ECLI:CZ:NSS:2008:4.ADS.119.2006:101
sp. zn. 4 Ads 119/2006 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: Sokolovská
uhelná, právní nástupce, a. s., se sídlem Staré náměstí 69, Sokolov, právní nástupce
Sokolovské těžební, a. s., se sídlem ul. Jednoty 1628, Sokolov, proti žalovanému: Český báňský
úřad, se sídlem Kozí 4, Praha 1 - Staré Město, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2006, č. j. 10 Ca 53/2005 - 47,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2006, č. j. 10 Ca 53/2005 - 47,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Obvodního báňského úřadu v Sokolově ze dne 30. 9. 2004,
č. j. 2919/423/Ing. Ko/04, byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 300 000 Kč, a to za porušení
povinností vyplývajících z §6 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách
a o státní báňské správě, ve znění pozdějších zákonných úprav, §7 odst. 6 vyhlášky
č. 202/1995 Sb., o požadavcích k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na elektrických
zařízeních při hornické činnosti a činnosti prováděné hornickým způsobem, §7 odst. 1 a 6, §11
odst. 1, §17 odst. 3, §83 odst. 3 a §91 odst. 4 vyhlášky č. 26/1989 Sb., o bezpečnosti a ochraně
zdraví při práci a bezpečnosti provozu při hornické činnosti a při činnosti prováděné hornickým
způsobem na povrchu, ve znění pozdějších zákonných úprav. V odůvodnění rozhodnutí správní
orgán popsal, která ustanovení právních předpisů žalobkyně porušila. Z odůvodnění rozhodnutí
plyne, že u žalobkyně byl šetřen smrtelný pracovní úraz pana V. H., k němuž došlo dne 23. 6.
2004 ve 12:56 hod. na pásovém dopravníku č. 44, sekce TC 2, divize Jiří. Na základě skutečností
zjištěných při šetření tohoto úrazu bylo zahájeno správní řízení o uložení pokuty za porušení
předpisů uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí. Ve vztahu k výši pokuty správní orgán uvedl,
že „výše pokuty byla Obvodním báňským úřadem v Sokolově stanovena v souladu s ustanovením §44 odst. 8
zákona č. 61/1988 Sb., v platném znění, s přihlédnutím k závažnosti prokazatelně zjištěného porušení výše
uvedených předpisů ze strany organizace Sokolovská uhelná, a. s.“
K odvolání žalobkyně Český báňský úřad rozhodnutím ze dne 9. 12. 2004,
č. j. 4026/V/04/138, potvrdil rozhodnutí Obvodního báňského úřadu v Sokolově a odvolání
žalobkyně zamítl. V odůvodnění rozhodnutí mimo jiné uvedl, že při stanovení výše pokuty
přihlížel obvodní báňský úřad k závažnosti a možným následkům porušení předpisů. Vzhledem
k tomu, že u žalobkyně v minulosti nedošlo k porušení povinností v této oblasti, uložil obvodní
báňský úřad pokutu ve výši do poloviny maximálně možné výše, a to i vzhledem k tomu,
že zavinění bylo prokázáno též poškozenému. Žalovaný se v tomto případě ztotožnil s názorem
obvodního báňského úřadu na výši pokuty, a to i z toho důvodu, že „se systém řízení prací,
který se svými důsledky podílel na vzniku smrtelného pracovního úrazu, vykazoval dlouhodobé nedostatky,
které organizace nezjistila. Tím organizace připustila stav, kdy bezpečnost pracovníků byla dlouhodobě a vážně
ohrožována.“
V podané žalobě žalobkyně uvedla, že od samého počátku nesouhlasila se závěry
žalovaného, což sdělila jednak ve stanovisku ze dne 13. 9. 2004 a u jednání dne 14. 9. 2004.
Protože se obvodní báňský úřad k těmto jeho námitkám nevyjádřil, došlo ke zkreslenému názoru
na to, zda žalobkyně předpisy porušila či nikoliv. Žalobkyně dále nesouhlasila s výší uložené
pokuty, kterou považovala za zjevně nepřiměřenou, a domáhala se jejího snížení. Poukazovala
jednak na to, že porušení právních předpisů, jež je vytýkáno, není zcela oprávněné a neodpovídá
skutečnému stavu, případně nemělo intenzitu porušení těchto předpisů. Zdůrazňovala,
že přestože šetření obvodního báňského úřadu neprokázalo příčinnou souvislost mezi porušením
příslušných předpisů ze strany žalobkyně a smrtelným úrazem, jeví se výše pokuty jako trest
za tento smrtelný úraz. V této souvislosti poukazovala žalobkyně na usnesení Policie České
republiky Sokolov ze dne 1. 9. 2004, podle něhož bylo šetřením zjištěno, že poškozený V. H. si
zranění a následnou smrt zavinil svým jednáním sám, když manipuloval na zařízení, na které
nebyl odborně způsobilý a neměl tuto práci ani nikým přidělenu. V další části žaloby žalobkyně
vyjádřila svoje stanovisko a zpochybňovala především závěr o tom, že pan H. nemohl být
vyčleněn z pracovní skupiny a pověřen samostatným výkonem práce. V závislosti na tom pak
zpochybňovala další závěry týkající se porušení jejích povinností. Zejména brojila proti závěru
uvedenému v rozhodnutí žalovaného ve vztahu k výši uložené pokuty. Dovolávala se toho, že
pokutu lze podle §44 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. uložit jen za porušení předpisů uvedených v
§39 odst. 1 tohoto zákona, a namítala, že žalovaný takto nepostupoval, neboť odkazoval na
porušení ustanovení článku příslušných ČSN, o nichž zákon č. 22/1997 Sb. v §4 stanoví, že
česká technická norma není obecně závazná. Namítala dále, že obecně závazným právním
předpisem pak již vůbec není její provozní dokumentace. Pod bodem IV. písm. d) žaloby
žalobkyně namítala, že obvodní báňský úřad v odůvodnění uvádí, že pokuta je uložena
za porušení povinností, vyplývajících z §6 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb., aniž by uváděl
konkrétně, kterou z povinností v tomto odstavci uváděnou žalobkyně porušila. Povinností
zde uložených je řada, a pokud by byly porušeny všechny, tak by byla výše uložené pokuty
asi přiměřená, žalobkyně však vyslovila přesvědčení, že z citovaných povinností porušila
jen zlomek. Navrhovala, aby Městský soud v Praze vyhověl žalobě a rovněž aby podle §78
odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zjevně nepřiměřenou výši uložené pokuty snížil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 4. 2006, č. j. 10 Ca 53/2005 - 47, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozsudku soud vycházel z obsahu správního spisu. K jednotlivým námitkám žalobkyně uvedl
následující: námitku v bodu II. žaloby neshledal důvodnou s tím, že jde o námitku obecně
oponující závěrům žalovaného a soudu nepřísluší vyhledávat, která z výhrad žalobkyně,
uplatněných ve vyjádření k zahájení řízení či v protokolu o ústním jednání, má relevanci
k závěrům vysloveným v napadeném rozhodnutí. Soud dále neshledal důvodným nesouhlas
žalobkyně (bod III. žaloby) s výší uložené pokuty, resp. její nepřiměřenost. Zdůraznil,
že mezi stranami je nesporné, že ke smrtelnému pracovnímu úrazu došlo v přímé příčinné
souvislosti s porušením předpisů samotným postiženým a že porušení dalších předpisů
zaměstnanci žalobkyně má s ním nepřímou souvislost. Právě tato nepřímá souvislost
však důvodně ovlivňuje jako jedno z hledisek (možný následek) i výši uložené sankce. Městský
soud v Praze neshledal důvodnými ani námitky žalobkyně uvedené v bodě IV. žaloby,
k nimž se v napadeném rozsudku obsáhle vyjadřoval. Dospěl k závěru, že žaloba není důvodná,
a proto ji podle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka nesouhlasila s právním
názorem soudu, který vyjádřil ve svém odůvodnění k námitkám pod bodem IV. žaloby. Namítala,
že soud správně uvedl odkaz na §44 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb. ve spojení s §39 odst. 1
téhož zákona, ale nesprávně podřadil pod obecně závazné normy zde uváděné i vnitřní předpisy
stěžovatelky. Podle jejího názoru nelze použít odkaz na poznámku pod čarou, resp. na příslušné
ČSN, jako zdůvodnění pro uložení pokuty; k tomu poukázala na judikáty Ústavního soudu.
Podle názoru stěžovatelky mělo být při tvrzení, že byl porušen příslušný paragraf obecně
závazného předpisu, konkrétně uvedeno, jakým způsobem se ustanovení příslušného paragrafu
obecně závazného předpisu porušilo, tzn. měla být uvedena konkrétní nezákonná činnost,
a ne pouze odkaz na poznámku pod čarou či obsah ČSN. Stěžovatelka nepopřela, že některá
citovaná ustanovení prováděcích předpisů byla porušena a ve zdůvodnění uložené pokuty bylo
konkrétně uvedeno, jakým způsobem byl obecně závazný právní předpis porušen.
Takto zdůvodněné porušení příslušného paragrafu obecně závazného předpisu bylo
však výjimkou a většinou se báňský úřad spokojil s odkazem na poznámku pod čarou či ČSN,
nebo dokonce jen obecně konstatoval, že byl porušen příslušný paragraf obecně závazného
předpisu, aniž by konkretizoval, která ustanovení tohoto paragrafu a jak byla porušena.
Z těchto důvodů proto ve stanovisku k uložené pokutě, jakož i v podané žalobě stěžovatelka
nesouhlasila s výší uložené pokuty, kterou považovala za nepřiměřenou vzhledem k uvedeným
skutečnostem. V další části kasační stížnosti pak stěžovatelka zdůraznila, že jen za konkrétní
porušení horního zákona, předpisů vydaných na jeho základě a jiných obecně závazných právních
předpisů může báňský úřad ukládat pokuty podle §44 ve spojení s §39 zákona č. 61/1988 Sb.
Jenom v takovém případě je báňský úřad oprávněn postihovat toho, kdo tyto předpisy porušil.
Za porušení pokynů, vnitřních předpisů, provozní dokumentace a podobně, které odkazují
na příslušné ČSN nebo které jsou vydávány na základě příslušných zákonů nebo prováděcích
předpisů, může postihovat příslušné zaměstnance pouze zaměstnavatel, a ne správní orgán.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém stanovisku a odkázal
na vyjádření k žalobě a správní spis. Vyslovil přesvědčení, že Městský soud v Praze v posouzení
právní otázky nepochybil a navrhoval, aby kasační stížnost byla zamítnuta podle §110 odst. 1
s. ř. s. jako nedůvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek uvedených v §109
odst. 2 s. ř. s., podle něhož je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem kasační stížnosti; to neplatí,
je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí správního
orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud dále postupoval podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
podle něhož je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí bylo-li řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, a nebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1
písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Nejvyšší správní soud předesílá, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně trpí vadou
řízení, jíž byla podstatně porušena ustanovení o řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Tato vada spočívá v tom, že výrok rozhodnutí neobsahuje popis skutku, uvedením místa, času
a způsobu spáchání, popř. i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být
zaměněn s jiným. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2003 - 73.
Rozhodnutí žalovaného sice přímo takovou vadou řízení netrpí, ale se zřetelem k tomu,
že tuto vadu řízení neodstranilo a tvoří s rozhodnutím správního orgánu I. stupně jeden celek,
lze výše uvedené vztáhnout i na toto rozhodnutí.
K tomu, aby mohl soud zrušit takové rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., musí
účastník řízení existenci této vady namítat.
Skutečnost, že popis skutku není uveden ve výroku rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, však stěžovatelka nenamítala ani v odvolání ani v žalobě. Za této situace nemohl
Městský soud v Praze k tomuto podstatnému porušení ustanovení o řízení podle §76 odst. 1
písm. c) s. ř. s. přihlížet a napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit pro vady řízení
podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Nemohl tak učinit ani Nejvyšší správní soud, neboť námitky
tohoto charakteru (byť ani tady výslovně nesměřující proti výše specifikované vadě rozhodnutí
správních orgánů) byly podány až v kasační stížnosti a je nutno je považovat za námitky
nepřípustné ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.
Dřívější judikatura sice akceptovala, pokud byl v odůvodnění obsažen
některý z identifikačních znaků (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 5. 1998,
sp. zn. 6 A 168/1995, avšak již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005,
č. j. 3 Ads 21/2004 - 55, se vycházelo z toho, že pochybení správního orgánu I. i II. stupně
spočívající v neuvedení skutkového vymezení jednání, v němž je spatřován správní delikt
ve výrokové části rozhodnutí, je vadou, resp. podstatným porušením ustanovení o řízení
před správním orgánem, u něhož je třeba zkoumat, zda tato vada může mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. - nutno podotknout, že v tam posuzované
věci žalobkyně tuto vadu namítala v žalobě].
Nicméně bez zřetele k výše uvedenému v nyní posuzované věci je třeba konstatovat,
že napadená rozhodnutí správních orgánů nemohou obstát, a to ani při nejmenších požadavcích
na ně kladených.
Ustanovení §47 zákona č. 61/1988 Sb., v jeho znění ke dni vydání napadených
rozhodnutí, resp. napadeného rozhodnutí žalovaného, nevylučuje použití správního řádu
na postup podle §44 tohoto zákona. Zákon č. 71/1967 Sb. (správní řád účinný a platný
do 31. 12. 2005) v §47 uváděl náležitosti rozhodnutí, jimiž jsou podle odst. 1 výrok, odůvodnění
a poučení o odvolání. Výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního
předpisu, podle něhož bylo rozhodováno, popř. též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady
řízení (§47 odst. 2 právního řádu). V odůvodnění správní orgán uvede, které skutečnosti byly
podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních
předpisů, na základě kterých rozhodoval (§47 odst. 3 správního řádu).
Pomineme-li nedostatky výroku rozhodnutí (proti nimž stěžovatelka v žalobě nebrojila),
pak nutno dospět k závěru, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně odůvodnění v pravém
slova smyslu vůbec neobsahuje.
Ve správním spisu se nachází řada důkazů - protokolů o výpovědích svědků V. V., R. Š.,
L. B., J. K., K. V., L. L., dále protokol o ohledání místa smrtelného pracovního úrazu ze dne 24.
6. 2004, protokoly o místním šetření a další listinné důkazy. Z těchto důkazů lze zjistit skutkový
stav spočívající v postupu zaměstnanců stěžovatelky a situaci na místě smrtelného úrazu. Je proto
zarážející, že v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně není vůbec žádný důkaz
uveden, případně konkretizován, což znamená, že tento správní orgán své závěry vůbec
neodůvodnil provedeným dokazováním. Podle názoru Nejvyššího správního soudu zákonným
požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí nedostačuje, je-li v závěru odůvodnění
uvedeno „podkladem rozhodnutí je“ a poté následuje vypsání listin pod body 1 - 40 pouhým jejich
označením.
Takový nesprávný postup má významný dopad na posuzování přezkoumatelnosti
rozhodnutí. Např. v bodě 1 písm. b) odůvodnění se vytýká stěžovatelce, že pan H. nebyl uveden
v příkazu B34 jako člen pracovní skupiny. K námitce stěžovatelky je konstatováno, že z důvodů
výše vymezených nelze vyčlenit pana H. z pracovní skupiny vedené panem A., avšak není
uvedeno, o co se toto tvrzení opírá.
Dále nelze zjistit, z čeho je dovozováno, že postižený V. H. pro práci na VN (zřejmě
myšleno vysoké napětí, ve správních rozhodnutích tato zkratka vysvětlena není) pod napětím neměl
kvalifikaci, tzn. že vykonával v době úrazu práci, která neodpovídala jeho schopnostem.
Stěžovatelka od počátku správního řízení tvrdí, že k práci, jíž byl postižený pověřen, odbornou
kvalifikaci měl, a že hlavní příčinou, pro niž došlo ke smrtelnému úrazu bylo to, že postižený
svévolně zahájil práce na elektrickém zařízení, k nimž již odbornou způsobilost neměl,
zdůrazňuje však, že takovou prací nebyl ani pověřen.
Rovněž nelze zcela pochopit tvrzení správního orgánu, který uvádí, že z výpovědi předáka
vyplývá, že do mimořádné události pracoval s postiženým a postižený V. H. byl součástí skupiny.
Bezpečnost postiženého, který byl přítomen na pracovišti, nebyla zajištěna. Je otázka, na základě
čeho bylo toto zjištění učiněno, a v této souvislosti pak není ani jasné, z čeho se vychází pro
úvahu, že předák neprovedl kontrolu části pracoviště, kde postižený pracoval.
Pod bodem 5 rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že námitka k vytýkanému
ustanovení §7 odst. 4 vyhlášky č. 26/1989 Sb. byla úřadem akceptována a v tomto smyslu
k ní bylo přihlédnuto. Nabízí se však otázka, jak k ní bylo přihlédnuto. Znamená to snad,
že bod 5 rozhodnutí není součástí porušení povinnosti, které je stěžovatelce vytýkáno?
A pokud není, tak z jakých důvodů je zahrnut v odůvodnění? Tyto skutečnosti vyvolávají
pochybnosti o srozumitelnosti odůvodnění správního rozhodnutí.
V bodu 7 se pak žalovaný nevypořádal s námitkami stěžovatelky, že s příkazem ředitele
tam označeným byli pracovníci seznámeni jiným způsobem. Rovněž je evidentní,
že ani k námitkám stěžovatelky vzneseným k bodu 8 rozhodnutí se správní orgán I. stupně
nevyjádřil vůbec.
Lze shrnout, že „odůvodnění“ rozhodnutí správního orgánu I. stupně obsahuje na jedné
straně soupis správním orgánem uváděných, stěžovatelce vytýkaných porušení povinností
(tato porušení byla obsažena i v oznámení o zahájení řízení ze dne 26. 8. 2004 a v protokolu
ze dne 14. 9. 2004) a na straně druhé uvádí stanovisko stěžovatelky k jednotlivým porušením
povinností, ovšem bez základní náležitosti odůvodnění, tj. argumentace, z níž by vyplývalo,
kterými skutečnostmi a zejména důkazy považoval správní orgán námitky stěžovatelky
za vyvrácené.
Nejvyšší správní soud současně shledal rozpor mezi tvrzením žalovaného,
který v odůvodnění rozhodnutí uvádí, že „pokud však postižený dostal za úkol změřit napětí výstupu
pro vulkanizaci, pak nepochybně šlo v tomto případě o práci na elektrickém zařízení, která vyžaduje vyšší
kvalifikaci, než měl postižený“, a závěry, k nimž dospěla v usnesení ze dne 1. 9. 2004,
č. j. ČTS:ORSO-855/OK-2004, Policie České republiky. Podle zmíněného usnesení bylo
šetřením zjištěno, že V. H. vykonával ve spojovací skříni, kde je napětí 6 kV, činnost, která mu
nebyla nikým přidělena ani nařízena a pro kterou neměl kvalifikaci s tím, že manipuloval na
zařízení, pro které nebyl odborně způsobilý a neměl ji ani nikým určenu.
Ve vztahu k uvedeným pochybením správního orgánu I. stupně lze připustit,
že stěžovatelka nezvolila zcela adekvátní procesní obranu, když se v odvolání především
dovolávala toho, že postižený nebyl členem pracovní skupiny, a dále, že k práci, jíž byl pověřen,
tj. odečíst na indikátoru správnost sledu fází a poté prověřit napětí 500 V na vývodu
pro vulkanizaci, odbornou způsobilost měl. V odvolání stěžovatelka dále jen odkázala
na své písemné vyjádření ze dne 26. 8. 2004, které předložila i při ústním jednání.
Z tohoto vyjádření vyplývá, že stěžovatelka nesouhlasila s žádným jí vytýkaným porušením
povinností a uvedla z jakých důvodů. Nejvyšší správní soud je přesvědčen,
že ani takto formulované odvolání nezbavuje odvolací správní orgán povinnosti stanovené v §59
odst. 1 správního řádu, podle něhož odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém
rozsahu; je-li to nutné dosavadní řízení doplní, popř. zjištěné vady odstraní.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že musel přihlédnout i k tomu, že rozhodnutí obou
správních orgánů jsou ve vztahu k výroku o výši pokuty nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů a částečně i pro nesrozumitelnost. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně se ve vztahu
k výroku o výši pokuty omezilo na konstatování, že výše pokuty byla stanovena v souladu s §44
odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. s přihlédnutím k závažnosti prokazatelně zjištěného porušení výše
uvedených předpisů ze strany stěžovatelky. Jinými slovy řečeno, výše pokuty je odůvodňována
porušením povinností ze strany stěžovatelky. Takové odůvodnění je však zcela nedostačující,
zvláště když podle §44 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. při stanovení výše pokuty se přihlíží
zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a možným následkům porušení povinnosti,
a pokud jde o pracovníky, i k míře zavinění.
Uvedená zákonná hlediska pro stanovení výše pokuty nerespektoval ani žalovaný,
který nejenže neodstranil nedostatek odůvodnění výše pokuty správním orgánem I. stupně,
ale výši pokuty odůvodnil ne zcela srozumitelným a přezkoumatelným způsobem. Uvedl totiž,
že „přihlížel i k tomu, že zavinění bylo prokázáno též poškozenému a že systém řízení prací,
který se svými důsledky podílel na vzniku smrtelného pracovního úrazu, vykazoval dlouhodobé nedostatky,
které organizace nezjistila, čímž připustila stav, kdy bezpečnost pracovníků byla dlouhodobě a vážně ohrožována.“
Toto odůvodnění je navíc v rozporu s jinou částí odůvodnění rozhodnutí žalovaného,
v níž uvádí: „Kromě toho porušení předpisu ze strany postiženého nebylo předmětem správního řízení o uložení
pokuty organizaci.“ Žalovaný pak i ve vyjádření k žalobě uvedl, že pokuta byla uložena za porušení
právních předpisů ze strany stěžovatelky, která byla zjištěna v souvislosti s vyšetřováním příčin
smrtelného pracovního úrazu a v řízení nebylo prokazováno, zda tato porušení právních předpisů
mají příčinnou souvislost se smrtelným pracovním úrazem. Udělená sankce tedy rozhodně není
trestem za smrtelný pracovní úraz.
Také závěry Městského soudu v Praze týkající se výše pokuty považuje Nejvyšší správní
soud za vnitřně rozporné. Městský soud v Praze se v odůvodnění rozsudku postavil
na stanovisko, že mezi stranami je nesporné, že ke smrtelnému pracovnímu úrazu došlo v přímé
příčinné souvislosti s porušením předpisů samotným postiženým, a že porušení dalších předpisů
zaměstnanci stěžovatelky má s ním nepřímou souvislost. Podle názoru Městského soudu v Praze
právě tato nepřímá souvislost důvodně ovlivňuje jako jedno z hledisek (možný následek) i výši
uložené sankce. Na jiném místě odůvodnění rozsudku soud konstatuje, že v daném případě
nebyla shledána přímá příčinná souvislost mezi porušením předpisů a tímto úrazem.
Jestliže by tomu bylo tak, jak uvádí Městský soud v Praze v odůvodnění rozsudku,
pak se naskýtá otázka, proč žalovaný výši pokuty odůvodnil i tím, že zavinění bylo prokázáno
též poškozenému, a tím, že systém řízení prací, který se svými důsledky podílel na vzniku
smrtelného úrazu, vykazoval dlouhodobě nedostatky, které stěžovatelka nezjistila a tím připustila
stav, kdy bezpečnost zaměstnanců byla dlouhodobě a vážně ohrožována.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s takto neurčitými závěry učiněnými správními orgány
i soudem, které nutně musí vést k úvahám o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí jak pro nedostatek
důvodů, tak i pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v posuzované věci nejde o řízení podle §190
a násl. zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb., ve znění ke dni vydání rozhodnutí žalovaného),
v němž by se posuzovala odpovědnost zaměstnavatele za škodu při pracovních úrazech,
případně, v němž by se posuzovaly důvody pro zproštění odpovědnosti podle §191 odst. 1
písm. a) zákoníku práce. Ostatně toto stěžovatelka v žalobě nezpochybňovala. Uvedla ovšem,
že výše pokuty je nepřiměřená míře porušení jejích povinností, kdy výtky nejsou zcela oprávněné
a neodpovídají skutečnému stavu, resp. chování stěžovatelky nemělo intenzitu porušení
příslušných předpisů. Tvrdila dále, že přestože šetření obvodního báňského úřadu neprokázalo
příčinnou souvislost mezi porušením příslušných předpisů ze strany stěžovatelky a smrtelným
úrazem, jeví se jí výše pokuty jako trest za smrtelný úraz. Nelze tedy souhlasit s názorem
Městského soudu v Praze, že stěžovatelka nesprávně pojímá předmět řízení, a proto její námitky
nemíří přímo do tohoto předmětu. Stěžovatelka z jí namítaných důvodů nesouhlasila s výší
pokuty, která jí byla uložena, a není-li v rozhodnutí správního orgánu I. stupně výše pokuty
odůvodněna vůbec a v rozhodnutí žalovaného je poukazováno na to, že zavinění bylo prokázáno
též poškozenému a že stěžovatelka připustila stav, kdy bezpečnost zaměstnanců byla dlouhodobě
vážně ohrožována, nelze námitce stěžovatelky, že se jí výše pokuty jeví být trestem za smrtelný
úraz, upřít důvodnost.
Při úvaze o výši pokuty bylo třeba vycházet z §44 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb.,
podle něhož se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání
a možným následkům porušení povinnosti. Pro úvahu o výši pokuty však nepostačuje,
aby tato hlediska byla pouze citována bez uvedení konkrétního vlivu na uloženou výši pokuty.
Je-li jedním z hledisek pro uložení výše pokuty i možný následek porušení povinnosti,
pak v situaci, kdy je šetření vedeno v souvislosti se smrtelným úrazem, mělo by odůvodnění
obsahovat úvahu, zda, případně porušení kterých povinností, mohlo takový následek způsobit.
S tímto hodnocením úzce souvisí i hledisko závažnosti a způsobu porušení povinností.
Z tohoto pohledu by bylo zcela jistě rozdílně hodnoceno (pokud bude prokázáno) „škrtání
v příkazu B“, které je stěžovatelce vytýkáno pod bodem 1 písm. c) rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, na straně jedné a porušení povinností vytýkaných v bodu 1 písm. a) tohoto rozhodnutí
na straně druhé.
V §44 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. je pak již zmiňovaným hlediskům pro uložení výše
pokuty postaveno na roveň i hledisko doby trvání porušení povinností. Stěžovatelka
již v odvolání poukazovala na výsledky generální prověrky Českého báňského úřadu konané
ve dnech 29. 9. 2004 až 8. 10. 2004. Žalovaný sice tuto námitku v odůvodnění rozhodnutí odmítl,
ale zda a jak přihlížel k tomuto hledisku nelze z rozhodnutí seznat.
Žalovaný výši uložené pokuty odůvodnil tvrzením, že „systém řízení prací,
který se svými důsledky podílel na vzniku smrtelného pracovního úrazu, vykazoval dlouhodobě nedostatky,
které organizace nezjistila. Tím organizace připustila stav, kdy bezpečnost pracovníků byla dlouhodobě a vážně
ohrožována.“
Nejvyšší správní soud má zato, že takové závažné tvrzení nemůže bez dalšího obstát.
Musí být podloženo skutečnostmi a důvody, o něž se opírá a které umožňují takový závěr
vyslovit. Bez toho je uvedené tvrzení nepřezkoumatelné, neboť závěrům této závažnosti musí
nutně předcházet zhodnocení skutkových zjištění, právní posouzení a zhodnocení hledisek
uvedených v §44 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. To ovšem v žádném z vydaných rozhodnutí
správních orgánů učiněno nebylo.
Stěžovatelka v podané žalobě výslovně námitku nepřezkoumatelnosti správních
rozhodnutí nevznesla. Je ovšem otázkou, zda za takovou námitku nebylo lze považovat námitku
uvedenou v bodu IV. písm. d) žaloby, v němž stěžovatelka vytýkala žalovanému, že pokuta
je uložena za porušení povinností vyplývajících z §6 odst. 1 zákona č. 61/1988 Sb.,
aniž by žalovaný uvedl konkrétně, kterou z povinností v tomto odstavci uváděných stěžovatelka
porušila. Stěžovatelka zdůrazňovala, že povinností zde uložených je řada, a pokud by porušila
všechny, tak by asi výše uložené pokuty byla přiměřená, měla však zato, že z citovaných
povinností porušila jen zlomek.
Nicméně skutečnost, že stěžovatelka nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů
nenamítala v žalobě výslovně, není pro věc podstatná. Nepřezkoumatelnost správního
rozhodnutí je totiž pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu,
aby soud závěr o nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí učinil, není zapotřebí, aby žalobce
(zde stěžovatelka) nepřezkoumatelnost namítal; dojde-li soud k závěru, že napadené správní
rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobními námitkami musí věcně zabývat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, č. j. 5 A 157/2002 - 25,
publ. ve Sb. NSS pod č. 359/2004).
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že obě rozhodnutí správních orgánů jsou
nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Nepřezkoumatelnost spatřuje v tom, že rozhodnutí
správního orgánu I. stupně byť formálně obsahuje část odůvodnění, fakticky odůvodnění
postrádá. Z takto pojatého odůvodnění nelze zjistit, o které skutečnosti a důkazy správní orgán
svá tvrzení opírá a jakými skutečnostmi a důkazy má za vyvrácené námitky stěžovatelky uplatněné
v protokolu ze dne 14. 9. 2004 a ve vyjádření ze dne 13. 9. 2004 k oznámení o zahájení řízení.
Výčet důkazů v závěru rozhodnutí uvedený pod body 1 - 40 není v souladu s §47 správního
řádu. Žalovaný správní orgán k odvolání stěžovatelky tyto vady neodstranil. V rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a žalovaného nebyla při úvaze o výši uložené pokuty posouzena
zákonná hlediska uvedená v §44 odst. 8 zákona č. 61/1988 Sb. K tomu dále nutno uvést, že bod
5 rozhodnutí správního orgánu I. stupně není srozumitelný, neboť není patrno, jak bylo
k tam uvedené námitce účastníka řízení přihlédnuto, když popis skutku v odůvodnění rozhodnutí
je shodný s popisem skutku uvedeným v oznámení o zahájení řízení ze dne 26. 8. 2004.
Rozhodnutí odvolacího orgánu však tuto skutečnost zcela pominulo.
Za této procesní situace měl Městský soud v Praze napadená rozhodnutí obou správních
orgánů zrušit podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. jako nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů
a nesrozumitelnost.
Se zřetelem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského
soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§109 odst. 3, §110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším
řízení je Městský soud v Praze vázán výše uvedeným závazným právním názorem (§110 odst. 3
s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud pro další řízení v této věci upozorňuje na právní závěry vyplývající
z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73,
podle nichž výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením
místa, času a způsobu spáchání, popř. i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,
aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku
svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Zjistí-li soud
k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2008
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu