ze zákonného důvodu, a zda se jednalo o opatření přiměřené a nezbytné z hlediska základních
lidských práv a svobod. Stěžovatel tvrdí, že tomu tak nebylo a není. Dále namítal, že pas mu byl
odebírán v rámci exekučního řízení správního, nikoli soudního, jak požaduje zákon. Byť je mu
znám právní názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený v rozsudku ze dne 1. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, přesto zopakoval, že judikatura je nejednotná a poukázal na usnesení
soudu uveřejněné v časopise Soudní judikatura č. 121 v čísle 6/200 2, str. 480, kde je uvedeno,
že úkony soudního exekutora (podle exekučního řádu) nejsou "úkony soudu" a že exekutor není
státním orgánem. Ustanovení §28 a 52 exekuční ho řádu mají pouze procesní charakter a nelze
je extenzívním výkladem vztahovat na správní řízení, např. podle zákona o cestovních dokladech.
Podle stěžovatele návrh nepodal soud, a proto se nejedná o výkon rozhodnutí. Městský soud
se dále nevypořádal s námitkou protiústavnosti ustanovení §23 zákona o cestovních dokladech.
Stejně tak s námitkou nedostatku aktivní žalobní legitimace soudního exekutora se městský soud
v rozsudku nevypořádal, ačkoli to stěžovatel namítal v žalobě. Městský soud se nevypořádal
ani s námitkou neexistence odůvodněné potřeby odnětí pasu, když lze v rámci Evropské unie
cestovat pouze s občanským průkazem. Bez povšimnutí ponechal i návrh na přerušení řízení
a předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti §23 zákona o cestovních dokladech.
Proto stěžovatel navrhl, aby rozsudek městského soudu byl zrušen a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na právní argumentaci uvedenou
v rozhodnutí o odvolání a vyjádření k žalobě. Setrval na zákonné aplikaci §23 zákona
o cestovních dokladech a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že usnesením Obvodního soudu
pro Prahu 5 ze dne 17. 2. 2003, č. j. Nc 199/2003 – 3, byla nařízena exekuce na majetek
stěžovatele a provedením exekuce byl pověře n soudní exekutor JUDr. V. P . Na základě jeho
žádosti ze dne 20. 10. 2003 o odnětí veškerých cestovních dokladů stěžovatele zahájil Úřad
městské části Praha 16 (dále "správní orgán") podle §18 odst. 1, 3 zákona č. 71/1967 Sb., ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) správní řízení o odnětí cestovních pasů
č. 10137807 (platný do 1. 8. 2005) a č. 1492937 (platný do 10. 5. 2005). Protože zaslané
písemnosti se správnímu orgánu vracely jako nedoručitelné, ustanovil stěžovateli opatrovníka.
Proti tomu se stěžovatel odvolal a současně vznesl námitky proti zahájenému řízení. K těm se
vyjádřil správní orgán ve sdělení ze dne 17. 12. 2003. Výzvou z téhož dne vyzval správní orgán
stěžovatele k vydání výše uvedených cestovních pasů. Dne 2. 1. 2004 podal stěžovatel
k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem
a donucením správního orgánu. Tato žaloba byla částečně odmítnuta a částečně zamítnuta
rozsudkem ze dne 29. 4. 2004, č. j. 11 Ca 5/2004 - 24. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku
zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65. Dne
15. 1. 2004 podal stěžovatel vyjádření v zahájeném správním řízení. Poté, co bylo negativně
rozhodnuto o návrhu stěžovatele na vyloučení pracovníků správního orgánu, rozhodl správní
orgán I. stupně dne 12. 3. 2004 tak, že se stěžovateli odnímají cestovní doklad y specifikované
výše. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které magistrát zamítl.
Protiústavnost ustanovení §23 zákona o cestovních dokladech posuzoval Ústavní soud
již ve věci Pl. ÚS 12/07, která se týkala p ísm. b) citovaného ustanovení, podle kterého se vydání
cestovního dokladu odepře nebo vydaný cestovní doklad se od ejme na žádost orgánu činného
v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný
čin. Ústavní soud ve svých úvahách vyšel z čl. 14 Listiny základních práv a svobod a čl. 2
Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, které zaručují svobodu
pohybu. Svobodu pohybu nezahrnuje jen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv
na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.
Ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody
pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. K tomu, aby mohl být tento zásah považován
za ústavně přípustný, musí splňovat tři podmínky: 1) být stanoven zákonem, 2) směřovat
k legitimnímu cíli a 3) být nevyhnutelný, resp. nezbytný, v demokratické společnosti. Zatímco
první dvě podmínky shledal Ústavní soud splněnými, třetí nikoliv. Podle názoru Ústavního soudu
„Účelem napadeného ustanovení bylo odejmutí či odepření vydání ce stovního dokladu,
aby se osoba stíhaná pro úmyslný trestný čin nemohla vyhýbat trestnímu stíhání, ztěžovat
ho nebo mu zcela uniknout. Je tedy zřejmé, že přiměřenost tohoto opatření z hlediska jeho
nevyhnutelnosti, resp. nezbytnosti, lze učinit pouze na základě stavu a vývoje trestního stíhání
osoby dotčené tímto opatřením a že toto posouzení přísluší orgánu činnému v trestním řízení.
Trestní řád však neposkytuje stíhané osobě procesní prostředek, kterým by dosáhla účinného
přezkumu přiměřenosti navrženého opatření, neboť o žádosti orgánu činného v trestním řízení
o odnětí cestovního dokladu stíhané osobě se rozhoduje v jiném než trestním řízení .“ Ústavní
soud uzavřel, že ustanovení §23 písm. b) zákona o cestovních dokladech neumožňovalo
obecným soudům dostát svým povinnostem při ochraně základních práv a svobod jednotlivce
při přezkoumání žádosti orgánu činného v trestním řízení na odejmutí cestovního dokladu osobě,
proti které vede trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, z hlediska limitů shora uvedené třetí
podmínky, což představuje nerespektování principů zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1
Listiny základních práv a svobod. Tím bylo upřeno stěžovateli právo na účinnou soudní ochranu
podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, což v konečném důsledku vedlo k porušení
čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských
práv a základních svobod. Ústavní soud proto návrhu Nejvyššího správního soudu podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy vyhověl s tím, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané
protiústavnosti orgány veřejné moci povinny promítnout do své rozhodovací praxe,
tedy při řešení konkrétních případů citované ustanovení neaplikovat.
V rozsudku dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 72, týkajícím se téhož stěžovatele
Nejvyšší správní soud vyslovil, že správní orgán musí posuzovat důvodnost návrhu soudu
(soudního exekutora) na odnětí cestovního pasu.
V dané věci rozhodoval správní orgán podle ustanovení §23 písm. a) zákona
o cestovních dokladech, podle kterého se vydání cestovního dokladu odepře nebo vydaný
cestovní doklad se odejme na žádost soudu občanovi, proti kterému je nařízen výkon soudního
rozhodnutí pro neplnění vyživovací povinnosti nebo finančních závazků.
Nejvyšší správní soud při aplikaci citovaného ustanovení dospěl k závěru, že není povinen
podávat Ústavnímu soudu návrh na vyslovení protiústavnosti tohoto ustanovení, neboť stejného
cíle, jaký byl jako žádoucí označen v citovaném nálezu Ústavního soudu, lze dosáhnout ústavně
konformním výkladem §23 písm. a) zákona o cestovních dokladech. Ve světle výše uvedených
podmínek použitelnosti ustanovení §23 písm. b) zákona o cestovních dokladech, jak je shrnul
Ústavní soud a dále v návaznosti na svůj citovaný rozsudek, dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že ani v dané věci nebyla splněna třetí podmínka zásahu v podobě odnětí cestovních
pasů, tedy že by tento zásah byl nezbytný . Pojem nezbytnosti nutno v daném případě vykládat
nanejvýš restriktivně. Odnětí pasu tedy bude přípustné pouze za situace, kdy jeho ponechání
povinnému by s vysokou pravděpodobností vedlo ke zmaření účelu exekuce tím, že by povinný
mohl za pomoci svého vycestování do zahraničí přesunout majetkové hodnoty, které by se jinak
mohly stát předmětem exekuce, mimo dosah českých exekučních orgánů. Odnětí cestovního
dokladu tedy bude přicházet v úvahu pouze za splnění vstupní podmínky, že jsou skutkové
důvody k domněnce, že povinný takové kroky provádí či že bezprostředně směřuje k jejich
provedení. Důvodem k odnětí pasu pak v žádném případě nemůže být snaha „znepříjemnit“
povinnému život omezením jeho svobody pohybu a tímto psychickým nátlakem jej donutit
k splnění vymáhané povinnosti. Je totiž nutno vzít v úvahu, že civilní exekuce nesměřuje proti
povinnému osobně a proti jeho osobním právům, nýbrž proti jeho majetkové sféře. V případě,
že se vymáhá peněžité plnění, je majetková sféra přímým cílem exekuce . Je jím však i v případě
vymáhání nepeněžitých plnění (např. vyklizení nemovitosti), která se vymáhají jednak faktickým
vynucením v jurisdikci českého exekučního orgánu (a zde odnětí cestovního dokladu již z povahy
věci nepřipadá v úvahu), jednak ukládáním pokut či jinými prostředky zasahujícími majetkovou
sféru, ne však osobní sféru povinného.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v dané věci, na podkladě skutečností uvedených
v napadeném správním rozhodnutí a ve správním i soudním spise, nešlo v případě odnětí
cestovního dokladu ani v nejmenším o nezbytný zásah. Magistrát neodůvodňuje odnětí
cestovních pasů tím, že by stěžovatel přesouval svůj majetek do zahraničí, že by v zahraničí svůj
majetek zcizoval či že by v zahraničí jiným způsobem ukrýval svůj majetek před exekucí,
a tím mařil výkon soudního rozhodnutí apod. Nic takového není tvrzeno, tím méně
pak prokázáno. Závěrem lze tedy shrnout, že zásah v dané věci nebyl přimě řený a odporuje
čl. 14 Listiny základních práv a svobod zaručující svobodu pohybu.
Protože městský soud, a potažmo i správní orgán, neposuzoval podmínky odnětí
cestovních pasů tak, jak je uvedeno výše, Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem
s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Dalšími stížními námitkami se Nejvyšší správné soud za dané procesní situace nezabýval.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu