ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.51.2007:105
sp. zn. 5 As 51/2007 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: M. CH.,
právně zast. JUDr. Lubomírem Dokoupilem, advokátem se sídlem Krohova 2354/50, 160 00,
Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34, Praha 7,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007,
č. j. 7 Ca 311/2006 - 68,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 7 Ca 311/2006 - 68,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen stěžovatel) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 6. 2005, č. j. VS-104/RK/3-205; tímto bylo zamítnuto
odvolání proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 7 . 2. 2005, č. j. VS-3198/53/2-2002,
jímž nebylo podle ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního
občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o státním o bčanství)
žádosti stěžovatele a jeho nezletilé dcery vyhověno .
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí ve smyslu
ust. §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Ačkoliv
stěžovatel netvrdí, že by na udělení státního občanství existoval při splnění stanovených
podmínek právní nárok, přesto se domnívá, že jako účastník řízení má následující práva:
- právo na to, aby rozhodnutí bylo v souladu se zákonem,
- právo na to, aby rozhodnutí bylo řádně zdůvodněno a aby bylo přezkoumatelné,
- právo na to, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věcí .
Rozhodnutí žalovaného dle stěžovatele není v souladu se zákonem, neboť je odůvodněno
tím, že nesplňuje podmínku uvedenou v ustanovení §7 odst. 1 zákona o státním občanství.
Stěžovatel uvádí, že nedoplatky na zdravotním pojištění z let 1998 a 1999 již uhradil,
a to v červnu roku 2002, tedy více jak dva roky předtím, než o udělení státního občanství požádal .
Domnívá se proto, že jeho delikt ohledně veřejného zdravotního pojištění není na překážku
tomu, aby splňoval zákonné podmínky pro udělení občanství, a to z následujících důvodů:
Prvním důvodem je výklad gramatický výše uvedeného ustanovení, kde je podmínkou
to, že žadatel „plní… povinnosti vyplývající ze zvláštních právních předpisů upravujících veřejné
zdravotní pojištění…“. Z gramatického výkladu - přítomného času „plní“ - je nutno dovodit,
že cizinec musí plnit dotyčné povinnosti nyní, tedy v okamžiku rozhodování správního orgánu
či v okamžiku podání žádosti o udělení státního občanství.
Druhým stěžovatelovým argumentem je srovnání s podmínkou beztrestnosti (argument
ad absurdum). Ta je formulována tak, že tuto podmínku splňuje fyzická osoba, která nebyla
v uplynulých pěti letech pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin. Z toho, dle názoru
stěžovatele vyplývá, že žadateli, který byl pro úmyslný trestný čin odsouzen v době dřívější než 5
let před podáním žádosti, státní občanství uděleno být může . A z toho též vyplývá, že ža dateli,
který byl odsouzen pro nedbalostní trestný čin, byť bezprostředně před podáním žádosti, státní
občanství rovněž být uděleno může. Znamenalo by to tedy, že zákonodárce považuje přestupky
či jiné delikty v oblasti např. cizineckého práva či v daňové oblasti za závažnější než trestné činy .
Stěžovatel dále uvádí, že ani v případě, kdyby slovo „plní“ z ustanovení §7 odst . 1
cit. zákona bylo možno interpretovat tak, že povinnosti tam uvedené musely být pln ěny
i v minulosti, by mu, dle jeho názoru, nebylo možno na základě deliktů z let 1998 a 1999 upřít
splnění podmínky, a to z důvodu nepřiměřenosti. Bylo by nutno brát v potaz minimálně
tyto okolnosti případu: závažnost oněch porušení povinností, dobu, kdy k těmto porušením
došlo, sankce, které dotyčné zákony samy za toto porušení ukládají, skutečnost, zda z hlediska
těchto dotyčných zákonů následky porušení ještě trvají, jakož i zjednání nápravy ze strany
delikventa.
V této souvislosti je třeba uvést, že zákony upravující oblasti v zákoně uvedené, zejm éna
daňové předpisy, jsou tak rozsáhlé a komplikované, že k určitým drobným porušením povinností
z těchto zákonů vyplývajících dochází v celé české společnosti velmi často .
Pokud by stát vůči cizincům postupoval tak, že každá chyba cizince vyloučí z běžn é
procedury získávání státního občanství udělením a odkáže jej na svou povahou mimořádnou
proceduru poskytování výjimek, znamenalo by to v praxi přenesení rozhodování o státním
občanství z oblastí o nichž hovoří zákon, do naprosto netransparentní oblasti poskytování
zákonem nijak neupravených výjimek.
Je samozřejmě možný i jiný výklad, totiž že zákonodárce chtěl ponechat na uvážení
správního orgánu, jak závažné delikty v oblastech tam uvedených bude pokládat za neplnění
povinností a jaké delikty již ne . I v tomto případě se však stěžovatel domnívá, že žalovaný musí
zdůvodnit, proč považuje určité konkrétní porušení zákona za tak závažné, že žadatel podmínku
pro udělení státního občanství nesplňuje.
Další porušení zákona spatřuje stěžovatel ve skutečnosti, že žalovaný nijak blíže
nezdůvodnil své tvrzení, že v jeho případě nejsou dány důvody hodné zřetele, na základě
kterých by nesplnění podmínky bylo prominuto.
S ohledem na výše uvedené navrhuje stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozorňu je na to, že výčet podmínek
pro udělení státního občanství uvedený v ustanovení §7 odst . 1 zákona o státním občanství nelze
považovat za taxativní, neboť ustanovení §10 odst. 3 cit. zákona stanoví, že Ministerstvo vnitra
je povinno posoudit žádost i z hlediska bezpečnosti státu.
Z toho, dle názoru žalovaného, vyplývá, že neexistuje právní nárok na udělení státního
občanství ani při splnění zákonem stanovených podmínek.
Zároveň lze učinit závěr, že jejich nesplnění (nebo nemož nost prominutí jejich splnění)
má pouze za následek, že žadateli státní občanství udělit vůbec nelze .
Žalovaný dále uvádí, že zákonodárce stanovil podmínky pro udělení státního občanst ví
tak, aniž by některá byla nadřazena nebo měla větší význam než podmínky ostatní. Rozdíl mezi
nimi je např. pouze v časovém vymezení a v možnostech, jež obsahuje zákon pro jejich
prominutí. Splnění jedné podmínky se zjišťuje za posledních pět let, zatímc o u druhé se zjišťuje
od doby, kdy žadateli ta která povinnost vznikla. Z důvodu závažnosti porušení českého právního
řádu a krátkého časového období, za které je zjišťována, tak nelze jednu podmínku žadateli
prominout vůbec, kdežto druhou lze prominout, aby mohlo být přihlédnuto k charakteru
porušení zvláštních předpisů, k osobě žadatele a jeho poměrům.
Tomuto závěru svědčí slovesný čas průběhový slova „plní“, neboť jeho smyslem
je, aby nebylo uděleno státní občanství tomu žadateli, kte rý porušuje český právní řád
ve vymezených oblastech. Žadatel proto musí průběžně a soustavně plnit své povinnosti
vyplývající ze zvláštních právních předpisů.
Žalovaný uvádí, že vždy přihlíží k výši zjištěného nedoplatku, k tomu, kdy byla dlužná
částka uhrazena, k časovému odstupu od porušení povinnosti i k tomu, zda žadatel již po delší
dobu své povinnosti řádně plní. Jen vyhodnocení všech těchto skutečností, včetně důvodů
porušení povinností, může být pro správní orgán dostatečným podkladem pro přijetí závěru,
že žadatel bude i v budoucnu své povinnosti řádně plnit.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud podanou kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v rozsahu a v mezích uplatněných
kasačních námitek, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná .
Městský soud v Praze ve svém rozsudku uvedl, že tvrzení stěžovatele, že z odůvodnění
není zřejmé, proč je jeho delikt považován za natolik závažný, že díky němu nesplňuje podmínku
ustanovení §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, a že správní orgán nevycházel
ze spolehlivě zjištěného stavu věci, nejsou důvodná. Zásadním důvodem zde bylo nesplnění dané
zákonné podmínky, když stěžovatel neplatil řádně pojistné na veřejné zdravotní pojištění, přitom
nebyly shledány okolnosti zvláštního zřetele hodné, kte ré by odůvodňovaly postup
podle ustanovení §11 odst. 4 zákona o státním občanství. V tomto směru postačí v odůvodnění
rozhodnutí uvést, že takové skutečnosti u stěžovatele zjištěny nebyly, nad rámec odůvodnění
rozhodnutí by pak správní orgán v rozhodnutí uváděl výčet skutečností, které příslušný
mimořádný postup odůvodňují. Soud se tak neztotožnil z tvrzení stěžovatele, že žalovaný
neuvedl, jaké skutečnosti byly podkladem pro vydání rozhodnutí a jakými úvahami byl správní
orgán veden.
Nejvyšší správní soud na straně jedné odmítá formalistický výklad stěžovatele,
že se ustanovení §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství vztahuje pouze na chování
cizince v době podání žádosti, a nikoliv již na jeho předchozí působení na území České republiky,
neboť taková interpretace se příčí smyslu a účelu uvedené normy . Ke gramatickému výkladu
stěžovatele i žalovaného nutno podotknout, že z gramatického hlediska u slovesa plnit (resp. jeho
třetí osoba jednotného čísla – plní) se jedná o slovesný vid nedokonavý. Slovesný vid je jednou
z mluvnických kategorií, které se určují u slovesa . Zatímco vid dokonavý je „punktuální stav" -
něco se jednou stane a je to dokonáno, dokončeno (př.: donést, přijít, zavolat, sníst, vypadnout,
vyskočit, splnit...), nedokonavý vid je zpravidla děj probíhající nebo trvající - něco je nějakou
dobu konáno, nikoli však již dokonáno (př.: nést, nosit, jít, chodit, volat, jíst, padat, skákat,
plnit...). Z tohoto výkladu je nutné vyvodit, že žadatel měl plnit stanovené povinnosti od začátku
doby, kdy tyto žadateli vznikly.
Nicméně to však samo o sobě neznamená, že zákonodárce považuje přestupky
či jiné delikty v oblasti např. cizineckého práva či v daňové oblasti za závažnější než trestné činy,
neboť podmínku ustanovení §7 odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství nelze vůbec
prominout, kdežto podmínku ustanovení §7 odst. 1 písm. e) lze prominout v případech hodných
zvláštního zřetele.
Na straně druhé, dle názoru Nejvyššího správního soudu, předpokládá zmíněné
ustanovení určitou intenzitu, tedy závažnost daného porušení zvláštního právního předpisu .
Stejně tak i další podstatné okolnosti protiprávního jednání žadatele o udělení občanství musí být
takové, aby bylo skutečně naplněno reálné riziko pokračování v porušování povinností ze strany
žadatele. Dle principu proporcionality tedy soud musel především hodnotit smysl a účel
podmínky dle ustanovení §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství ve vztahu k charakteru
a závažnosti uvedeného porušení.
Smyslem a účelem podmínky pro udělení státního občanství dle §7 odst . 1 písm. e)
zákona o státním občanství, je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky
žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval právní
předpisy (zde upravující všeobecné zdravotní pojištění), neboť je důvodné reálné nebezpečí,
že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České
republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky
nenabyl.
K obdobnému případu se Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, např. v rozsudku
ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 - 78 (přístupno na www.nssoud.cz), v němž konstatoval:
„..... nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt
a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem
tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu
a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady
proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v j udikatuře Ústavního soudu,
jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného zákona č . 123/1992 Sb., o pobytu
cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky ( pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností
od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu
ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): "
Rovněž ustanovení §14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.,o pobytu cizinců na území České
a Slovenské federativní republiky (zrušen zák . č. - 326/1999 Sb. s účinností od 1. 1. 2000)
ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo
možnost vydat rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti",
takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení
ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná . Mimo jiné i z těchto důvodů
Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1
v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném
nálezu bez dalšího pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu
úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení
právních předpisů stěžovatelem.
Jedním z esenciálních znaků právního státu je prin cip přiměřenosti, který předpokládá,
že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky
přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních . Posouzení
proporcionality mezi veřejným zájmem na zák azu pobytu cizince na straně jedné a zájmem
na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného
principu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97,
příst. www.judikatura.cz).
Porušení povinnosti uhradit včas pojistné na veřejné a zdravotní pojištění, může být
považováno pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné
zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky. Toto porušení povinnosti
však musí být hodnoceno z hlediska proporcionality a rozhodnutí správního orgánu a musí
dostatečně přihlédnout k závažnosti případného porušení zvláštního právního předpisu
a k okolnostem podstatným pro zhodnocení jeho závažnosti.
Pokud by porušení povinnosti předmětného zákona nesplnění podmínky pro udělení
státního občanství zakládalo, i tak by žalovaný byl povinen provést správní úvahu dle ustanovení
§11 odst. 4 zákona o státním občanství, neboť je zřejmé, že výše uvedené okolnosti, by v případě
tohoto protiprávního jednání nepochybně mohly představovat důvody hodné zvláštního zřetele,
pro něž by bylo možno nesplnění podmínky dle §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství
prominout.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního
občanství není právní nárok, je nutné současně konstatovat, že rozhodování správních orgánů
nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně
odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené. Rubem
diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi
hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné
důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění,
a poté volným správním uvážením, nicméně při respe ktování smyslu a účelu zákona a mezí, které
zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozo vání k adekvátnímu rozhodnutí.
Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje . Každé
správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle,
principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu za chovávat lidskou důstojnost, principu
proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.
Úkolem soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci
ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak p osoudit, zda se správní orgán
v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp . zda řádně
a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo
k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že i když správní orgán rozhoduje na základě volné správní
úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek
správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené
procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování. Nezákonnost takovéhoto
rozhodnutí pak může spočívat mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního
uvážení (ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.), nebo může být z působena porušením procesních
předpisů.
V souzené věci Nejvyšší správní soud shledal, že Městský soud v Praze pochybil,
pokud žalobu stěžovatele jako nedůvodnou podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl,
aniž by uvedl důvody pro takový postup transparentním a přezkoumatelným způsobem,
když se omezil pouze na konstatování závěrů, které učinil žalovaný, totiž na nesplnění podmínky
stanovení v ust. §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, aniž důsledky, resp . závažnost
tohoto „provinění“ relevantně zhodnotil otázku přezkoumatelnosti správní úvahy stran
posouzení správním orgánem tvrzeného nedostatečného začlenění stěžovatele do české
společnosti, resp. jeho nedostatečné integrovanosti, potom Městský soud v Praze zcela pominul.
Nejvyšší správní soud naprosto souhlasí s tvrzením, že na udělení státního občanství ČR
při nesplnění zákonných podmínek není právní nárok a konstatuje, že použití správního uvážení
při rozhodování o udělení občanství ČR je zcela namístě. Správní rozhodnutí, v němž bylo
při rozhodování použito institutu správního uvážení, soud přezkoumává, a to pouze po té stránce
a v takové rovině, zda tato volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem.
Součástí přezkoumání soudu je i posouzení, zda správní uvážení je logick ým vyústěním řádného
hodnocení skutkových zjištění. Takové posouzení, s ohledem na výše nastíněné hodnocení
závažnosti provinění žadatele, jakož i ostatních tvrzených podmínek rozhodných pro učinění
závěru o nemožnosti udělení státního občanství, však napadený rozsudek městského soudu
postrádá.
Nejvyšší správní soud proto shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný
pro nedostatek odůvodnění, přitom nedostatek důvodů je pak nutno spatřovat v nedostatku
důvodů skutkových, nikoliv v dílčích nedostatcích odůvo dnění.
Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53, odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. března 2008
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu