ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.148.2007:144
sp. zn. 6 Ads 148/2007 - 144
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobkyně: V. K.,
zastoupené Mgr. Dagmar Dřímalovou, advokátkou, se sídlem Muchova 9/223, Praha 6,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor sociální péče a zdravotnictví,
se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2006,
č. j. MHMP 227711/2006, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 4 Cad 95/2006 - 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovené zástupkyni žalobkyně, Mgr. Dagmar Dřímalové, se odměna za zastupování
a náhrada hotových výdajů nepřizn áv á .
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl žalobu žalobkyně (dále jen
„stěžovatelky“), kterou brojila proti rovněž výše uvedenému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo
potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12 č. j. ODP/NEZ/327/2006/FOL ze dne
16. 5. 2006. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla žalobkyni snížena s účinností od 1. 5. 2006
opakovaná dávka sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociální potřebnosti“).
Stěžovatelka v kasační stížností namítá kasační důvody, jež lze podle jejich obsahu
subsumovat pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Konkrétně stěžovatelka v obsáhlé
kasační stížnosti, pomine-li Nejvyšší správní soud četné invektivy na adresu soudu prvního
stupně a rozličná superflua nevýznamná pro meritum věci, namítá následující:
V první řadě namítá nezákonný postup Městského soudu v Praze při doručení rozsudku,
který stěžovatelka napadá kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že Městský soud
v Praze rozsudek doručil pouze ustanovené zástupkyni stěžovatelky, Mgr. Dagmar Dřímalové.
Takový postup považuje stěžovatelka za postup hrubě porušující zákon, neboť jí tak byla
zkrácena lhůta k podání kasační stížnosti fakticky na 7 dnů, neboť přípis advokátní kanceláře
s rozsudkem obdržela až s týdenním odstupem. Stěžovatelka rovněž namítá, že v důsledku
takového postupu mohlo dojít i k tomu, že by rozsudek Městského soudu v Praze obdržela
až po uplynutí zákonné lhůty k podání kasační stížnosti, a byla by tak zkrácena na svém právu.
Stěžovatelka dovozuje, že Městskému soudu v Praze muselo být známo, že zástupkyně
ustanovená pro řízení o žalobě není oprávněna podat kasační stížnost, neboť její zastoupení
zaniklo s ohledem na ustanovení §28 odst. 6 a ustanovení §31 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“) ve spojení s §64
s. ř. s. vydáním rozsudku, a proto byl podle stěžovatelčina názoru, i s ohledem na ustanovení
§45c odst. 3 o. s. ř., povinen doručit rozsudek i jí.
Další námitkou stěžovatelky je, že Městský soud v Praze podle jejího názoru měl zrušit
napadené rozhodnutí žalovaného z úřední povinnosti pro absenci zákonných náležitostí. Namítla,
že ustanovení §68 odst. 2 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“),
vymezuje zákonné náležitosti správního rozhodnutí, které však rozhodnutí žalovaného
neobsahují. Zejména stěžovatelka v napadeném rozhodnutí žalovaného postrádá důvody výroku,
podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se žalovaný řídil při hodnocení podkladů a při výkladu
právních předpisů, a vypořádání námitek a vyjádření účastníků.
Pokud jde o meritum věci, stěžovatelka zásadně nesouhlasí se závěrem soudu, že postup
žalovaného je ospravedlněn ustanovením §3 odst. 4 zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním minimu“), podle něhož platí, že žije-li
v domácnosti více osob, jejichž příjmy se posuzují podle §4 cit. zákona společně, započítává
se částka potřebná k úhradě nezbytných nákladů na domácnost pouze jednou. Zjišťuje-li se však
životní minimum jedné z těchto osob (tedy, jak stěžovatelka zdůrazňuje, osob společně
posuzovaných), určí se součtem částky potřebné k zajištění výživy a ostatních základních
osobních potřeb občana a poměrné části částky potřebné k zajištění nezbytných nákladů
na domácnost. S ohledem na to odmítá závěr soudu, že pokud spolu se stěžovatelkou žijí v bytě
další dvě osoby, které se společně neposuzují, zjistí se ve smyslu §3 odst. 4 zákona o životním
minimu celkové náklady na domácnost a žadateli o dávku se započte jen přiměřený podíl
na nájemném a energii. Podle stěžovatelky nelze postup podle citovaného ustanovení použít,
neboť se uplatní pouze v případě, kdy existují společně posuzované osoby. Stěžovatelka v této
souvislosti upozorňuje na to, že byla uznána sociálně potřebnou podle ustanovení §1 odst. 1
zákona o sociální potřebnosti, nikoliv podle §1 odst. 2 téhož zákona, tedy jako osoba samostatně
žijící, nikoliv jako osoba společně posuzovaná. Tou být ostatně podle svého názoru nemůže,
neboť v první řadě mezi ní a mezi dalšími osobami žijícími se stěžovatelkou v jednom bytě není
osobní vztah vymezený ustanovením §4 zákona o životním minimu, a především není splněna
ani druhá podmínka společného posuzování, a to, že osoby ve smyslu §4 zákona o životním
minimu spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby ve smyslu §115 občanského
zákoníku.
S ohledem na skutečnost, že stěžovatelka s nikým společnou domácnost nevede, považuje
za vyloučené, aby žalovaný vypočítával z částek nájemného a energií připadajících na celý byt
jakési podíly pro jednotlivé osoby v bytě žijící, a jeden podíl posléze vydával za skutečné
odůvodněné nezbytné náklady na domácnost stěžovatelky. Stěžovatelka má za to, že předmětný
byt obývaly dvě oddělené domácnosti, přičemž domácnost osob žijících se stěžovatelkou nemůže
být nucena činit, co jí zákon neukládá, tedy nemůže být nucena k tomu, aby se podílela
na nákladech domácnosti stěžovatelky. Stěžovatelka v této souvislosti odmítá odkaz Městského
soudu v Praze na judikát SJS 772/2001, neboť v jeho případě šlo nezpochybnitelně o společně
posuzované osoby ve smyslu §4 zákona o životním minimu. Nadto podle stěžovatelky tento
judikát zcela nerealisticky vymezuje, co se rozumí pod pojmem nákladů na domácnost.
Konečně pak na podporu svých námitek stěžovatelka obsáhle cituje a rozebírá
důvodovou zprávu k zákonu č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, a zákonu
č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, přičemž se věnuje především rozdílům oproti
dosavadní úpravě v pojetí okruhu společně posuzovaných osob (zejména zavedení zákonných
fikcí vedení společné domácnosti) a poukazuje na důvodovými zprávami demonstrative uváděné
položky nákladů na domácnost, které podle názoru stěžovatelky diskvalifikují Městským soudem
v Praze vyslovený názor, že náklady na domácnost jsou náklady na nájemné a energie.
V závěru pak stěžovatelka polemizuje s konstatováním Městského soudu v Praze,
že v žalobě nebrojila proti výši částky podle §3 odst. 2 písm. e) zákona o životním minimu.
Namítá, že žaloba směřovala i proti této částce, neboť jí byla přiznána pouze v částce předvídané
zákonem, která však neobsahuje nemalé náklady stěžovatelky spojené s osvědčováním snahy
zvýšit si příjem vlastní prací.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Ze spisové dokumentace správního orgánu prvního stupně vyplývá, že stěžovatelka
pobírá opakovanou dávku sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti. Pokud jde o dávku
přiznanou za měsíc květen 2006, je ve spisu založen přípis stěžovatelky ze dne 5. 5. 2006,
jímž reagovala na výzvu správního orgánu prvního stupně k osvědčení skutečností rozhodných
pro trvání nároku na dávku, její výši nebo výplatu ze dne 3. 1. 2006. K tomuto přípisu
stěžovatelka jako doklady přiložila doklad osvědčující výši nájmu, doklad o úhradě nákladů
za elektřinu a doklad o úhradě nákladů za plyn v měsíci dubnu 2006. Celkem šlo o částku
3597 Kč. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pak vyplývá, že tuto částku vzal jako
prokázané náklady spojené s užíváním celého bytu. Vzhledem k tomu, že byt užívají celkem tři
osoby, přiznal stěžovatelce jako odůvodněné náklady na domácnost jednu třetinu z této částky,
tedy 1199 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka podala odvolání, v němž namítala,
že podle ustanovení §3 odst. 2 písm. e) a §3 odst. 3 písm. a) zákona o životním minimu
se za částku potřebou k zajištění výživy a ostatních základních potřeb občana považuje částka
ve výši 2400 Kč a za částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost částka
2020 Kč měsíčně, jde-li o jednotlivce. Součtem těchto částek je 4420 Kč, které podle svého
názoru měla stěžovatelka dostávat. Z částky 2020 Kč určené na nezbytné náklady na domácnost
osoby, která není s nikým společně posuzovaná, podle stěžovatelky nelze nic odečítat, neboť jde
podle jejího názoru o částku minimální a stanovenou zákonem, přičemž její snížení by
znamenalo, že by sociálně potřebný občan nadále setrvával v hmotné nouzi. Postup správního
orgánu prvního stupně označila za nepřezkoumatelný, neboť z jeho rozhodnutí není zřejmé,
na základě jakého právního předpisu a na základě jakého jeho ustanovení přistoupil k podělení
částky nákladů na byt na třetiny.
Žalovaný ve svém rozhodnutí jako na relevantní právní důvod, proč setrval na názoru
správního orgánu prvního stupně, uvedl, že podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti se občanu, který se považuje za sociálně potřebného, poskytují jednorázové
nebo opakované dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění
nezbytných nákladů na domácnost, přičemž se podle ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti při rozhodování o výši dávky přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních potřeb a nezbytným nákladům
na domácnost posuzovaného občana, k výši příjmu a k majetkovým poměrům. Námitky
stěžovatelky proto odmítl jako irelevantní, neboť právě dikce §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti, který ve své dispozici přikazuje přihlédnout k výši částek životního minima, vede
logicky k tomu, že výsledná částka dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti částky
životního minima dosáhnout nemusí.
V obsáhlé žalobě stěžovatelka argumentovala v zásadě tím, že jí ze zákona o životním
minimu náleží k úhradě nákladů na domácnost částka 2020 Kč, a to proto, že je ve smyslu tohoto
zákona jednotlivcem, nikoliv osobou společně posuzovanou. Stěžovatelka vychází z toho,
že jestliže se při stanovení dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti ve spojení
se zákonem o životním minimu nepřihlíží k příjmům osob, které žijí v tomtéž bytě a nejsou
osobami společně posuzovanými ve smyslu §4 zákona o životním minimu, nemůže se následně
přihlížet ani k jejich vydáním a hovořit o jakési povinnosti těchto osob zdržujících se v jednom
bytě podílet se na nákladech na domácnost žadatele o dávku. To podle stěžovatelky vyplývá
i z ustanovení §3 odst. 4 zákona o životním minimu, podle něhož se dílčí náklady na domácnost
pouze v případě společně posuzovaných osob. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem žalovaného,
že částky životního minima jsou při rozhodování o dávce podle zákona o sociální potřebnosti
pouze částkami „orientačními“, k nimž se přihlíží. Podle stěžovatelky dávka sociální péče nemusí
dosahovat výše životního minima pouze v případě, že žadatel žije se společně posuzovanými
osobami, v případě, že má nějaký příjem, který nedosahuje částky životního minima, popřípadě
žadatel není nemajetný, popřípadě neuplatní své jiné majetkové nároky. V ostatních případech je
podle stěžovatelky povinností přiznat dávku ve výši stanovené zákonem o životním minimu.
Opačný postup by podle stěžovatelky znamenal porušení práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. V tomto závěru stěžovatelka vychází z toho, že podle cit. článku
Listiny základních práv a svobod každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc,
která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Pokud pak zákon o životním
minimu v ustanovení §1 definuje životní minimum jako společensky uznanou minimální hranici
příjmů občana, pod níž nastává stav jeho hmotné nouze, je podle stěžovatelky nasnadě, že nelze
přiznat dávku sociální potřebnosti při úplné nemajetnosti žadatele nižší než životní minimum,
neboť by jinak žadatel setrvával nadále v hmotné nouzi. To by bylo podle stěžovatelky v rozporu
s čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Vedle toho také namítla, že náklady, které vzal
v úvahu správní orgán prvního stupně i žalovaný (nájem, plyn, elektřina), nejsou jedinými
důvodnými náklady na domácnost a že částka na domácnost stanovená zákonem o životním
minimu je konstruována právě s ohledem na diverzitu možných nákladů.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku konstatoval, že podle §90 odst. 1 zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o sociálním zabezpečení“), se občanům, jejichž potřeby nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné
činnosti, popř. dávkami, a příslušný orgán jim nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují
peněžité a věcné dávky. Dále Městský soud v Praze odkázal na §1 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti vymezující sociálně potřebného občana a ustanovení §3 odst. 2, 3 a 4 téhož zákona
vymezující výjimky z obecné definice sociální potřebnosti. Dále poukázal na již citovaný §4
odst. 3 zákona o sociální potřebnosti, podle něhož se při stanovení dávky sociální potřebnosti
přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným odůvodněným nákladům na výživu a osobní
potřeby a nezbytným nákladům na domácnost. Městský soud v Praze rovněž citoval ustanovení
§3 odst. 4 zákona o životním minimu, podle něhož žije-li v domácnosti více osob, jejichž příjmy
se posuzují podle §4 společně, započítává se částka potřebná k úhradě nezbytných nákladů
na domácnost pouze jednou. Zjišťuje-li se však životní minimum jedné z těchto osob, určí
se součtem částky potřebné k zajištění výživy a ostatních potřeb občana a poměrné částky
potřebné k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Podle Městského soudu v Praze bylo
podle tohoto ustanovení postupováno v případě stěžovatelky. Dále Městský soud v Praze odkázal
na judikát publikovaný pod SJS 772/2001, podle něhož sociální dávka na nezbytné náklady
domácnosti může být poskytnuta jen ve výši odpovídající skutečným potřebám, a to i v případě,
že takové náklady jsou nižší než hranice stanovená zákonem o životním minimu.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížností, neboť byla účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto
kasační stížnost podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvody, které lze
podle obsahu subsumovat, jak již bylo uvedeno, pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek Městského soudu v Praze v mezích
řádně uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Pokud jde o námitku vadného doručování rozsudku, Nejvyšší správní soud ji nemůže než
považovat za naprosto bizarní. Městský soud v Praze totiž postupoval zcela přesně tak, jak mu
zákon ukládá, a pokud by postupoval způsobem, který stěžovatelka požaduje, zatížil by svůj
postup zásadní vadou, která by měla, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu, rozměr porušení
článku 36 odst. 1 ve spojení s čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelce byla
pro řízení o žalobě ustanovena zástupkyní advokátka podle §35 odst. 8 s. ř. s. Podle ustanovení
§31 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. platí, že byl-li zástupcem ustanoven advokát, má stejné
postavení jako advokát, kterému účastník udělil plnou moc. Podle §25 odst. 1 o. s. ř. pak platí,
že advokátu lze udělit pouze procesní plnou moc. Ustanovení §45c odst. 1 o. s. ř. pak stanoví, že
má-li účastník zástupce s procesní plnou mocí, nařídí předseda senátu doručení písemnosti jen
tomuto zástupci. Výjimkou je pouze ustanovení §45c odst. 3 o. s. ř., na něž se stěžovatelka
odvolává. Její zásadní omyl ovšem spočívá v tom, že podání opravného prostředku rozhodně
není „něčím, co má účastník v řízení osobně vykonat“ ve smyslu §45c odst. 3 o. s. ř. Podání
opravného prostředku není úkonem, který by musel činit sám účastník, a to bez ohledu na to,
že jeho zastupování na základě plné moci obecně zaniká podle ustanovení §28 odst. 6 o. s. ř.
okamžikem právní moci rozhodnutí, jímž se ukončuje řízení, pro které byla plná moc udělena
(k zásadní odlišnosti zániku zastoupení ustanoveného advokáta ovšem viz dále). Jak bylo
předznamenáno, Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 90/06 ze dne 26. 7. 2006 jasně vyslovil,
že pokud účastník řízení realizuje své základní právo podle čl. 37 odst. 2 Listiny tím, že si zvolí
zástupcem advokáta s procesní plnou mocí, je podle čl. 36 odst. 1 Listiny nezbytné, aby soud
na tuto volbu účastníka řízení adekvátně reagoval zejména tím, že mu podle §45c odst. 1
občanského soudního řádu doručuje veškeré písemnosti a že mu podle §28a odst. 1 občanského
soudního řádu umožňuje realizovat procesní úkony za účastníka. V opačném případě dochází
k porušování základních procesních práv účastníka řízení. Zcela explicite Ústavní soud
ve zmíněném nálezu konstatoval, že konečné meritorní rozhodnutí mělo být správně doručeno
pouze právnímu zástupci stěžovatele, a nikoliv stěžovateli samému.
Nadto je argumentace stěžovatelky vadná potud, že Nejvyšší správní soud v mezidobí
zaujal zásadní stanovisko k trvání vztahu zastoupení v případě, že byl v řízení o žalobě
ve správním soudnictví ustanoven advokát. V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 7. 2007, č. j. 1 Afs 120/2006 - 117, vyslovil totiž názor, že ustanoví-li
ve správním soudnictví v řízení o žalobě krajský soud účastníku řízení zástupcem advokáta (§35
odst. 8 s. ř. s.), je takto ustanovený advokát oprávněn zastupovat účastníka řízení také
v řízení o kasační stížnosti a v zastoupení účastníka řízení také kasační stížnost podat.
Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti, Nejvyšší správní soud předesílá, že spočívá
především na stěžovatelčině předpokladu, že pro postup žalovaného neexistoval jakýkoliv
zákonný podklad, resp. ten, na nějž žalovaný poukázal, stěžovatelka odmítá akceptovat.
Stěžovatelka vytýká rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i žalovaného totiž to,
že neuvedl pro svůj postup řádné (v jejím pojetí) zákonné ustanovení a nevypořádal
se se skutkovým zjištěním, že stěžovatelka nežije s nikým ve společné domácnosti. Tím
se tato námitka z roviny vytýkané nepřezkoumatelnosti dostává do roviny námitek právního
posouzení - nejde totiž v podstatě o námitku nedostatku právních důvodů či oporu rozhodnutí
ve spisu, ale o námitku nesprávného právního posouzení věci. Ostatně, jak vidno z rekapitulační
části, obdobně byla formulována žalobní námitka stěžovatelky. K otázce právního posouzení
se Nejvyšší správní soud vysloví posléze. Na tomto místě pouze zdůrazní, že obecně nelze
považovat za nepřezkoumatelné správní rozhodnutí, které neobsahuje, formálně vzato, veškeré
náležitosti ve smyslu §68 správního řádu. Nejvyšší správní soud musí poukázat na správní
judikaturou setrvale drženou zásadu definovanou již rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne
25. 6. 1996, č. j. 6 A 825/95 - 7, podle níž soud může jako překlenutelnou procesní chybu
posoudit to, když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí
jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové
a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu v základních
rysech bez pochyb rekonstruovatelné. Účelem soudního přezkumu správních rozhodnutí není
lpění na formální dokonalosti správních rozhodnutí, ale účinná ochrana veřejných subjektivních
práv adresátů veřejné správy. Vědom si tohoto úkolu správního soudnictví, může Nejvyšší
správní soud poněkud slevit z nároků na dodržení jinak zcela oprávněných požadavků §68
správního řádu s vědomím toho, že ve správním spisu nalezl dostatečnou oporu pro úvahu, že je
rozhodnutí stěžovatelky po právní i skutkové stránce v souladu se zákonem.
Pokud jde o argumentaci stěžovatelky ve věci samé, Nejvyšší správní soud může dát
stěžovatelce sice zapravdu v tom, že Městský soud v Praze poněkud nepřípadně v jednom
odstavci odkázal ve své argumentaci na ustanovení §3 odst. 4 zákona o životním minimu.
Zmíněné ustanovení se týká pouze skupiny osob společně posuzovaných ve smyslu §4 zákona
o životním minimu a upravuje postup, jak zjistit částku životního minima jedné z osob společně
posuzovaných. Stěžovatelka však, jak bylo v řízení před správními orgány i v řízení před soudem
konstatováno, osobou společně posuzovanou ve smyslu §4 zákona o životním minimu není
a nebyla. Městský soud v Praze ovšem při své argumentaci odkázal i na další ustanovení
rozhodných právních předpisů a ta interpretoval zcela přiléhavě.
Výše zmíněné konstatování o přijatelnosti závěrů Městského soudu v Praze pak musí
Nejvyšší správní soud doplnit o zásadní odmítnutí i další argumentace stěžovatelky. Ta totiž
spočívá na flagrantním omylu co do obsahu ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod a ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti ve spojením z ustanovením §1
zákona o životním minimu.
Obsah čl. 30 Listiny základních práv a svobod směřuje k zakotvení subjektivního
občanského (čl. 30 odst. 1), resp. lidského (čl. 30 odst. 2) práva na sociální zabezpečení, a to
zásadně pouze pro případy sociálních událostí v citovaném článku uvedených (stáří,
nezpůsobilost k práci a ztráta živitele, hmotná nouze). Pro případy sociálních událostí
vymezených v čl. 30 odst. 1 Listina základních práv a svobod zaručuje právo na „přiměřené
hmotné zabezpečení“. V případě sociální události hmotné nouze ovšem zaručuje Listina pouze
„pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek“. Podstatné přitom je,
že práv zaručených čl. 30 Listiny základních práv a svobod je možno se dovolávat pouze
v mezích zákonů, které ho provádějí (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
Pokud jde o právo na pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek v případě
hmotné nouze, v době rozhodování žalovaného byly prováděcími předpisy ve smyslu čl. 41
odst. 1 Listiny základních práv a svobod zákon o sociálním zabezpečení, zákon o životním
minimu a zákon o sociální potřebnosti. Každý zákon z této triády měl přitom z hlediska obsahu
normy čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod svébytnou funkci, kterou nelze zaměňovat
s funkcí ostatních.
Ustanovení §90 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení („Občanům, jejichž životní potřeby
nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, popřípadě dávkami, a příslušný orgán jim
nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují příslušné orgány peněžité a věcné dávky.“) lze označit
za základní prováděcí ustanovení ve vztahu k čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stanoví v rovině jednoduchého práva v základních obrysech příslušnost orgánů sociálního
zabezpečení věcnou a osobní.
Naproti tomu funkcí zákona o životním minimu je definovat pojem hmotné nouze
ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. To činí v ustanovení §1, v němž říká,
že životní minimum je společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává
stav jeho hmotné nouze. V dalších ustanoveních pak zákon o životním minimu pouze
konkretizuje výši této (objektivní) hranice, která definuje stav hmotné nouze. Přisuzovat zákonu
o životním minimu funkci jinou než definiční by bylo zcela nepřípadné. Jak konstatovala
výslovně již důvodová zpráva k zákonu o životním minimu (www. psp.cz), „stanovením životního
minima je specifikována ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů,
kteří jsou v hmotné nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma
poskytování a bližší podmínky pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech ,
a to především v republikových předpisech upravujících poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální
potřebností.“
Teprve poslední z vymezené triády předpisů, zákon o sociální potřebnosti, ve skutečnosti
provádí to, co ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nazývá pomocí, která je
nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Teprve tento zákon stanoví obsah
a podmínky této pomoci, přičemž žádné z jeho ustanovení neříká, že tato pomoc má spočívat
v poskytnutí životního minima. Nic ho k tomu ani nenutí, neboť čl. 30 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ničeho nevypovídá o tom, že by byl stát povinen zajistit „životní minimum“, sám
zákon o životním minimu tento pojem pouze definuje a zákon o sociální potřebnosti pojmu
životního minima užívá v ustanovení §1 odst. 1 k podvojné definici sociální potřebnosti,
v ustanovení §4 odst. 3 pak stanoví, že k částkám životního minima se při stanovení dávky
sociální potřebnosti přihlíží. Ani z jednoho ze jmenovaných ustanovení nelze dovodit, že dávka
sociální potřebnosti (která je praktickou realizací pomoci nezbytné pro zajištění základních
životních podmínek) musí dosáhnout částky životního minima.
Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se občanu, který se považuje
za sociálně potřebného podle tohoto zákona, poskytují jednorázové nebo měsíčně se opakující
peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb
a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Přitom platí podle §4 odst. 3 téhož zákona,
že při rozhodování o výši jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky
se jednak (jak už výše uvedeno pouze) přihlíží k částkám životního minima, jednak ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb a nezbytných
nákladů na domácnost posuzovaného občana (společně posuzovaných osob), ve vztahu k výši
příjmu a k majetkovým poměrům. Zákon o sociální potřebnosti touto konstrukcí výpočtu dávky
klade důraz na fakticitu v souladu se zásadou skutečné potřeby - v případě dávky podle zákona
o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem pevně
stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky
(srov. v této souvislosti závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70). Rozhodnutí o výši dávky je tedy projevem diskreční pravomoci
správního orgánu, přičemž limity této diskrece stanoví již citovaný §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti.
Nelze tedy v žádném případě přisvědčit stěžovatelce, že by automaticky měla být
příjemkyní dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti ve výši životního minima,
pokud je zjištěno, že je bez příjmu a nemajetná a nežije s nikým ve společné domácnosti. Takový
požadavek by byl v rozporu se zásadou skutečné potřeby vyplývající právě z ustanovení §4
odst. 3 zákona o sociální potřebnosti. Ostatně i s ohledem na to bylo zcela správné, že orgán
sociálního zabezpečení ve smyslu §7 odst. 1 stěžovatelku vyzval mj. k prokázání nákladů
na bydlení, byť bylo zřejmé, že není osobou společně posuzovanou a že vede samostatnou
domácnost. V tomto kontextu je zcela oprávněný odkaz Městského soudu v Praze na rozsudek
Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 16 Ca 300/99 - 25 (SJS 772/2001), konkrétně na tu část,
v níž krajský soud konstatoval, že sociální dávka na nezbytné náklady domácnosti může být
poskytnuta jen ve výši odpovídající skutečným potřebám, a to i v případě, že takové
náklady jsou nižší než hranice stanovená zákonem o životním minimu. Tento závěr
potvrdil i Ústavní soud, neboť ústavní stížnost proti tomuto rozsudku odmítl pro zjevnou
neopodstatněnost s konstatováním, že podstatou ústavní stížnosti byla polemika stěžovatelky
s právním názorem orgánů veřejné moci, rozhodujících ve věci, které se zcela jednoznačně shodly
na výkladu příslušných zákonných ustanovení. Od těchto závěrů, jež v zásadě spočívají
v konstatování, že sociální potřeby (jejichž součástí jsou i nezbytné náklady na domácnost), jsou
zajišťovány sociální dávkou, která tyto nezbytné náklady hradí a není jejím účelem poskytovat
více, než je nezbytná, stávající a skutečně existující potřeba, se podle názoru Ústavního soudu
není nutno odchylovat (srov. usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 319/2000 ze dne
12. 1. 2001).
V případě stěžovatelky pak bylo zjevné, že sice nežije s nikým ve společné domácnosti,
resp. že není osobou společně posuzovanou, nicméně pokud jde o náklady na bydlení, byl
správní orgán konfrontován se skutkovým zjištěním, že stěžovatelka žije v jednom bytě s dalšími
dvěma osobami (byť v oddělených domácnostech), a zároveň stěžovatelka doložila některé
náklady (plyn, elektřina, nájem) týkající se celého bytu, tedy obou (příp. tří) domácností
bez rozlišení, co spotřebovala skutečně sama, a co je spotřeba oněch ostatních osob, které nejsou
sociálně potřebné a nejsou společně posuzovány se stěžovatelkou. Za této situace bylo logické
a zcela v souladu s limity správní diskrece ve smyslu §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti,
pokud správní orgán prvního stupně vyšel z premisy, že se na těchto doložených nákladech
podílejí ve skutečnosti tři osoby, a to přibližně stejným dílem. Jestliže tedy za odůvodněné
náklady na bydlení označil částku jedné třetiny ze skutečně doložených nákladů na celý byt,
pohyboval se zjevně v rámci diskrečního oprávnění.
Je třeba rovněž odmítnout argumentaci stěžovatelky, že jak výzva správního orgánu
prvního stupně, tak Městským soudem v Praze citovaný rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem nepřiměřeně pojem nákladů na domácnost zužují. Jednak je vnitřně rozporná,
neboť stěžovatelka na jiném místě tvrdí, že ji nikdo k osvědčení rozhodných skutečností vyzývat
vůbec neměl, ale především klade zcela nepřiměřený důraz na obsah výzvy k prokázání
skutečností rozhodných pro přiznání dávky. Jak již Nejvyšší správní soud výše konstatoval,
ustanovení §7 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti zakotvuje povinnost žadatele o dávku
sociální péče nebo příjemce dávky sociální péče osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok
na dávku, její výši nebo výplatu, dát písemně souhlas k ověření těchto skutečností a na výzvu
se osobně dostavit k příslušnému orgánu, nebrání-li tomu těžko překonatelné překážky, zejména
zdravotní stav. Nesplnění této povinnosti pak je sankcionováno možností správního orgánu
žádost o dávku sociální péče zamítnout, výplatu dávky sociální péče zastavit nebo dávku sociální
péče odejmout. Jde tedy, jak vidno, o povinnost zákonnou, již musí žadatel splnit i bez výzvy.
Je tedy nesporné, že stěžovatelka měla povinnost rozhodnou skutečnost – tedy druh a výši
nákladů na domácnost – osvědčit. Nic jí přitom nebránilo v tom, aby osvědčila náklady i jiné,
než byly uvedeny ve výzvě.
Jak již dříve Nejvyšší správní soud konstatoval (rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70), správní orgán v zásadě není povinen poskytnout poučení,
co se pod zákonným pojmem „náklady na domácnost“ skrývá. Ve zmíněném rozsudku uvedl,
že vysvětlení samotného obsahu pojmu nákladů na domácnost jako pojmu hmotného práva má
smysl pouze tehdy, pokud nejde o pojem obecně známý či laicky uchopitelný. Pojem nákladů
na domácnost je z pohledu obecného jazykového úzu přitom natolik srozumitelný, že ho není
třeba speciálně vysvětlovat. Jakkoliv je zajisté možné vymezovat příklady nákladů na jakousi
běžnou a průměrnou domácnost, je primárně na žadateli o dávku sociální péče podle zákona
o sociální potřebnosti, aby své potřeby spojené s chodem vlastní domácnosti označil – je pak
na správním orgánu, aby vyhodnotil, které vynaložené náklady jsou oněmi náklady nezbytnými,
resp. náklady, které se skutečně vztahují k chodu domácnosti. Mimo to, jakýkoliv pokus
o obšírnější výčet nákladů na domácnost by skrýval nebezpečí, že bude interpretován jako výčet
taxativní, který by posléze žadatelé o dávku mohli (do jisté míry oprávněně) napadat pro jeho
neúplnost a mohli by namítat, že jim takovým výčtem správní orgán zamezuje uplatnit i jiné
oprávněné nezbytné náklady na domácnost.
Pokud stěžovatelka polemizuje s konstatováním Městského soudu v Praze, že v žalobě
nebrojila proti výši částky podle §3 odst. 2 písm. e) zákona o životním minimu, a namítá,
že žaloba směřovala i proti této částce, neboť jí byla přiznána pouze v částce předvídané
zákonem, která však neobsahuje nemalé náklady stěžovatelky spojené s osvědčováním snahy
zvýšit si příjem vlastní prací, dlužno konstatovat, že v žalobě námitku proti výši částky na zajištění
základních životních potřeb řádně neuplatnila. Na straně 13 žaloby pouze zmiňovala tuto částku
jako velmi nízkou, přičemž obecně namítala že „správní orgány však považují částku Kč 2400,- měsíčně
stanovenou zákonem za fixní a nehodlají uhradit ani náklady spojené s prokazováním vlastní iniciativy
při hledání zaměstnání…“. Takové konstatování je obecným konstatováním praxe, nikoliv žalobním
bodem individualizovaným ve vztahu ke konkrétnímu rozhodnutí.
Proto, poněvadž Nejvyšší správní soud neshledal s ohledem na výše uvedené
v rozhodnutí Městského soudu v Praze pochybení, které by zakládalo nutnost je zrušit, kasační
stížnost zamítl (§110 s. ř. s.).
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1, 2 ve spojení s §120 s. ř. s.),
neboť ze soudního spisu jednak neplynou žádné náklady žalovaného, které by měl stěžovatel
jako procesně neúspěšný hradit, jednak, i kdyby takové náklady žalovanému vznikly, nebylo by
je možné podle §60 odst. 2 s. ř. s. přiznat, neboť jde o věc sociální péče.
Usnesením Městského sodu v Praze ze dne 14. 9. 2007, č. j. 4 Cad 95/2006 - 78, byla
stěžovatelce ustanovena zástupkyní pro řízení o kasační stížnosti Mgr. Dagmar Dřímalová. Té by
podle §35 odst. 8 s. ř. s. náležela odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů. Vzhledem
k tomu, že se této odměny a náhrady výslovně vzdala a vzhledem k tomu, že ani ze soudního
spisu Nejvyšší správní soud nezjistil žádný úkon právní služby podle ustanovení §11 odst. 1
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů, který by ustanovená
zástupkyně ve věci učinila, odměnu a náhradu hotových výdajů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. června 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu