ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.50.2008:62
sp. zn. 2 As 50/2008 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: SKLÁDKA
ELZET s. r. o., se sídlem Mašovická 202/8, Praha - Libuš, zastoupeného JUDr. Stanislavem
Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem Gočárova tř. 1000, Hradec Králové, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 21. 6. 2005, č. j. 550/OVSS-VI/329/05-Tro, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2008, č. j. 5 Ca 207/2005 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši
2400 Kč k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Stanislava Kadečky, Ph.D, do 15 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
21. 6. 2005, č. j. 550/OVSS-VI/329/05-Tro, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto
rozhodnutím stěžovatel zamítl žalobcovo odvolání proti rozhodnutí České inspekce
životního prostředí, oblastního inspektorátu v Hradci Králové ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 5/OH/3547/05/Sa/125, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 109 000 Kč za porušení
§14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů,
za provozování zařízení k využívání odpadů – stavby „Blato – řízená skládka odpadů skupiny II,
pro ostatní odpad“ - bez souhlasu příslušného krajského úřadu. Městský soud zrušil rozhodnutí
stěžovatele pro nepřezkoumatelnost podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále též „s. ř. s.“), neboť se dostatečným způsobem nevypořádal se všemi
podstatnými otázkami.
Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. K výtce městského soudu, že se nedostatečně zabýval tvrzením žalobce, že přijaté odpady
splňují kritéria pro vstupní suroviny, poukazuje na to, že zásadní otázkou sporu bylo, zda
přípravná fáze stavby řízené skládky Blato má být hodnocena jako zařízení k využívání odpadů,
které lze provozovat pouze v režimu §14 odst. 1 zákona o odpadech, nebo zda se jedná
o zařízení, u něhož jsou splněny podmínky pro provozování v režimu odst. 2. citovaného
ustanovení. Stěžovatel zdůrazňuje, že v napadeném rozhodnutí podrobně vysvětlil, „že se jedná
o zařízení k využívání odpadů, neboť pro realizaci posuzované fáze výstavby skládky byly jako
materiál schváleny odpady a nikoli klasické stavební materiály, které by následně byly nahrazeny
odpady ve stejné kvalitě. Proto uvedené odpady nemohou být hodnoceny jako vstupní suroviny
(srovnávací kriteria kvality stavební materiál versus použité odpady zde neexistují).“ V daném
případě, kdy dochází k ukládání odpadů přímo na terén, byly požadavky na kvalitu odpadů určeny
§12 vyhlášky č. 294/2005 Sb. K tvrzení, že se nevypořádal s klasifikací způsobu využívání
odpadů podle přílohy č. 3 zákona o odpadech a k tomu, že je zařízení někdy označeno jako místo
a někdy jako stavba, stěžovatel uvádí, že způsob využití odpadů při stavbě skládky nelze podřadit
pod žádný ze způsobů uvedených ve zmíněné příloze, neboť se jedná o materiálové využití
odpadů podle §4 písm. m) zákona o odpadech. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by předmětné
zařízení v napadeném rozhodnutí označoval různými pojmy a poukazuje na §4 písm. e)
citovaného zákona, který definuje „zařízení“, jímž může být mj. stavba i místo. Městský soud dále
stěžovateli a správnímu orgánu prvního stupně vytýká, že se nevypořádali s kritérii stanovenými
pro výši pokuty v §67 odst. 2 zákona o odpadech. Stěžovatel k tomu poukazuje na to, že pokuta
byla uložena za absenci souhlasu k provozování zařízení k využívání odpadů, které nemusí vyústit
v následky objektivně určitelné. Vzhledem k tomu, a také k možnosti uložit pokutu až do výše
10 mil. Kč, vážil správní orgán i další kritéria (dobu trvání deliktu, množství a charakter odpadů
a zohlednil i nesprávný názor sdělený žalobci okresním úřadem). Zásadním kritériem pak podle
stěžovatele bylo porovnání s pokutou uloženou panu P., neboť se jedná o tutéž lokalitu, stejné
období i stejný delikt, lišící se pouze množstvím použitých odpadů. Stěžovatel tak považuje
odůvodnění pokuty za dostatečné. Závěrem uvádí, že se vždy řídí názorem soudu a snaží
se vytknutá pochybení napravit. V daném případě však již uplynula objektivní tříletá lhůta
pro pravomocné uložení pokuty (§67 odst. 1 zákona o odpadech) a proto stěžovatel ve snaze,
aby prokázané správní delikty nezůstaly nepotrestány jen pro formální pochybení, podává kasační
stížnost. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil.
Žalobce ve svém vyjádření s podanou kasační stížností nesouhlasí a navrhuje její
zamítnutí. Domnívá se, že odůvodnění rozhodnutí stěžovatele neposkytuje skutkovou a právní
oporu výroku a není tak přesvědčivé. Plně se ztotožňuje s městským soudem v tom,
že je odůvodnění správního rozhodnutí nepřezkoumatelné a na tom nemůže nic změnit
ani dodatečné vysvětlování stěžovatele ve vyjádření k žalobě a v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(„nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení“), přičemž
nesouhlasí se zrušením svého rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost.
Jak vyplynulo ze spisu, předmětem sporu mezi žalobcem a stěžovatelem bylo to,
zda žalobcova činnost prováděná při stavbě řízené skládky Blato podléhá režimu §14 odst. 1
zákona o odpadech („Zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů lze provozovat pouze na
základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním
řádem....“) či je podřaditelná pod odst. 2 tohoto ustanovení („V zařízeních, která nejsou podle tohoto
zákona určena k nakládání s odpady, je možné využívat pouze odpady, které splňují požadavky stanovené
pro vstupní suroviny, a při nakládání s těmito odpady nesmějí být porušeny zvláštní právní předpisy, v souladu
s nimiž je zařízení provozováno, a právní předpisy na ochranu zdraví lidí a životního prostředí. K provozování
takovýchto zařízení není požadován souhlas k provozování zařízení podle odstavce 1.“).
V rozhodnutí ze dne 23. 3. 2005 k této otázce správní orgán prvního stupně uvedl,
že k tomu, aby se mohlo jednat o využívání odpadů podle §14 odst. 2 zákona o odpadech, musel
by být přijímaný odpad upraven tak, aby mohl být využit jako stavební výrobek v souladu
se zákonem č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění
některých zákonů, a s prováděcími předpisy k němu vydanými. Tuto skutečnost žalobce
neprokázal a z předloženého přehledu navezeného materiálu vyplývá, že při stavbě jsou
používány odpady, které nesplňují požadavky stanovené pro vstupní suroviny (stavební suť,
betonová suť, zemina a stavební suť znečištěná, výkopová zemina, zemina s příměsí kameniva
a asfaltový koberec). Dále je v tomto rozhodnutí zdůrazněno, že za zařízení podle §14 odst. 2
zákona o odpadech nelze považovat rekultivace či terénní úpravy, neboť výsledkem této činnosti
není klasicky chápaný výrobek, nýbrž přírodní variabilní stav. Při stanovení výše pokuty správní
orgán uvedl, že vychází z §67 odst. 2 zákona o odpadech a že k poškození životního prostředí
nedošlo, nicméně jeho ohrožení nelze vyloučit. Dále přihlédl k délce trvání protiprávního stavu,
množství přijímaných odpadů, k nesprávnému poučení ze strany okresního úřadu, jakož i k tomu
že nebyly přijímány odpady nebezpečné. V neposlední řadě pak bylo vycházeno z obdobného
pravomocně uzavřeného případu.
Proti tomu žalobce v odvolání namítal, že nesouhlasí s aplikací zákona č. 22/1997 Sb.
na danou situaci, neboť ten upravuje pouze situace, kdy by měl žalobce v úmyslu recyklované
materiály uvádět na trh a dále distribuovat. Upozorňuje také, že hodlá využívat až recyklovaný
stavební materiál, který bude upraven jako vstupní surovina. V současné době pouze stavební
odpady deponuje za účelem jejich budoucí recyklace. Dále upozorňuje na to, že zatím neprovádí
ani terénní úpravy ani rekultivaci prostoru skládky, nýbrž probíhá příprava území pro stavbu
skládky, a to v souladu s územním rozhodnutím. Žalobce brojí také proti výši uložené pokuty,
neboť podle jeho názoru nedošlo k poškození ani ohrožení životního prostředí a pokuta tak měla
být nižší.
Stěžovatel ve svém rozhodnutí ze dne 21. 6. 2005 k odvolání uvedl, že stavba skládky
Blato je zařízením k využívání odpadů, neboť pro realizaci posuzované fáze výstavby skládky byly
od počátku jako materiál schváleny odpady namísto klasických stavebních materiálů. Nelze proto
nyní tvrdit, že se jedná o zařízení, které nebylo určeno k nakládání s odpady a následně dochází
k jejich využití v kvalitě vstupní suroviny, tak jak předpokládá §14 odst. 2 zákona o odpadech.
Odkaz na zákon č. 22/1997 Sb. je podle stěžovatele irelevantní. K uložené pokutě poukázal
na to, že její výše musí vycházet ze skutečnosti, že v daném místě a čase „působil ještě jiný
subjekt (pan Patočka), který zde za stejných podmínek prováděl terénní úpravy s využitím odpadů
bez patřičného souhlasu a byla mu uložena pokuta 20 000 Kč, která respektovala minimální
ohrožení životního prostředí aplikací odpadů na terén, nesprávné poučení tehdejšího Okresního
úřadu Pardubice, jakož i množství přijatých odpadů“. Podle stěžovatele lze tedy spravedlivou výši
pokuty odvodit porovnáním množství přijatých odpadů žalobcem a panem Patočkou ve stejném
období.
Městský soud pak nepřezkoumatelnost rozhodnutí shledal v tom, že stěžovatel
nehodnotil jednotlivé odpady a nezabýval se tvrzením žalobce, že přijaté odpady splňují kriteria
pro vstupní suroviny. Dále stěžovateli vytkl, že nezkoumal, jakým způsobem uvedeným v příloze
č. 3 zákona o odpadech žalobce odpady využíval. Vzhledem k tomu, že činnost žalobce byla
poměrně různorodá (shromažďování, oddělování, používání materiálu při zavážení vodní
hladiny), nemohl městský soud hodnotit, zda je stavba skládky zařízením k využívání odpadů
nebo zda je podle §14 odst. 1 zákona o odpadech provozována jinak. Městský soud dále
stěžovateli a správnímu orgánu prvního stupně vytýká, že se dostatečně nevypořádal s kritérii
stanovenými pro výši pokuty v §67 odst. 2 zákona o odpadech.
Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2008,
č. j. 3 As 51/2007-84, www.nssoud.cz, nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném
prostředku se všemi námitkami, které v něm byly uplatněny, způsobuje to zpravidla
nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů [§76 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]. V daném řízení stěžovatel ve správním řízení postupoval ještě podle zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), účinného do 31. 12. 2005, podle jehož
§59 odst. 1 odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu. Tím spíše pak byl
povinen zabývat se zejména jednotlivými námitkami uplatněnými v žalobcově odvolání. Jak
již uvedl Vrchního soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92 - 23,
odvolací orgán je povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu a je-li to nutné,
řízení doplnit, popřípadě zjištěné vady odstranit. Z odůvodnění jeho rozhodnutí pak musí být
seznatelné, proč považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti
vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem
za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní
normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a - v případě rozhodování
o relativně neurčité sankci - jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši.
Z hlediska právě uvedeného je zcela správný závěr městského soudu i názor žalobce,
že se stěžovatel musí vypořádat se všemi v odvolání uplatněnými relevantními námitkami
a pokud tak neučiní, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Ze správního
spisu je pak zřejmé, že se stěžovatel ve svém rozhodnutí skutečně nezabýval žalobcovou
námitkou, že hodlá využívat až recyklovaný stavební materiál, který bude upraven jako vstupní
surovina a že v současné době pouze stavební odpady deponuje za účelem jejich budoucí
recyklace. Rovněž se stěžovatel nijak nevyslovil k tvrzení žalobce, že neprovádí terénní úpravy
ani rekultivaci prostoru skládky. V rozhodnutí pak konstatoval, že při provádění terénních úprav
jsou parametry odpadů vhodných pro tuto činnost dány §12 vyhlášky č. 383/2001 Sb.,
o podrobnostech nakládání s odpady, čímž potvrdil svůj závěr o tom, že žalobce terénní úpravy
provádí, aniž by se vyjádřil k jeho tvrzení, že tomu tak není. Již to samotné by bylo dostačující
pro zrušení stěžovatelova rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje i s výtkou městského soudu, že se stěžovatel
nedostatečně zabýval posouzením toho, zda je předmětná stavba skládky zařízením k využívání
odpadů ve smyslu zákona o odpadech. To je přitom nezbytné k závěru o uložení pokuty
za provozování takového zařízení bez souhlasu podle §14 odst. 1 citovaného zákona. Názor
stěžovatele, že se o zařízení k využívání odpadů jedná proto, že obecně při stavbě skládky nejsou
odpady využívány, zatímco v daném případě tomu tak od počátku bylo, není dostačující.
Definiční ustanovení (§4) zákona o odpadech totiž stanoví, co se pro účely tohoto zákona
rozumí zařízením i využíváním odpadů. V daném případě sice stěžovatel poukázal na to,
že stavba skládky splňuje podmínky pro zařízení podle §4 písm. e) zákona o odpadech, nezabýval
se však již dostatečně tím, zda tam jsou prováděny činnosti spadající pod pojem využívání
odpadů ve smyslu tohoto zákona. Poukazuje-li v kasační stížnosti na to, že se jedná o materiálové
využití odpadů podle §4 písm. m) zákona o odpadech, je třeba, aby toto tvrzení vtělil do svého
rozhodnutí, neboť - jak správně uvádí žalobce ve svém vyjádření - není možné podáními
učiněnými v řízení soudním doplňovat odůvodnění správního rozhodnutí.
Také pokud jde o stanovení výše pokuty souhlasí Nejvyšší správní soud s názorem
vysloveným v napadeném rozsudku. Jak vyplývá z §67 odst. 2 zákona o odpadech („Při stanovení
výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti ohrožení životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození“),
je správní orgán při rozhodování o výši pokuty uložené za správní delikt podle tohoto zákona
povinen vždy zohlednit závažnost ohrožení, případně míru poškození životního prostředí
v důsledku předmětného správního deliktu. Ze zákona také plyne, že se zpravidla nebude jednat
o kritéria jediná, nicméně s ohledem na to, že jsou v zákoně výslovně uvedena, bude vždy třeba,
aby se s nimi správní orgán výslovně vypořádal. V daném případě správní orgán sice jak
poškození, tak ohrožení životního prostředí, v rozhodnutí zmínil (uvedl, že k poškození
životního prostředí nedošlo, nicméně jeho ohrožení nelze vyloučit), avšak, jak správně podotýká
městský soud, možné ohrožení blíže nerozvádí a ani nedává do souvislosti s výší pokuty
(tj. neuvádí, v čem by ohrožení životního prostředí mohlo spočívat a jakým způsobem tato
skutečnost ovlivnila uloženou pokutu). I tato výtka městského soudu je tak oprávněná. Je sice
pravdou, že správní orgán při stanovení pokuty správně použil i další kriteria (přihlédl
např. k délce trvání protiprávního stavu, množství přijímaných odpadů, k tomu, že nebyly
přijímány odpady nebezpečné, jakož i k zásadě legitimního očekávání), nic to však nemění
na tom, že hlavním kritériem pro stanovení pokuty se dostatečným způsobem nezabýval. Důvod
kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tak není dán.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné také zmínit, že neshledal důvodnou
ani stěžovatelovu obavu z uplynutí objektivní tříleté lhůty pro pravomocné uložení pokuty podle
§67 odst. 1 zákona o odpadech. Stěžovatel má pravdu, že podle citovaného ustanovení lze
pokutu uložit nejdéle do 3 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo, nicméně tato lhůta
v daném případě dosud neuplynula. Žalobce byl postižen za jednání, kterého se dopouštěl
v období od 1. 1. 2003 do 15. 12. 2003 a lhůta pro uložení pokuty by tak uplynula 15. 12. 2006,
neboť pro její počátek je rozhodné datum skončení protiprávního jednání. Rozhodnutí, jímž byla
žalobci uložena pokuta, nabylo právní moci dne 28. 6. 2005 a žalobce podal k městskému soudu
správní žalobu dne 26. 7. 2005. Je zřejmé, že pokud by lhůta stanovená zákonem o odpadech
běžela i po dobu soudního řízení, nebylo by možné už pokutu žalobci vyměřit. Tak tomu
ale není, neboť podle §41 s. ř. s. „stanoví-li zvláštní zákon ve věcech přestupků, kárných nebo
disciplinárních nebo jiných správních deliktů lhůty pro zánik odpovědnosti, popřípadě pro výkon rozhodnutí, tyto
lhůty po dobu řízení před soudem podle tohoto zákona neběží“. Podle tohoto ustanovení, které je plně
aplikovatelné i na danou situaci, se do běhu lhůty pro uložení pokuty nezapočítává doba řízení
před soudem (a to jak městským, tak Nejvyšším správním soudem). Vzhledem k tomu, že před
zahájením soudního řízení uplynulo ze lhůty něco málo přes rok a půl, bude mít stěžovatel
po skončení řízení o kasační stížnosti ještě téměř shodnou dobu (přesněji rok a 5 měsíců) k tomu,
aby mohl procesní pochybení odstranit a vydat rozhodnutí nové. Taková doba je podle
Nejvyššího správního soudu zcela dostačující. Nicméně, je třeba poznamenat, že ani skutečnost,
že by byl postih již pro uplynutí lhůty vyloučen, by nemohla vést k akceptování nezákonného
rozhodnutí.
Vzhledem ke všemu uvedenému uznal Nejvyšší správní soud závěr obsažený v rozsudku
městského soudu zákonným a žádný z uplatněných důvodů kasační stížnosti neshledal;
proto kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Naopak žalobce byl ve věci procesně úspěšný, má proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo
na náhradu důvodně vynaložených nákladů v řízení před soudem. Ze soudního spisu vyplývá,
že žalobce je zastoupen advokátem a podal vyjádření ke kasační stížnosti. Soud mu proto přiznal
náhradu nákladů řízení, která spočívá v odměně za jeden úkon právní služby v částce 2100 Kč
[§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu,
ve znění pozdějších předpisů] a v náhradě hotových výdajů v částce 300 Kč (§13 odst. 3 téže
vyhlášky). Celkem je tedy stěžovatel povinen uhradit žalobci 2400 Kč, k čemuž mu byla
stanovena přiměřená lhůta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2008
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu