ECLI:CZ:NSS:2008:5.AFS.29.2007:79
sp. zn. 5 Afs 29/2007 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce
Mgr. B. Ž., zastoupeného Mgr. Lucií Kvačkovou, advokátkou se sídlem v Praze, AK Balbínova
404/22, proti žalovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské
nám. 6, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2006, č.
j. 9 Ca 65/2005 – 44,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2006, č. j. 9 Ca 65/2005 – 44
se zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) výše citovaným usnesením odmítl
dle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) jako nepřípustnou žalobu žalobce proti sdělení ministra
pro místní rozvoj ze dne 10. 1. 2005, č. j. 38165/2004 - 72.
Proti usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu
nesprávného právního posouzení dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Městský soud
dospěl k závěru, že sdělení ministra pro místní rozvoj ze dne 10. 1. 2005 adresované stěžovateli
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a že je v souladu s ustanovením §70 písm. a)
s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno. Dle názoru stěžovatele nejde o podstatu sdělení
ministra, ale především o podstatu nároku stěžovatele, který byl nepřiznáním příspěvku
k hypotéčnímu úvěru zkrácen na svých právech. Stěžovatel se domnívá, že postup žalovaného
a zejména závěrečné vyjádření ministra mohou být z pohledu skutkové podstaty nároku
stěžovatele považovány za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné a jako takové měly být soudem
zrušeny. Stěžovatel taktéž napadá usnesení o odmítnutí pro nezákonnost dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., neboť o nároku stěžovatele mělo být rozhodnuto, resp. postup správního orgánu,
který vedl k tomu, že stěžovateli nebyl příspěvek k hypotéčnímu úvěru přiznán, čímž byl zkrácen
na svých právech, měl být přezkoumán a zrušen. Stěžovatel navrhl napadené usnesení zrušit a věc
vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 21. 12. 2006. Ve vyjádření uvedl,
že stěžovatel požádal o poskytnutí státní finanční podpory k hypotéčnímu úvěru podle podmínek
nařízení vlády č. 249/2002 Sb. (dále jen „nařízení vlády“). Toto nařízení bylo vydáno k provedení
zákona č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech. Dále zdůraznil, že právní rámec poskytnuté
podpory tvoří zejména rozpočtová pravidla, jejichž ustanovení nelze v nařízení vlády překročit.
Současně je nutné vycházet z koncepce úpravy veřejného práva, kdy orgán veřejné moci může
činit pouze to, co mu je právním předpisem dovoleno. Veškerá činnost veřejné správy tak musí
mít svůj právní základ. Z použití těchto zásad je nutné dovodit, že právní předpis v této oblasti
nelze používat extenzivně, pokud takové použití není v právním předpise přímo povoleno.
Poskytování podpor je podřízeno režimu stanoveném v zákoně o rozpočtových pravidlech,
kde je v §14 stanoveno, že na podporu není právní nárok, v případě, že zvláštní právní předpis
nestanovení jinak. V tomto případě pak musí jít o výslovné určení nárokovosti. Současně
je poskytování podpor vyňato z režimu zákona o správním řízení, neboť tato úprava vzhledem
k celkovému systému veřejných financí není vyhovující. Proto tedy o poskytnutí podpory není
vydáváno rozhodnutí ve správním řízení. Zákon o rozpočtových pravidlech pak nestanoví žádné
formální náležitosti pro případ, že podpora není přiznána.
Poskytování podpory se tedy děje formou individuálních aktů, které mají externí povahu.
Tyto externí individuální akty nejsou v tomto případě správními rozhodnutími, ale mají povahu
vyjádření, oznámení apod.
Jelikož rozpočtová pravidla nárok na podporu neupravují, tím méně může nárok vyplývat
z podzákonného předpisu vydaného k jejich provedení. Jestliže tedy nařízení vlády stanoví,
že podporu lze poskytnout k úvěru, který byl použit na koupi bytu nebo rodinného domu, musí
se pro splnění podmínek tohoto nařízení jednat skutečně o úvěr, kterým byla splacena kupní
cena, a nikoli uhrazená půjčka. Přiznání podpory k úvěru použitého na úhrady půjčky nesplňuje
kritéria stanovená nařízením vlády a přiznání podpory by založilo odpovědnost za porušení
rozpočtové kázně poskytovateli podpory. Pokud by totiž zákonodárce hodlal poskytovat
podporu k úvěru použitého k jinému účelu, než na úhradu kupní ceny, bylo by nutné takové
použití úvěru výslovně v nařízení upravit a stanovit náležitosti, kterými by taková skutečnost byla
prokazována. Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout.
Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel uzavřel dne
28. 11. 2003 s Komerční bankou, a. s. (dále jen „KB“) smlouvu o hypotéčním úvěru typ Klasik,
a to ve výši 1 130 000 Kč. Úvěr čerpal dne 26. 2. 2004 na úhradu půjčky, z níž uhradil část kupní
ceny bytu. V souladu s nařízením vlády požádal stěžovatel o poskytnutí státního finančního
příspěvku k výše uvedenému úvěru. Žádost stěžovatel doručil jak KB, tak ministerstvu pro místní
rozvoj (dále jen „ministerstvo“), a to dne 15. 12. 2003. Komerční banka se stěžovatelem smlouvu
o poskytování příspěvku neuzavřela a ministerstvo stěžovateli dopisem ze dne 8. 12. 2004 sdělilo,
že přiznání příspěvků k hypotečnímu úvěru použitého na konsolidaci předchozí půjčky není
podle nařízení vlády možné. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasil a proto podal dne
13. 12. 2004 žádost o přezkoumání rozhodnutí žalovaného – rozklad k věcně příslušnému
ministrovi. Ministr pro místní rozvoj stěžovateli dopisem ze dne 10. 1. 2005 sdělil, že výklad
zastávaný stěžovatelem by znamenal porušení rozpočtové kázně, že nařízení vlády nezmocňuje
ministra k udělení jakékoliv výjimky, a že není v jeho možnostech rozhodnout o kladném vyřízení
stěžovatelovy žádosti. Dále v dopise uvedl, že pokud by příspěvky mohly být použity rovněž
ke splátkám hypotéčního úvěru, jehož účelem byla konsolidace předchozí půjčky, muselo by
to z nařízení vlády vyplývat. Z ustanovení §1 nařízení vlády jednoznačně vyplývá, že toto
nařízení upravuje rozsah a podmínky poskytování příspěvků ze státního rozpočtu ke splátkám
hypotéčního úvěru poskytnutého na koupi bytu nebo rodinného domu s jedním bytem.
Stěžovatel napadl dne 7. 3. 2005 rozhodnutí ministra žalobou k městskému soudu.
V žalobě namítal, že veškeré podmínky stanovené nařízením vlády splnil a proto mu měla být
podpora přiznána. Stěžovatel dále brojil proti výkladu žalovaného, který označil za nemístně
restriktivní, když účel poskytnutí příspěvku u stěžovatele je stejný jako u ostatních hypotéčních
úvěrů, a sice podpořit pořízení vlastního bydlení pro osoby, které splňují podmínky stanovené
nařízením vlády. Městský soud po posouzení věci dospěl k závěru, že sdělení ministra pro místní
rozvoj ze dne 10. 1. 2005, č. j. 38165/2004-72 není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s. a je tudíž v souladu s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu
vyloučeno.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné předeslat, že není jeho úkolem komplexně
posuzovat otázku, zda stěžovateli vznikl či nevznikl nárok na poskytnutí příspěvků ze státního
rozpočtu ke splátkám hypotečního úvěru, nýbrž má posoudit, zda předchozí řízení trpělo vadami
spadajícími pod vymezení v §103 odst. 1 s. ř. s. tvrzenými v kasační stížnosti, popřípadě
některými dalšími vadami, k jejichž přezkumu je Nejvyšší správní soud povolán v řízení
zahájeném podanou kasační stížností z úřední povinnosti. Úkolem Nejvyššího správního soudu
tedy je přezkoumat správnost postupu městského soudu při odmítnutí žaloby stěžovatele.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že namítat nezákonnost rozhodnutí soudu
o odmítnutí řízení je třeba s poukazem na ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; přitom lze sice
uplatnit různé důvody, některé jsou však pojmově vyloučeny. K nim patří námitka nesprávného
posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], neboť vážit
právní posouzení lze jen tam, kde správnost posouzení právní otázky v předchozím řízení byla
soudem meritorně zkoumána; v případě odmítnutí žaloby tomu tak není. Není však rozhodné,
jak stěžovatel kasační důvody označil, pokud je zcela jednoznačné, že brojí proti tomu, že soud
jeho žalobu odmítl, a tak tomu v daném případě je. Součástí posouzení zákonnosti odmítnutí
žaloby podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. pak je v mezích kasačních námitek i posouzení
správnosti užitých důvodů a právní argumentace.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), shledal
přitom také vady uvedené v ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí městského soudu
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V posuzované věci směřovala žaloba proti sdělení ministra pro místní rozvoj ze dne
10. 1. 2005, č. j. 38165/2004 - 72 adresovaného stěžovateli, v němž ministr reagoval na podání
stěžovatele ze dne 15. 12. 2004 označené jako rozklad a ve kterém stěžovateli opětovně vysvětlil,
proč mu nelze poskytnout příspěvky k hypotéčnímu úvěru. Městský soud po posouzení věci
dospěl k závěru, že sdělení ministra není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
a je tudíž v souladu s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno.
Rozsah a podmínky pro poskytování příspěvků k hypotéčnímu úvěru stanoví nařízení
vlády č. 249/2002 Sb. Příspěvky k hypotečnímu úvěru se poskytují ze státního rozpočtu
a představují jednu z forem veřejné finanční podpory. Poskytovatelem příspěvků je v daném
případě ministerstvo pro místní rozvoj.
Dle §3 odst. 1 se příspěvky poskytnou, jestliže a) žadatel v roce podání žádosti
o poskytnutí příspěvků nedovrší 36 let, b) žadatel není k datu podání žádosti o poskytnutí
příspěvků vlastníkem nebo spoluvlastníkem bytového domu, rodinného domu nebo bytu, vyjma
bytu nebo rodinného domu s jedním bytem, který byl zakoupen s pomocí úvěru, k němuž jsou
žádány příspěvky podle tohoto nařízení, c) k datu podání žádosti o poskytnutí příspěvků uplynuly
nejméně 2 roky od nabytí vlastnictví k bytu nebo rodinnému domu s jedním bytem prvním
vlastníkem, d) byt nebo rodinný dům s jedním bytem jsou na území České republiky.
Dle §5 odst. 1 písemnou žádost o poskytnutí příspěvků (dále jen „žádost“) předkládá
žadatel hypoteční bance nejdříve v den uzavření smlouvy o úvěru a nejpozději v den započetí
čerpání úvěru, k němuž jsou příspěvky požadovány. Žádost musí obsahovat jméno a příjmení
žadatele, jeho trvalý pobyt, rodné číslo, a nebylo-li přiděleno, datum jeho narození. Žadatel musí
současně doložit, že jsou splněny podmínky uvedené v §3. S žadatelem, který předloží doklad
o provedení vkladu vlastnického práva k bytu nebo rodinnému domu s jedním bytem do katastru
nemovitostí, uzavře hypoteční banka smlouvu o poskytování příspěvků podle tohoto nařízení
(odst. 2 citovaného ustanovení).
Dle §9 odst. 1 pro zabezpečení poskytování příspěvků podle tohoto nařízení
a pro zajištění podkladů kontroly splnění podmínek pro poskytování těchto příspěvků ke dni
podání žádosti uzavře ministerstvo s hypoteční bankou smlouvu.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“),
žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. Rozhodnutí
je vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu
jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze
uvedená otázka je relevantní až při posuzování merita). Koncepce citovaného ustanovení
vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo
vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil.
Podle §70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu,
jež nejsou rozhodnutími ve smyslu shora uvedené definice, tj. úkony, které nezasahují sféru práv.
V projednávané věci dospěl městský soud k závěru, „že ministru pro místní rozvoj
jakožto orgánu rozhodujícímu o případném rozkladu podanému proti správnímu rozhodnutí
žalovanému, nikterak nepřísluší rozhodovat o žádostech o poskytnutí příspěvku ze státního
rozpočtu ke splátkám hypotečního úvěru podaných podle citovaného nařízení vlády. Pokud
by žalovaný či ministr pro místní rozvoj rozhodli, jednalo by se o rozhodnutí zjevně nicotné.
Pro úplnost městský soud uvedl, že pro závěr o tom, že se nejedná o rozhodnutí, svědčí v dané
věci taktéž skutečnost, že předmětné sdělení neobsahuje základní náležitosti správního
rozhodnutí, jimiž jsou dle dikce ustanovení §47 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
výrok, odůvodnění a poučení o odvolání (rozkladu).
Na existenci takové kompetenční výluky usoudil městský soud v předmětné věci z toho,
že zákon ani podzákonný právní předpis vydaný k jeho provedení nepřiznávají žalovanému,
ani ministrovi stojícímu v jeho čele, pravomoc rozhodovat o žádostech o poskytnutí příspěvků
ze státního rozpočtu ke splátkám hypotečního úvěru podle nařízení vlády, proto úkony
žalovaného a ministra pro místní rozvoj adresované stěžovateli nebyly správními rozhodnutími
o žádosti podané stěžovatelem, nýbrž pouze vyrozuměními o stanovisku, které jím oslovený
správní orgán v dané věci zaujal. Nedostatek pravomoci žalovaného a ministra pro místní rozvoj
rozhodovat o žádostech o poskytnutí příspěvku ze státního rozpočtu dovodil městský soud
z dikce ustanovení §5 nařízení, ve smyslu kterého se písemná žádost o poskytnutí příspěvků
předkládá nikoli žalovanému, nýbrž hypoteční bance, přičemž tato v případě splnění podmínek
pro jejich poskytnutí nevydává správní rozhodnutí, ale uzavře s žadatelem smlouvu o poskytování
příspěvků.
Závěr městského soudu o nedostatku pravomoci žalovaného a ministra pro místní rozvoj
ve věci žádosti o poskytnutí příspěvků rozhodnout, za předpokladu jeho řádného a dostatečného
odůvodnění, by byl způsobilý odůvodnit odmítnutí žaloby. V daném případě však závěry soudu
nemají dostatečnou oporu v odůvodnění.
Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že „zákon ani podzákonný
právní předpis vydaný k jeho provedení nepřiznávají žalovanému, ani ministrovi v jeho čele,
pravomoc rozhodovat o žádostech o poskytnutí příspěvků ze státního rozpočtu ke splátkám
hypotečního úvěru podle nařízení vlády…“. Ačkoli městský soud výslovně zmiňuje, že odvodil
závěr o nedostatku pravomoci žalovaného a ministra pro místní rozvoj taktéž ze zákona, k jehož
provedení bylo nařízení vlády vydáno, tj. v daném případě ze zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech, není zřejmé, ze kterých ustanovení citovaného zákona vycházel,
neboť v odůvodnění usnesení odkaz na zákon o rozpočtových pravidlech zcela absentuje,
přesto, že citovaný zákon, resp. příslušná ustanovení tohoto zákona (§14 a násl.) tvoří základní
právní rámec pro poskytování veřejných finančních podpor. Naopak z odůvodnění rozhodnutí
je patrné, že městský soud považoval za stěžejní znění ustanovení §5 nařízení vlády, jež vymezuje
postup hypoteční banky v případě kladného vyřízení žádosti. Městský soud zdůraznil,
že k poskytování příspěvků dochází nikoliv na základě správního rozhodnutí žalovaného,
ale na základě smlouvy uzavřené mezi žadatelem a hypoteční bankou. V daném případě však
ke kladnému vyřízení žádosti nedošlo. Naopak žalobou byl napaden dopis žalovaného,
prostřednictvím kterého bylo stěžovateli sděleno, že jeho žádosti vyhovět nelze. Povinnost ani
oprávnění hypoteční banky vydávat negativní rozhodnutí z textu nařízení nevyplývá. Městský
soud při svém rozhodování zcela pominul §9 citovaného nařízení. Jak již bylo výše uvedeno,
příspěvky k hypotečnímu úvěru se poskytují ze státního rozpočtu a představují jednu z forem
veřejné finanční podpory. Poskytovatelem příspěvků je v daném případě ministerstvo pro místní
rozvoj. Je to poskytovatel, jemuž obecně přísluší rozhodovat o tom, jakým způsobem a za jakých
podmínek budou příspěvky poskytovány. V daném případě ministerstvo pro místní rozvoj
ve smyslu §9 nařízení za účelem zabezpečení poskytování příspěvků uzavřelo smlouvu
s hypoteční bankou. Z obsahu tohoto smluvního dokumentu při svém rozhodování městský
soud nevycházel. Městský soud pochybil, pokud nezjistil, které ze svých pravomocí poskytovatel
formou smlouvy přenesl na hypoteční banku a bez tohoto zjištění učinil závěr o nedostatku
pravomoci žalovaného o žádostech o poskytnutí příspěvků rozhodovat.
Nedostatek odůvodnění tak v daném případě způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí
městského soudu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a proto Nejvyšší správní
soud postupem dle §110 odst. 1 s. ř. s. a napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem.
Nad rámec odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud za potřebné zdůraznit, že aktivně
legitimován dle ustanovení §65 s. ř. s. k žalobě ve správním soudnictví je každý, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo
povinnosti. Ve smyslu citovaného ustanovení nemusí jít vždy o správní rozhodnutí obsahující
základní náležitosti dle §47 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, dle kterého bylo
postupováno, tak jak zdůraznil v odůvodnění napadeného usnesení městský soud. V této
souvislosti je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů i Ústavního soudu,
stejně jako náhled doktrinální, podle níž pojem „rozhodnutí“ je označením technickým a je nutno
k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. „Nevadí, že správní orgán popřípadě
vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení
o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak
může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou
zákonnou procedurou“ (Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck,
Praha 2001, str. 1041-1042). „Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí
,usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem
autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutí došlo ke vzniku, změně nebo
zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby“ (srov. např. usnesení Ústavního soudu
sp. zn. III. ÚS 16/96, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, C. H. Beck, 1997, str. 327
a 328, z novější judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02, sv. 27, str. 337 a násl.).
Pro posouzení důvodnosti žaloby dle §65 s. ř. s. tak není rozhodující forma úkonu,
ale jeho způsobilost dotčení veřejného subjektivního práva (§4 s. ř. s.). V projednávané věci
je bez významu, zda nařízení vlády vydávání negativního rozhodnutí předpokládá a stanoví
pro takové rozhodnutí formální náležitosti. Pro posouzení důvodnosti žaloby je naopak
podstatné, zda napadeným správním úkonem bylo fakticky rozhodováno o právech stěžovatele.
V daném případě je tak nutné pro závěr o způsobilosti napadeného správního úkonu zasáhnout
právní sféru stěžovatele, posoudit, zakládá-li ustanovení §3 odst. 1 nařízení žadateli,
za předpokladu, že podmínky pro poskytování příspěvků splní, subjektivní právo na jejich
poskytování. Požadavek „ veřejnosti“ dotčeného práva je v daném případě naplněn, neboť jak již
bylo uvedeno výše, příspěvky k hypotečním úvěrům představují jednu z forem veřejné finanční
podpory.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. července 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu