ECLI:CZ:NSS:2008:3.AS.18.2006:130
sp. zn. 3 As 18/2006 - 130
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: Honební
společenstvo Stříbro, se sídlem Stříbro, Dukelská ulice – Farma, zastoupený Mgr. Martinem
Vovsíkem, advokátem se sídlem Plzeň, Malá 6, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství,
se sídlem Praha 1, Těšnov 17, za účasti osoby na řízení zúčastněné: Pozemkový fond České
republiky, se sídlem Praha 3, Husinecká 1024/11a, o přezkoumání rozhodnutí ministra
zemědělství ze dne 9. 11. 2004, č. j. 31761/04-11000, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2005, č. j. 8 Ca 18/2005 – 36,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2005 č. j. 8 Ca 18/2005 – 36
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský úřad Stříbro rozhodnutím ze dne 18. 7. 2003, č. j. 592/03-206/A5-ŽP,
na základě návrhu žalobce uznal podle §29 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti (dále jen „zákon
o myslivosti“), společenstevní honitbu Černošín. Toto rozhodnutí následně potvrdil Krajský úřad
Plzeňského kraje rozhodnutím o odvolání ze dne 23. 9. 2003, č.j. ŽP/7194/03. Ministerstvo
zemědělství však v mimo odvolacím řízení podle §65 zák. č. 71/1967 Sb. (dále jen správní řád)
svým rozhodnutím ze dne 16. 6. 2004, č.j. 42753/03-7040/16230 změnilo rozhodnutí krajského
úřadu tak, že se rozhodnutí Městského úřadu Stříbro ze dne 18. 7. 2003, č.j. 592/03-206/A5-ŽP,
zrušuje a věc se vrací prvoinstančnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí.
Proti tomuto rozhodnutí Ministerstva zemědělství podal žalobce rozklad, který však
ministr zemědělství rozhodnutím ze dne 9. 11. 2004, č. j. 31761/04-11000, zamítl a zrušující
rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí o rozkladu ministr zemědělství uvedl, že krajský
úřad rozhodnutí Městského úřadu Stříbro nepřezkoumal v celém rozsahu, nezabýval se jeho
závažnějšími nedostatky a uznání honitby nebylo v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o
myslivosti.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 13. 12. 2005, č. j. 8 Ca 18/2005 - 36, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí ministra zemědělství odmítl. V jeho odůvodnění uvedl, že rozhodnutí
ministra zemědělství nic nezměnilo na veřejných subjektivních právech účastníků a podmínka
zkrácení na jejich právech úkonem správního orgánu tak nebyla splněna. Podle závěru Městského
soudu v Praze se tedy jedná o procesní rozhodnutí, a nikoliv o úkon ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Proti tomuto usnesení Městského soudu v Praze podal žalobce (dále jen „stěžovatel“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu,
který je uveden v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
K tvrzené nezákonnosti napadeného usnesení stěžovatel konkrétně namítl, že právní
názor v něm obsažený nelze bezezbytku aplikovat na rozhodnutí odvolacích správních orgánů,
jimiž bylo zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V dané věci se totiž
prvoinstanční rozhodnutí stalo pravomocným a vykonatelným a na jeho základě tak nabyl práva
myslivosti. Jako držitel honitby byl tedy oprávněn ji sám užívat nebo pronajmout, čehož využil
a z pronájmu měl příjem. Rozhodnutím ministra zemědělství tedy pozbyl nabytá práva a v jeho
důsledku bylo řízení o uznání honitby v podstatě opětovně zahájeno. Správní orgány nižšího
stupně jsou pak vázány názorem správních orgánů vyšších stupňů, takže lze očekávat vydání
rozhodnutí v jeho neprospěch. Navíc se v souladu s ustanovením §62 odst. 2 správního řádu
mělo dbát na toho, aby byla co nejméně dotčena práva nabytá v dobré víře. Tento aspekt však
v důsledku napadeného usnesení nemohl být soudem posouzen. Žalobou napadené rozhodnutí
tedy podle názoru stěžovatele sice bylo procesní povahy, avšak zkrátilo ho na právech, a proto
podléhalo soudnímu přezkumu.
Rozsudkem ze dne 8. 8. 2007, č. j. 3 As 18/2006 - 102, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění tohoto
rozsudku přitom odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A
140/2002 - 34, od něhož neshledal důvod se odchýlit. Podle tohoto judikátu rozhodnutí, jímž
bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 správního řádu
zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení,
není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti
žalobce ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud v Praze tedy podle závěru Nejvyššího
správního soudu nepochybil, když v daném případě věc meritorně neprojednal.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu následně k ústavní stížnosti stěžovatele zrušil
Ústavní soud nálezem ze dne 19. 6. 2008, sp zn. IV. ÚS 1882/07. V něm soudní orgán ochrany
ústavnosti poukázal na rozsudek ze dne 21. 12. 2006, č.j. 6 As 49/2004 - 77, ve kterém jiný senát
Nejvyššího správního soudu vyslovil právní názor odlišný od toho, který byl vysloven v nyní
projednávané věci. Za této situace bylo zákonnou povinností Nejvyššího správního soudu
postoupit předmětnou věc jeho rozšířenému senátu. Takto však postupováno nebylo, v důsledku
čehož došlo podle závěru Ústavního soudu k porušení základního práva stěžovatele
na zákonného soudce, které je zakotveno v ustanovení čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.
Právním názorem vysloveným v tomto nálezu je Nejvyšší správní soud při opětovném
rozhodování o kasační stížnosti vázán. Nicméně k aplikaci ustanovení §65 odst. 2 správního řádu
ve vztahu k ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. se již autoritativně vyslovil rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu ve svém rozsudku ze dne 28. 8. 2007, č.j. 4 As 31/2006 - 73. Rozšířený senát
tedy postupem podle §17 s. ř. s. rozdílné právní názory jednotlivých senátů Nejvyššího správního
soudu na uvedenou právní otázku v mezidobí sjednotil, a proto již není zapotřebí mu
projednávanou věc k rozhodnutí znovu předkládat. Takový postup by totiž byl zcela formální,
neboť by nemohl vést k jinému posouzení předmětné právní otázky rozšířeným senátem. Navíc
předchozí rozhodnutí o kasační stížnosti bylo vydáno v době, kdy se touto právní otázkou ještě
rozšířený senát nezabýval, zatímco při opětovném rozhodování o kasační stížnosti je již
rozhodnutí rozšířeného senátu o ní známo. Procesní stav, z něhož Ústavní soud při svém
rozhodování vycházel, tedy doznal v mezidobí zásadní změny, a proto již nelze vycházet z toho,
že vedle sebe existují rozdílná rozhodnutí jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, která
nebyla doposud sjednocena. Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že požadavku
Ústavního soudu bude učiněno zadost, vyjde-li v projednávané věci ze závěrů rozšířeného senátu
ve věci sp. zn. 4 As 31/2006. Samotný orgán ochrany ústavnosti ostatně ve zmíněném nálezu na
tento rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu obiter dictum poukázal.
Podle výše uvedeného rozsudku sp. zn. 4 As 31/2006 je právo na přístup k soudu jednou
ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními
smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví
klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu
však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli:
přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně
vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná
kompetenční výluka možná není).
Tato východiska je třeba mít na zřeteli při výkladu §65 odst. 1 s. ř. s., jehož
prostřednictvím se na úrovni zákona právo na přístup k soudu realizuje. Citované ustanovení
nelze vykládat doslovným jazykovým výkladem, nýbrž podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní
legitimace musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy
se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům,
závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Legitimace je tedy založena tvrzením žalobce,
že takový úkon správního orgánu měl negativní dopady do jeho právní sféry.
Předpokladem k použití institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
je skutečnost, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci. Podnět k přezkoumání v mimo
odvolacím řízení může podat jakýkoliv subjekt, tedy nejen účastník řízení, ale kterákoliv fyzická
nebo právnická osoba nebo státní orgán. Podnět k tomuto přezkoumání, byť i podaný
účastníkem řízení, není návrh na zahájení řízení tak, jak je tomu u obnovy řízení. Neshledá-li
správní orgán podnět důvodným, vyrozumí toho, kdo jej podal, neformálním sdělením.
Po prošetření došlého podnětu, shledá-li jej příslušný správní orgán opodstatněným, zahájí vlastní
řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení; popřípadě tak učiní z vlastní iniciativy.
Jde vždy o zahájení řízení z moci úřední. Řízení zpravidla skončí vydáním prvoinstančního
rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí zruší nebo změní.
Pokud jde o soudní praxi před 1. 1. 2003, lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 17. 11. 1995, č. j. 6 A 29/95 – 23, podle něhož povinností správního úřadu
při rozhodování o změně nebo zrušení rozhodnutí podle §65 odst. 2 správního řádu, které
je jen zdánlivě kogentní povahy, je vždy zvážit, zda práva, nabytá podle pravomocného
rozhodnutí, při jehož vydání byl porušen zákon, byla nabyta v dobré víře a zda mohou být
zrušena (a nebo změnou rozhodnutí omezena). Volba mezi nedotknutelností nabytých práv
a možností jejich zrušení či omezení, je věcí volné úvahy správního orgánu; ta je podrobena
přezkoumání soudem v mezích ustanovení §245 odst. 2 o. s. ř. Soud tu zkoumá, které
skutečnosti považoval správní orgán pro volbu za rozhodující, jakým způsobem je zjišťoval,
jakými skutkovými a právními úvahami se při tom řídil a zda jeho úvaha neporušuje pravidla
logického usuzování.
V této souvislosti lze poukázat i na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 4. 1993,
č. j. 6 A 35/92 - 3, podle něhož vyrozumění podatele podnětu o tom, že správní orgán neshledal
důvody ke zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 správního řádu, je sdělením
úřadu, které nepodléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. V odůvodnění tohoto
usnesení je mimo jiné uvedeno, že z ustanovení §65 správního řádu vyplývá, že pravomocné
rozhodnutí správního orgánu může být přezkoumáno správním orgánem nejblíže vyššího stupně,
a to z vlastního nebo jiného podnětu. Zjistí-li příslušný správní orgán, že přezkoumávané
rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, je oprávněn je zrušit nebo změnit; to samozřejmě
musí učinit rozhodnutím, které i samo o sobě je naříkatelné správní žalobou. Neshledá-li však
správní orgán podnět důvodným, nevydává o tomto zjištění rozhodnutí; není totiž důvodu
zasahovat do právní sféry účastníků řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo
vzniklé rozhodnutím původním, takovým zjištěním nijak dotčena nejsou. Proto správní orgán
toliko vyrozumí podatele přípisem o tom, že jeho podnět důvodným neshledal.
Z výše uvedeného tedy plyne, že rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 2
správního řádu byla soudy přezkoumávána i před 1. 1. 2003. Není přitom důvodu nadále v tomto
postupu nepokračovat, neboť lze jen s pochybnostmi tvrdit, že rozhodnutí, jímž bylo v rámci
řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 odst. 2 správního řádu zrušeno
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem
správního orgánu, kterým se mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť takovým rozhodnutím může dojít ke zrušení všech práv,
jež původní účastník správního řízení v tomto řízení nabyl.
Rozhodnutí vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu pak nelze podřadit
ani pod ustanovení §68 s. ř. s., ani pod kompetenční výluky podle §70 s. ř. s., neboť nelze
dovodit, že tato rozhodnutí jsou rozhodnutími, jimiž se upravuje vedení řízení před správním
orgánem, a nejde ani o rozhodnutí předběžné povahy.
Nelze přitom akceptovat argument, který by mohl svědčit proti přezkoumávání
uvedených rozhodnutí soudem, totiž že zruší-li správní orgán postupem podle §65 odst. 2
správního řádu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení,
bude o věci rozhodováno znovu. O meritu věci není tedy v této fázi rozhodnuto a soudní
přezkum by se mohl zdát předčasný a v rozporu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu
a zásadou procesní ekonomie. Tento argument totiž musí ustoupit před skutečností, že takové
rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním
pravomocně skončeném správním řízení.
Ostatně již v dřívější judikatuře byla vyslovena zásada, podle níž vyloučení určitých úkonů
ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. představuje výjimku z generální klauzule, zužující
pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví, a proto jako kteroukoliv
jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Nabízejí-li se tedy dvě interpretace,
z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí
upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností
žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.
Na základě těchto úvah tedy dospěl rozšířený senát k závěru, že rozhodnutí správních
orgánů, vydaná podle §65 odst. 2 správního řádu, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo
změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s.
a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí zasahují do existujících hmotných práv
fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním pravomocně skončeném správním
řízení.
Tímto rozsudkem tedy rozšířený senát sjednotil odlišné názory na právní otázku, která
je v nyní projednávané věci posuzována, a proto je z jeho zmíněného judikátu zapotřebí
v projednávané věci vycházet. Na základě něho tedy Nejvyšší správní soud v novém rozhodnutí
o kasační stížnosti učinil závěr, že rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 9. 11. 2004,
č.j. 31761/04-11000, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí vydané v mimo odvolacím řízení o zrušení
pravomocného rozhodnutí o uznání honitby, podléhá soudnímu přezkumu.
Za této situace musí Nejvyšší správní soud oproti svého předchozímu rozhodnutí
konstatovat, že odmítnutím žaloby proti tomuto rozhodnutí ministra zemědělství došlo ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. k nesprávnému postupu. Kasační stížnost je tedy
důvodná, a proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Městský soud
v Praze v souladu s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním názorem, jenž byl vysloven
v tomto zrušovacím rozhodnutí. V novém rozhodnutí pak podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s.
rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2008
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu