ECLI:CZ:NSS:2008:4.ADS.135.2007:49
sp. zn. 4 Ads 135/2007 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: JUDr. Z.
Ž., proti žalovanému: ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze
dne 22. 2. 2007, č. j. 10 Ca 353/2006 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti usnesení
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 22. 2. 2007, č. j. 10 Ca 353/2006 – 18,
(dále jen „napadené usnesení“), jímž byla (pro předčasnost) odmítnuta žaloba stěžovatele
proti rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení ve věcech služebního poměru ze dne
18. 1. 2006, č. j. OSZ - 50661-23/VD-Bp-2006, o zániku nároku na příspěvek za službu ode dne
vzniku nároku na starobní důchod (dále také jen „prvoinstanční rozhodnutí“).
V žalobě ze dne 2. 9. 2006 napadl stěžovatel jak rozhodnutí o zániku nároku na příspěvek
za službu ze dne 18. 1. 2006, tak i rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 6. 2006, č. j. OSZ-4-
56/OM-Šp-2006, doručené dne 7. 7. 2006, jímž žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí ze dne
29. 3. 2006, č. j. OSZ-50661-26/VD-Bl-2006, o přiznání starobního důchodu vydané orgánem
sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ČR. Namítal, že žalovaný nesprávně zhodnotil dobu
pojištění, a dále, že nedostal možnost volby pobírat příspěvek do doby, kdy nabude účinnosti
nový služební zákon. Dále tvrdil, že do výpočtu dávky důchodového pojištění nebyly zahrnuty
veškeré jeho doby pojištění. Hlavní námitkou směřující vůči postupu žalovaného ve věci odnětí
příspěvku za službu bylo stěžovatelovo tvrzení, že žalovaný nereagoval na odvolání stěžovatele ze
dne 9. 2. 2006 proti rozhodnutí o zrušení příspěvku za službu ze dne 18. 1. 2006. Rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 6. 2006 ve věci zamítnutí odvolání stěžovatele proti prvoinstančnímu
rozhodnutí o přiznání starobního důchodu převzal stěžovatel dne 7. 7. 2006, a proto se domníval,
že podal žalobu v zákonem stanovené lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí o řádném
opravném prostředku. Kromě uvedeného požádal stěžovatel o přiznání náhrady nákladů řízení.
O žalobě městský soud rozhodl napadeným usnesením, jímž žalobu odmítl.
V odůvodnění vyšel z toho, že usnesením ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 272/2006 – 13, byla část
žaloby napadající rozhodnutí žalovaného o nepřiznání příspěvku za službu vyčleněna
k samostatnému projednání, ve zbytku žaloby, která se týkala přiznání důchodu, byla postoupena
Krajskému soudu v Brně, jakožto soudu místně příslušnému o ní rozhodnout (§7 odst. 3 s. ř. s.).
Na výzvu městského soudu stěžovatel sdělil, že odvolání proti rozhodnutí žalovaného předal
k poštovní přepravě dne 10. 2. 2006, přičemž bylo dle doručenky doručeno dne 14. 2. 2006.
Dále soud vyšel i z toho, že stěžovateli dne 9. 5. 2006 bylo doručeno sdělení žalovaného ze dne
24. 4. 2006, v němž se žalovaný zmiňuje, že uvedené rozhodnutí nabylo právní moci dne
14. 2. 2006. Soud zhodnotil uvedené okolnosti tak, že stěžovatel sice podal řádný opravný
prostředek ve lhůtě stanovené §132 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služebního zákona“),
avšak nadřízený služební funkcionář o tomto opravném prostředku doposud nerozhodl.
Z toho městský soud dovodil, že v posuzované věci doposud nebylo vydáno rozhodnutí
o opravném prostředku a stěžovateli tak nebylo prozatím doručeno konečné rozhodnutí ve věci,
které by mohl napadnout správní žalobou. Lhůta k jejímu podání tak doposud nezačala běžet.
Proto byla podle názoru městského soudu žaloba podána předčasně a musela být odmítnuta
v souladu s ustanovením §46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Proti napadenému usnesení brojí stěžovatel kasační stížností, v níž napadá právní závěr
městského soudu o odmítnutí žaloby. Stěžovatel nekonkretizuje výslovně žádný z kasačních
důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., pouze uvádí, že má za to, že podal řádný
opravný prostředek proti vydanému rozhodnutí žalovaného řádně a včas dle ustanovení §132
odst. 1 a 2 zákona o služebním poměru. I když stěžovateli nebylo ve věci jeho odvolání doručeno
konečné rozhodnutí, žalovaný zrušil ke dni 26. 2. 2006 stěžovateli příspěvek za službu a dnem
27. 2. 2006 přiznal starobní důchod v částce nižší o 2631 Kč, než činil příspěvek za službu.
Stěžovatel namítá, že pokud nebylo doposud pravomocně rozhodnuto o odvolání žalobce ze dne
10. 2. 2006 (převzaté žalovaným dne 14. 2. 2006), nemohl následně žalovaný rozhodnout
o vyměření starobního důchodu. Stěžovatel nesouhlasí s postupem městského soudu,
který žalobu odmítl s tím, že příslušný orgán zatím nerozhodl, a proto bylo možné domáhat
se nápravy pouze žalobou proti nečinnosti žalovaného. Stěžovatel poukazuje na to, že žalovaný
mu zaslal sdělení, v němž uvedl, že prvoinstanční rozhodnutí nabylo právní moci dne 14. 2. 2006
a dále se odvoláním nezabýval. Z tohoto důvodu považuje stěžovatel napadené usnesení
za nesprávné, neboť podle jeho názoru rozhodnutí žalovaného (o zániku nároku na příspěvek
za službu) nemohlo nabýt právní moci dne 14. 2. 2006 a nemohl mu tedy být vyměřen starobní
důchod.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl žalovaný, že městský soud se podle jeho názoru
nezabýval charakterem podání žalobce ze dne 27. 2. 2006, kterým vzal odvolání podané
proti prvoinstančnímu rozhodnutí zpět. Dále žalovaný uvedl, že z toho důvodu nabylo
prvoinstanční rozhodnutí právní moci a o včas podaném odvolání orgán Ministerstva vnitra
již nerozhodl. Nesouhlasil dále s názorem stěžovatele, že pokud nebylo pravomocně rozhodnuto
o jeho odvolání ze dne 10. 2. 2006, nebylo možné následně rozhodovat o přiznání starobního
důchodu. Aplikaci předpisů o důchodovém pojištění a organizaci a provádění sociálního
zabezpečení podle jeho názoru nijak neovlivňují předpisy o služebním poměru. Na závěr
poukázal žalovaný na to, že podání odvolání proti rozhodnutí ve věcech služebního poměru
nemá odkladný účinek.
Ze správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud tyto relevantní skutkové
okolnosti případu:
Žalovaný vydal dne 18. 1. 2006 rozhodnutí č. j. OSZ-50661-23/VD-Bp-2006 o tom,
že stěžovateli od 27. 2. 2006 nenáleží příspěvek za službu ve výši 11 440 Kč měsíčně,
a to s odůvodněním, že stěžovateli vznikne nárok na starobní důchod ke dni 27. 2. 2006.
Toto rozhodnutí si stěžovatel převzal dle přiložené doručenky dne 27. 1. 2006. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel dne 10. 2. 2006 odvolání, v němž zároveň zaslal Ministerstvu vnitra
ČR výpis z evidence OSVČ za rok 2004.
Žalovaný reagoval na podané odvolání přípisem ze dne 16. 2. 2006, v němž stěžovateli
blíže vysvětlil důvody, pro něž bylo vydáno rozhodnutí o tom, že příplatek za službu stěžovateli
nenáleží od data vzniku nároku na starobní důchod. Zejména zdůraznil, že stěžovateli vznikne
nárok na starobní důchod dnem 27. 2. 2006 v 55 letech věku, neboť konal službu zařazenou
do I. kategorie funkcí po dobu nejméně 20 let, a to podle ustanovení §132 odst. 1 písm. a)
zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění platném k 31. 12. 1995. V závěru
svého přípisu stěžovatele vyzval, aby do 1. 3. 2006 zaslal žalovanému sdělení, že své odvolání
bere zpět, pokud na základě uvedeného vysvětlení pominou důvody, které stěžovatele k podání
odvolání vedly.
Dne 27. 2. 2006 stěžovatel zaslal na tiskopisu Ministerstva vnitra ČR sdělení,
že své odvolání proti napadenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o odnětí
příplatku za službu bere zpět. Toto sdělení bylo doručeno žalovanému dne 1. 3. 2006.
Prvoinstanční orgán vydal dne 29. 3. 2006 rozhodnutí č. j. OSZ-50661-26/VD-Bl-2006,
jímž přiznal ode dne 27. 2. 2006 stěžovateli starobní důchod v celkové výši 8809 Kč měsíčně.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel dne 12. 4. 2006 odvolání, v němž uvedl, že nesouhlasí
s výší procentní výměry důchodu odvozené od zhodnocené doby pojištění, kterou prvoinstanční
orgán započetl v délce 38 let. Stěžovatel tvrdil, že podle jeho názoru by mu měla být započítána
doba pojištění v délce 40 let. Dále stěžovatel uvedl, že vyměřený starobní důchod je o 2631 Kč
nižší než příspěvek za službu, který pobíral, a žádal, aby mu byl příspěvek za službu vyplácen
až do 60 let.
Žalovaný stěžovateli zaslal nejprve sdělení č. j. OSZ-50661-28/OM-Kř-2006, ze dne
24. 4. 2006, v němž mu objasnil, podle jakých kritérií bylo o jeho starobním důchodu
rozhodováno. V závěru opět vyzval stěžovatele, aby v případě, že po tomto vysvětlení již nebude
považovat své odvolání za důvodné, zaslal do 3. 5. 2006 sdělení, jímž by podané odvolání vzal
zpět. V tomto kontextu uvedl, že „...rozhodnutí o zániku nároku na příspěvek za službu č. .j. OSZ-
50661-23/VD-Bp-2006 nabylo právní moci dnem 14. 2. 2006.“
Jelikož stěžovatel takové sdělení dle spisové dokumentace nezaslal a své odvolání
proti rozhodnutí o přiznání starobního důchodu nevzal zpět, vydal dne 13. 6. 2006 žalovaný
rozhodnutí, jímž podané odvolání zamítl a napadené rozhodnutí o přiznání starobního důchodu
potvrdil.
Městský soud dne 21. 9. 2006 vydal usnesení č. j. 10 Ca 272/2006 - 13, jímž žalobu
proti rozhodnutí ze dne 18. 1. 2006, č. j. OSZ-50661-23/VD-Bp-2006, vyloučil k samostatnému
projednání, zatímco ve zbytku postoupil žalobu k projednání příslušnému Krajskému soudu
v Brně, neboť shledal, že se jedná o věc důchodového pojištění, v nichž platí, že v souladu
s ustanovením §7 odst. 3 s. ř. s. je k jejich projednání příslušný krajský soud, v jehož obvodu
má navrhovatel bydliště, popřípadě, v jehož obvodu se zdržuje.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu i řízení,
jež jeho vydání předcházelo, v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a neshledal
přitom vady, k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Stěžovatel nepodřadil své námitky k žádnému z kasačních důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. Jelikož však namítá, že městský soud rozhodl nesprávně,
když jeho žalobu odmítl, podřadil Nejvyšší správní soud jeho námitky důvodu vymezenému
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy situaci, kdy má být dle tvrzení stěžovatele usnesení
městského soudu o odmítnutí návrhu nezákonné, a proto je má Nejvyšší správní soud zrušit.
Nejvyšší správní soud především podotýká, že základní podmínkou řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu je existence samotného pravomocného správního rozhodnutí,
které je žalobou napadáno. Před podáním žaloby je pak třeba v souladu s ustanovením §68
písm. a) s. ř. s. a contrario vyčerpat veškeré řádné opravné prostředky ve správním řízení,
jinak je žaloba nepřípustná. Takovou žalobu pak je třeba v souladu s ustanovením §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. odmítnout. Obdobně na věc nahlíží i konstantní judikatura Nejvyššího správního
soudu, podle níž je žaloba, která směřuje proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
a je podána v době, kdy odvolací orgán doposud nerozhodl, předčasná a soud ji musí odmítnout
právě z důvodu nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků v řízení před správním
orgánem (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j. 1 Aps 4/2005
- 79, přístupný na www.nssoud.cz). Předčasně podaná žaloba nemůže být soudem projednána již
proto, že by takový postup odporoval zásadě subsidiarity soudního přezkumu správních
rozhodnutí a zákonem stanovenému pořadí opravných prostředků, které může účastník řízení
proti správnímu rozhodnutí uplatnit. Proto odmítnutí předčasné žaloby nemůže být považováno
za nepřípustný formalismus (k tomu viz blíže např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 10. 2004, č. j. 2 Afs 148/2004 - 51, přístupný na www.nssoud.cz). Vyvstává však otázka, jak
nahlížet na situaci, kdy opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
byl řádně podán, avšak později byl vzat zpět a žalovaný tudíž napadené rozhodnutí
nepřezkoumal.
O takový případ jde v posuzované věci, kdy stěžovatel svou žalobou napadl
mj. i rozhodnutí ze dne 18. 1. 2006, č. j. OSZ-50661-23/VD-Bp-2006, kterým mu byl odňat
příspěvek za službu ode dne vzniku nároku na starobní důchod. Proti tomuto rozhodnutí
stěžovatel sice podal odvolání dne 10. 2. 2006, avšak svým přípisem ze dne 27. 2. 2006, který byl
žalovanému doručen dne 1. 3. 2006, vzal výslovně své odvolání zpět. Žalovaný na základě
stěžovatelem projevené vůle prvoinstanční rozhodnutí o odnětí příspěvku za službu
nepřezkoumal a ve věci žádné rozhodnutí nevydal. Později pouze sdělil stěžovateli přípisem
ze dne 24. 4. 2006 (v souvislosti s vysvětlením svého postupu při vydání rozhodnutí o přiznání
starobního důchodu), že rozhodnutí o zániku nároku na příspěvek za službu nabylo právní moci
14. 2. 2006. Městský soud v Praze zřejmě, pokud lze usuzovat z obsahu odůvodnění napadeného
usnesení, zpětvzetí odvolání stěžovatele přehlédl, eventuálně mu z hlediska závěru o předčasnosti
žaloby nepřičítal žádný význam.
Zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, který byl účinný do 31. 12. 2006, obsahoval komplexní zvláštní úpravu
ustanovení o řízení před služebním funkcionářem a o opravných prostředcích proti rozhodnutím
služebních funkcionářů. V ustanovení §125 odst. 1 tento zákon vymezoval právní moc
rozhodnutí služebního funkcionáře
takto:„Rozhodnutí služebního funkcionáře, proti němuž již nelze
podat odvolání (rozklad), je v právní moci.“ V ustanovení §132 byla upravena základní pravidla
odvolacího řízení, přičemž v odst. 1 tohoto ustanovení bylo uvedeno, že „Proti rozhodnutí
služebního funkcionáře může účastník řízení podat odvolání do 15 dnů, a jde-li o odvolání proti rozhodnutí
o uložení kázeňského trestu nebo o zrušení služebního poměru ve zkušební době, do osmi dnů ode dne doručení
rozhodnutí.“
Jelikož citovaný zákon o služebním poměru speciální ustanovení o zpětvzetí neobsahuje,
je třeba aplikovat ustanovení obecného procesního předpisu, jímž je zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Ten počítá v ustanovení §91 odst. 3 se zpětvzetím odvolání a pro ten případ
i se zastavením odvolacího řízení. Ustanovení §91 odst. 3 správního řádu stanoví: Pokud odvolatel
vzal podané odvolání zpět, řízení o odvolání je zastaveno dnem zpětvzetí odvolání. … Dnem následujícím
po zastavení řízení nabývá napadené rozhodnutí právní moci. O skutečnosti, že řízení bylo zastaveno, správní
orgán vydá usnesení, které se pouze poznamená do spisu a vyrozumí se o něm odvolatelé, jakož i jiní účastníci,
pokud byli o podaném odvolání uvědoměni. Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že účinky
zastavení odvolacího řízení jsou vázány na jeho zpětvzetí, nikoliv až na vydání usnesení,
které má toliko deklaratorní charakter. Nepochybně nevydání takového usnesení je vadou řízení,
nikoliv však vadou takovou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé,
neboť se jím jen deklaruje již nastalá skutečnost. Soud za takové situace pouze ověří, zda došlo
k účinnému zpětvzetí, a pokud ano, pak může pouze konstatovat, že dnem zpětvzetí došlo
k zastavení řízení. V projednávané věci nepochybně došlo k účinnému zpětvzetí odvolání
stěžovatelem proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neboť na předtištěné
písemnosti stěžovatel výslovně uvedl, že bere zpět své odvolání proti rozhodnutí o příplatku
za službu, přičemž toto podání je stěžovatelem podepsáno a datováno. Ostatně fakt zpětvzetí
odvolání nepopírá ani stěžovatel.
Stěžovatel vzal své odvolání zpět a zbavil se tak možnosti přezkumu prvoinstančního
rozhodnutí ve správním řízení, čímž naplnil dikci ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. tím, že řádný
opravný prostředek, který v řízení před správním orgánem uplatnil a který služební zákon
připouštěl, vzal zpět. Proto jeho žaloba proti pravomocnému prvoinstančnímu rozhodnutí
musí být soudem odmítnuta jako nepřípustná, ale nikoli jako předčasně podaná. Městský
soud v Praze žalobu odmítl nesprávně podle ustanovení §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
tedy pro její předčasné podání, ačkoli bylo na místě ji odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. jako nepřípustnou, neboť v důsledku zpětvzetí odvolání stěžovatelem je třeba na nastalou
situaci hledět jako na nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem
[§68 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud proto musel zvažovat, zda za této situace
je třeba napadené usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, či zda vzdor
zmíněnému pochybení lze kasační stížnost zamítnout. Dospěl k závěru, že není třeba napadené
rozhodnutí zrušit jen proto, aby městský soud vydal z hlediska výsledku řízení totéž rozhodnutí
(o odmítnutí žaloby), byť z jiného zákonného důvodu – podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Lze tedy uzavřít, že usnesení Městského soudu v Praze obstojí, a proto Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná a jako takovou ji podle §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly, žalovanému správnímu orgánu,
který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře
přesahující rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu