ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.82.2006:85
sp. zn. 6 Ads 82/2006 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobce: A. S.,
zastoupen JUDr. Marií Piekarzovou, advokátkou, se sídlem Těšínská 1495, Šenov, adresa
pro doručování: Junácká 3, Havířov - Podlesí, proti žalovanému: Krajský úřad
Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
OKD, a. s., člen koncernu KARBON INVEST, a. s., Důl Lazy, se sídlem Prokešovo náměstí
6/2020, Ostrava - Moravská Ostrava, o přezkoumání správního úkonu žalovaného ze dne 26. 11.
2004, č. j. SZ/15057/04/Oc, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 29. 3. 2006, č. j. 22 Ca 481/2004 - 51,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 3. 2006, č. j. 22 Ca 481/2004 - 51,
se z r ušuj e .
II. Žaloba se odm ít á .
III. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů
řízení u krajského soudu a u Nejvyššího správního soudu.
IV. České republice se nep řiznáv á náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 11. 8. 2004 vydala Karvinská hornická nemocnice, a. s., odd. závodní preventivní
péče, prostřednictvím MUDr. F. C. lékařský posudek, podle něhož byl žalobce pro svůj zdravotní
stav shledán trvale nezpůsobilým k výkonu dosavadní práce v dole (důlní zámečník). K návrhu
žalobce na přezkoumání tohoto posudku ředitel nemocnice přípisem ze dne 15. 9. 2004 sdělil
žalobci, že lékařský posudek ze dne 14. 7. 2004 potvrzuje v plném rozsahu. Poukázal na to, že po
prodělané operaci páteře jsou nutná šetřící opatření, dalším faktorem limitujícím pracovní
zařazení je hypertenzní choroba. Práce na povrchu s omezením (bez zvýšené fyzické zátěže na
páteř, bez zvedání a nošení těžkých břemen) snižuje riziko progrese hypertenzní choroby a riziko
recidivy vertebrogenních potíží. Současně sdělil, že podání žalobce (návrh na přezkoumání)
postupuje k dalšímu posouzení Krajskému úřadu v Ostravě.
Krajský úřad Moravskoslezského kraje dne 26. 11. 2004 odvolání žalobce zamítl
a potvrdil lékařský posudek ze dne 11. 8. 2004. Dospěl přitom k závěru, že se zřetelem k omezení
pracovní schopnosti žalobce (vícesegmentové degenerativní páteřové onemocnění, operativně
odstraněn výhřez ploténky L4-5 vlevo a dekomprese kořenového prostoru K 4-5 vlevo,
přetlaková choroba I. stupně, nadváha, jaterní léze s lehkou poruchou funkce) je nutné vyloučit
větší fyzickou zátěž, zvedání a nošení těžkých břemen, práci ve vynucených polohách
a nepříznivých mikroklimatických podmínkách. Není vhodné větší stresové zatížení, zařazení
na vysoce rizikových pracovištích, v riziku fibrogenního prachu. Proto je lékařský posudek ze dne
11. 8. 2004 správný. Ze správního spisu je rovněž zřejmo, že žalobce žádal o invalidní důchod,
ale v červenci 2004 nebyl shledán ani plně, ani částečně invalidním.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž namítal, že nesouhlasí
s rozhodnutím žalovaného, neboť je přesvědčen, že práci v dole může vykonávat. Uvedl
k tomuto tvrzení konkrétní okolnosti (nepracoval ani v čelbě, ani v rubání, pracoval v remíze
lokomotiv, v náplni práce bylo vydávat naftu, přečerpávat olej a různé jiné pomocné práce
bez zátěže na páteř a nošení těžkých břemen. Trval na tom, že může zůstat pracovat v dole,
například při dolévání korýtek nebo v důlní dílně, a poukazoval na nutnost zpracování
znaleckého posudku k prokázání tohoto tvrzení. Žádal, aby rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno
a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení; současně požadoval přiznání odkladného účinku žalobě,
neboť jinak by mu byla dána výpověď a ztratil by obživu. Krajský soud v Ostravě žalobě přiznal
odkladný účinek (č. j. 22 Ca 481/2004 - 9 ze dne 16. 12. 2004). Žalovaný ve vyjádření k žalobě
poukázal na diagnostický souhrn, jenž v rámci přezkumu posudku učinil, přičemž zdůraznil,
že se jedná o souběh nepříznivých faktorů, které jsou kontraindikací pro výkon důlních
zaměstnání obecně, a k výkonu dosavadní práce zámečníka u důlní dopravy zvláště; upozornil
pak na nutnost komplexního posouzení způsobilosti, například ke schopnostem zaměstnance
v havarijní situaci náležitě reagovat, bezpečně opustit důl za použití sebezáchranných přístrojů
či úniku po žebřících apod.- i takových činností musí být zaměstnanec bezpochyby schopen.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 29. 3. 2006, č. j. 22 Ca 481/2004 - 51, žalobu
zamítl jako nedůvodnou. Podle názoru krajského soudu vydání napadeného rozhodnutí sice
záviselo výlučně na posouzení zdravotního stavu žalobce, existence tohoto rozhodnutí však sama
o sobě brání žalobci ve výkonu jeho dosavadního zaměstnání a povolání důlního
elektromechanika, neboť nemůže pracovat v dole nejen u svého současného zaměstnavatele,
ale ani u jakéhokoliv potenciálního zaměstnavatele. Takovým rozhodnutím je zasaženo
do ústavně zaručeného práva žalobce na svobodnou volbu povolání, a to bez ohledu
na skutečnost, zda má kvalifikaci také pro výkon jiného povolání. Soud poté citoval ustanovení
§21 odst. 1 a §77 odst. 1 a 2 zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu, uvedl zjištění učiněná
ze správního spisu a zhodnotil znalecký posudek znalce MUDr. F. Č., který vyžádal a který
považoval za objektivní.
Proti tomuto rozsudku podal kasační stížnost žalobce (dále též „stěžovatel“),
a to z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s“). Namítal především, že v rámci zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví
lidu, posuzuje lékař zdravotní způsobilost podle své úvahy, aniž by podkladem pro jeho
rozhodování byl právní předpis. Zvláštním předpisem ve smyslu §21 odst. 1 zákona jsou
směrnice Ministerstva zdravotnictví č. 49/1967 a č. 17/1970, takže zcela chybí právní předpis,
podle něhož by byla pracovní způsobilost posuzována, přičemž aplikace směrnic je protiústavní.
Pod bodem II. kasační stížnosti vznášel stěžovatel konkrétní námitky proti závěrům znaleckého
posudku a odborných posudků. Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti
přiznal kasační stížnosti odkladný účinek a poté vydal rozsudek, kterým by byl rozsudek
Krajského soudu v Ostravě zrušen a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení
se závazným právním názorem. Návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší
správní soud nevyhověl (pod č. j. 6 Ads 82/2006 - 72) a poukázal na neexistenci nenahraditelné
újmy předvídané v §73 odst. 2 s. ř. s. - přitom zdůraznil, že ochrana veřejných subjektivních práv
nemůže vést ke snížení ochrany stěžovatelova zdraví, které by nastalo v okamžiku, kdy by soud
vyslovil, prostřednictvím odkladného účinku, že stěžovatel může vykonávat práci v dole
až do konečného rozhodnutí.
Stěžovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti zrušil rozsudek
krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti aktu žalovaného, kterým byl potvrzen
lékařský posudek o pozbytí způsobilosti konat dlouhodobě dosavadní práci vzhledem
ke zdravotnímu stavu, a to v rámci pracovněprávních vztahů; lékařský posudek i postup
krajského soudu stěžovatel napadá především z věcných medicínských důvodů tvrdě, že je
schopen výkonu práce v dole.
Podle §110 odst. 1 s. ř. s. ve vztahu k §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud není
vázán námitkami kasační stížnosti, zjistí-li, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé; jestliže již v řízení před krajským
soudem byly důvody pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu. Takový případ nastává, pokud krajský soud nesprávně posoudí aplikaci
soudního řádu správního v otázkách aktivní legitimace žalobce.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozšířeném senátu zaujal k věci obdobné, jakou je právě
projednávaná, názor, který musí soud respektovat i v této věci (rozsudek rozšířeného senátu
ve věci sp. zn. 4 Ads 81/2005).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nejdříve posuzoval, zda lékařský posudek
o způsobilosti k práci, podaný v rámci pracovněprávních vztahů zařízením závodní preventivní
péče, představuje rozhodnutí (úkon, kterým jsou konstituovány či deklarovány práva a povinnosti
veřejnoprávní povahy, a to žalobce či osoby zúčastněné na řízení) vydané správním
orgánem (v posuzované věci přichází do úvahy pouze právnická či fyzická osoba - zdravotnické
zařízení - jemuž bylo svěřeno rozhodování o takovýchto právech a povinnostech zaměstnance
či zaměstnavatele), neboť jen pro tento případ je dána legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s.
ve vztahu k §4 odst. 1 a §2 s. ř. s., popřípadě podle §65 odst. 2 s. ř. s. Podle §65 odst. 1 s. ř. s.
jen ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon
jinak. Podle §2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním
právům způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním
zákonem. Soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným
v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku,
jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné
správy - dále jen „správní orgány“(§4 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
Pokud by odpověď na takto položenou otázku byla negativní, přicházela by nutnost
aplikovat výluku podle §70 písm. a) s. ř. s., stanovící, že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny
úkony, které nejsou rozhodnutími a žaloba proti nim směřující musí být odmítnuta podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je přirozené, že je-li oprávněný závěr o tom, že se nejedná o takové
„rozhodnutí“, pak ze shora uvedené definice plyne, že nemůže docházet k zásahu do základních
práv a svobod (podle článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod /dále jen „Listina“/,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánů veřejné správy, může se obrátit
na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci
soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny). V projednávané věci pak přicházejí v úvahu práva zakotvená v čl. 26 a 31 Listiny
(podle článku 26 odst. 1 Listiny každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu
k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, podle článku 26
odst. 2 Listiny zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání
nebo činností. Podle čl. 31 odst. 1 Listiny má každý právo na ochranu zdraví. Podle čl. 41 odst. 1
Listiny je možno se práv uvedených mj. v čl. 26 a 31 domáhat pouze v mezích zákonů, která tato
ustanovení provádějí).
Pokud by odpověď na takto položenou otázku byla pozitivní, pak teprve by bylo nutno
zkoumat, zda rozhodnutí založené výlučně na posouzení zdravotního stavu má implikace
uvedené v §70 písm. d) s. ř. s. (zda znamená právní překážku výkonu povolání, zaměstnání
nebo podnikatelské činnosti, popřípadě jiné hospodářské činnosti) a mělo by tedy podléhat
přezkumu ve správním soudnictví (podle §70 písm. d/ s. ř. s. ze soudního přezkoumání jsou
vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu
osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu
povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li
zvláštní zákon jinak).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se obsáhle ve věci sp. zn. 4 Ads 81/2005
zaobíral charakterem lékařských posudků, přičemž zdůraznil, že význam slova „posudek“
z hlediska lexikálního lze ozřejmit například pohledem do Slovníku spisovné češtiny (Akademia,
Praha 2005, 4. vydání), podle něhož posudkem nutno rozumět „odborné posouzení“. Nutno tedy
přijmout představu, že jde o postup či proces odborného hodnocení; máme-li se zaobírat
posudky lékařskými, pak nepochybně půjde o hodnocení medicínských kritérií, která buď přímo
spočívají, jsou odvozena nebo alespoň úzce souvisejí se zdravotním stavem posuzované osoby.
Za pomocí dalších kritérií pak může být hodnocen dopad zdravotního stavu do některých
specifických důsledků. Tato lékařská činnost se označuje obvykle jako činnost posudková
nebo lékařské expertizy.
Právní teorie rozvíjená na našem území se náhledům na povahu posudků nevyhýbala;
vždy však uvažovala s vydáním posudku vykonavatelem veřejné správy (tato okolnost je
pro následně vyvozované závěry značně významná). Podle názoru Prof. Jiřího Hoetzela
(in: Československé správní právo, část všeobecná, Melantrich, Praha 1937, str. 271) „Úřední
rozhodnutí… jest dobře odlišiti od pouhého dobrého zdání, tedy projevů veřejných orgánů, kde
bychom nehledali sporných otázek nebo právní relevance …“, přičemž se připouštělo,
že „mohou existovati posudky závazné“. Vždy však bylo uznáváno, že rozlišovat a hodnotit
posudky, vyjádření a stanoviska jen podle jejich názvů (formálního projevu), není možné.
V každém případě nutno uvážit jejich obsah, určení a důvod (srov. kupř. Dr. B. Voženílek, CSc.:
Posudky, vyjádření a stanoviska ve státní správě, Správní právo 4/1978, str. 197). V posledně
citovaném rozboru se poukazuje na starší literární prameny, v nichž úkony typu posudků byly
označovány termínem „dobrozdání“ (z něm. Gutachten) - Pražák řadil dobrozdání mezi správní
úkony, jež „postrádají závaznosti jsouce určena tolika k informaci úřadů jiných“ - srov. J. Pražák,
Rakouské právo správní, část první, 1905, str. 109. Posudky povětšinou mají povahu odborné
lékařské rady (doporučení), popřípadě jsou podkladem pro rozhodnutí jiných orgánů či subjektů
k tomu povolaných. Již v názorech projevených před desítkami let (srov. kupř. dr. A. Spálenka:
Posudky vydávané zdravotnickými orgány, zejména orgány hygienické sužby, in: Správní právo
1/1974, str. 25) se dovozuje, že jen „velmi zřídka by mohl vydaný posudek přímo zakládat právní
vztah účastníků nebo změnu tohoto vztahu“ (ačkoli řízení může býti řízením správním),
„ale nevyúsťuje v rozhodnutí (správní akt), nýbrž je jen správní činností ve smyslu §3 odst. 5
správního řádu“. Konečně teorie správního práva (srov. Hendrych D. a kol. Správní právo,
obecná část 4 vydání Praha: C. H. Beck 2001, str. 126) upozorňuje na existenci posudků jako
prezentace odborného názoru, na rozdíl od názoru vykonavatele veřejného správy, jenž je
pro jiného vykonavatele veřejné správy závazný. Právní povahu různých úkonů v posudkové
činnosti nutno tedy posuzovat podle jejich obsahu a účelu, přičemž na věc lze nahlížet
takto:
a) Lékařský výrok obsahuje určité odborné zjištění, zejména konstatování určitého stavu
významného z medicínského hlediska. Je-li vydáván písemně, je označován zpravidla jako
lékařské osvědčení (§21 odst. 2 zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu), popř. lékařské potvrzení
nebo vysvědčení. Jde tu v podstatě o odbornou informaci o zjištěných skutečnostech.
b) V jiných případech obsahuje výrok lékaře zároveň určitý soud, který se týká zdravotnických
poměrů; jde tu tedy o lékařskou radu, kterou se má (v některých případech i musí) pacient řídit
ve vlastním zájmu nebo v zájmu společnosti. Zde lze mluvit o lékařském doporučení
nebo o lékařském posudku.
c) Jak lékařská osvědčení, tak i lékařské posudky mohou se v určitých případech stát právně
významnými skutečnostmi. V těchto případech nabývá lékařský výrok novou kvalitu - stává
se zároveň správním úkonem (aktem správy), jinak řečeno, jde o úřední postup, popřípadě
o rozhodnutí. Jde tu především o otázku, kdy mají tato osvědčení a posudky vykonavatelů
veřejné správy charakter odborného podkladu pro jiný orgán nebo subjekt, jenž na jejich základě
vyvozuje právní důsledky, zakládající, měnící, popř. rušící práva občanů nebo organizací, kdy jde
o dobrozdání lékaře k určité medicínsky relevantní otázce a kdy jsou tyto úkony správním aktem
(vydaným správním orgánem), jímž se přímo zasahuje do práva kohokoliv.
d) V některých případech stanoví zdravotnické zákonodárství výslovně, že výrok lékaře
obsahující určitý posudkový závěr je zároveň rozhodnutím o právu nebo povinnostech fyzických
a právnických osob (např. závazný pokyn orgánu ochrany veřejného zdraví, jímž se konstatuje
sociálně medicínská nutnost a zároveň ukládá povinnost odstranit hygienické závady).
Pro posouzení předložené věci je tedy nutno vyhodnotit, jakou povahu má posudek
podaný zařízením závodní preventivní péče v rámci pracovněprávních vztahů, tedy posudek
vztahující se ke způsobilosti k práci za okolností vymezených souborem ustanovení
pracovněprávních předpisů.
Z pracovněprávních předpisů a předpisů upravujících péči o zdraví účinných v době
vydání napadeného úkonu žalovaného plyne, že povinnost chránit zdraví při práci je zákonem
(zákoník práce) uložena zaměstnavateli (jako výraz ústavně garantovaného práva každého
na ochranu zdraví). Z relevantních ustanovení Nejvyšší správní soud uvádí především:
podle §132 odst. 1 zákoníku práce (zákon č. 65/1965 Sb., ve znění před novelou provedenou
zákonem č. 274/2003 Sb., s účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 262/2006 Sb.,
zákoníkem práce) je zaměstnavatel povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců
při práci s ohledem na rizika možného ohrožení jejich života a zdraví, která se týkají výkonu
práce. Podle §133 odst. 1 písm. a) je zaměstnavatel povinen nepřipustit, aby zaměstnanec
vykonával práce, jejichž výkon by neodpovídal jeho schopnostem a zdravotní způsobilosti,
podle písm. b) informovat zaměstnance o tom, do jaké kategorie byla jím vykonávána práce
zařazena. Podle §28 zákoníku práce je zaměstnavatel před uzavřením pracovní smlouvy povinen
seznámit zaměstnance s právy a povinnostmi, které pro něho z pracovní smlouvy vyplynuly,
a s pracovními a mzdovými podmínkami, za nichž má práci konat. Podle §133 odst. 1 písm. d)
má zaměstnavatel povinnost sdělit zaměstnancům, které zdravotnické zařízení jim poskytuje
závodní preventivní péči.
Podle §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce je zaměstnavatel povinen převést zaměstnance
na jinou práci, pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského
posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení
dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci.
Podle §46 zákoníku práce (odst. 1 písm. d/) může dát zaměstnavatel zaměstnanci
výpověď, pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského
posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení
dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci.
Podmínky ochrany zdraví zaměstnanců při práci stanovilo v rozhodné době zejména
nařízení vlády č. 178/2001 Sb. a další řada podzákonných právních norem vydaných k provedení
zákoníku práce regulujících požadavky na ochranu zdraví při určitých činnostech či na určitých
pracovištích.
Podle §40 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, (ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 130/2003 Sb.) jsou organizace (podnikající fyzické osoby a právnické
osoby) povinny zajistit pro své zaměstnance závodní preventivní péči; podle §9 odst. 2
cit. zákona platí, že možnost volby lékaře a zdravotnického zařízení se netýká závodní preventivní
péče. Závodní preventivní péče je součástí léčebně preventivní péče (§17 cit. zákona).
Podle §18a cit. zákona závodní preventivní péče zabezpečuje ve spolupráci se zaměstnavatelem
prevenci včetně ochrany zdraví zaměstnanců před nemocemi z povolání a jinými poškozeními
zdraví z práce a prevenci úrazů. Ustanovení §35a cit. zákona stanoví, že zařízení závodní
preventivní péče provádějí odbornou poradní činnost v otázkách ochrany a podpory zdraví
a sociální pohody zaměstnanců, pravidelně kontrolují pracoviště podniků, zjišťují vlivy práce
a pracovních podmínek na člověka při práci, vykonávají preventivní lékařské prohlídky
zaměstnanců (a vykonávají ještě některé další činnosti).
Podle §35 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, závodní preventivní
péče zabezpečuje ve spolupráci se zaměstnavatelem prevenci včetně ochrany zdraví zaměstnanců
před nemocemi z povolání a jinými poškozeními zdraví z práce a prevenci úrazů.
Tato ustanovení Nejvyšší správní soud interpretuje
takto:
Ve specifických poměrech závislé práce zákonodárce ex lege ukládá zaměstnavateli
povinnost neuzavřít pracovní smlouvu s nikým, kdo by pro výkon určitého druhu práce
na určitém pracovišti mohl být zdravotně nezpůsobilý. Obdobně tato povinnost platí v průběhu
existence pracovněprávního vztahu (§133 odst. 1 písm. a/ zákoníku práce).
Obsahem ochrany zdraví při práci jako jednoho z nástrojů péče o zdraví zaměstnanců
(jejímiž cíli jsou snížení nemocnosti, prodloužení produktivního času a zvýšení pracovního
potenciálu) jsou opatření zamezující škodám na zdraví, které lze předpokládat: základním
institutem (vedle opatření k bezpečnosti práce) pak je závodní preventivní péče (novým
zákoníkem práce označená jako pracovnělékařská péče).
Povinnost zajistit závodní preventivní péči pro své zaměstnance mají všichni
zaměstnavatelé v souvislosti s úpravou §40 zákona č. 20/1966 Sb. (ve znění zákona
č. 548/1991 Sb.). Cílem závodní preventivní péče (§18a cit. zákona) je zabezpečení prevence
včetně ochrany zdraví před nemocemi z povolání a jinými poškozeními zdraví z práce a prevence
úrazů. Tento cíl naplňuje zaměstnavatel v součinnosti se zdravotnickým zařízením.
Rozsah činnosti, které zajišťují zdravotnická zařízení poskytující závodní preventivní péči,
je vymezen v §35a cit. zákona, v souladu s Úmluvou MOP č. 161, o závodní zdravotní péči.
Podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 161 (vyhláška č. 145/1988 Sb.), o závodních
zdravotních službách, je rozsah pracovně lékařských služeb definován v čl. 5 (zejména stanovit
a vyhodnocovat nebezpečí, která ohrožují zdraví na pracovištích, dohlížet na činitele v pracovním
prostředí a pracovní zvyklosti, které mohou ovlivňovat zdraví pracovníků, poskytovat
poradenství, dohlížet na zdraví pracovníků v souvislosti s prací); podle čl. 10 má být personál
poskytující závodní zdravotní služby plně pracovně nezávislý na zaměstnavateli, pracovnících
a jejich zástupcích, se zřetelem k funkcím uvedeným v čl. 5. Mezinárodní organizace práce vydala
rovněž Doporučení č. 171, o zdravotních službách při výkonu práce, v němž např. v čl. 11
vymezuje situace, za nichž je v zájmu ochrany zdraví zaměstnanců vhodné posuzovat jejich
zdravotní stav; jednou z takových situací je opakovaná pracovní neschopnost (odst. 1 písm. c/).
Toto doporučení se rovněž vyslovuje v části III. k možným způsobům organizace závodní
preventivní péče, přičemž vymezuje pět možností, na prvém místě počítá s tím, že sám
zaměstnavatel bude tuto péči organizovat.
Podle Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 155 (vyhláška č. 20/1989 Sb.),
o bezpečnosti a zdraví pracovníků a o pracovním prostředí, je třeba (čl. 7) ve vhodných
intervalech prověřovat stav bezpečnosti a zdraví pracovníků a pracovního prostředí.
Povinnosti uložené zákonem zaměstnavateli tak může tento subjekt vykonávat jedině
a pouze při využití odborníků - lékařů v oboru pracovního lékařství, neboť zákon ukládá
i povinnosti, které bez součinnosti s odborníkem nemůže zaměstnavatel naplnit. Zdravotnické
zařízení poskytující zaměstnavateli závodní preventivní péči (ale i vůči zaměstnancům a jejich
zástupcům) má postavení odborného poradce (srov. kupř. řadu publikovaných statí
MUDr. D. K., CSc., nyní v Centru pracovního lékařství Státního zdravotního ústavu, např.
namátkově časopis Práce a mzda č. 5/2002).Tento poradce má za úkol připravit odborný náhled
na otázky ochrany zdraví při práci, a tím přispět k rozhodování přímých účastníků
pracovněprávních vztahů a naplňování povinností, které jim přímo ze zákona plynou. V právě
citované stati je možno se seznámit s kritikou dosavadního vnímání činnosti závodní preventivní
péče jako orgánu rozhodujícího o naplňování povinností ukládaných zaměstnavateli a někdy
dokonce orgánu dozorujícího podmínky na pracovišti.
Zajištění komplexu závodních zdravotních služeb ve smyslu Úmluvy MOP č. 161
vyžaduje spolupráci lékařů, osob odborně způsobilých prevenci rizik bezpečnosti práce,
akreditovaných a autorizovaných osob pro měření rizikových faktorů a dalších odborníků.
Jen takový přístup umožňuje zaměstnavateli poskytnout jistotu odborného přístupu při plnění
povinností, které mu plynou ze zákona. Zajištění závodní preventivní péče tak může spočívat
na existenci smlouvy o poskytování závodní zdravotní péče se zdravotnickým zařízením,
nevylučuje se ani zajištění této péče zaměstnáváním zdravotnických pracovníků přímo
zaměstnavatelem, jenž pak bude sám provozovat zdravotnické zařízení podle zákona
č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Při provozu zařízení
ovšem musí být respektována odborná nezávislost zdravotnických pracovníků na zaměstnavateli
požadovaná čl. 10 Úmluvy MOP č. 161. Nelze přehlédnout, že v právním prostředí úpravy
vztahů vznikajících mezi zaměstnavateli a zařízením závodní preventivní péče stále chybí zákon
o pracovnělékařské péči či vtělení této materie do zákona o zdravotní péči (či jiné normy
obdobné povahy). Nicméně o koncepčním vymezení oboru pracovního lékařství (srov. existenci
Společnosti pracovního lékařství České lékařské společnosti J. E. Purkyně a její internetové
stránky, včetně publikované Koncepce oboru pracovní lékařství) v intencích zákonné úpravy
(zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializační
způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta - příloha:
obory specializačního vzdělávání lékařů) není pochyb. Přes absenci dlouho očekávané normy
pro závodní preventivní péči však nelze mít za to, že existuje takové právní vakuum, jež by
vzbuzovalo pochybnosti mající ústavní rozměr. Jak shora obsáhle rozvedeno, obsah závodní
preventivní péče je zákonem vymezen, a to jak zákonem č. 20/1966 Sb., tak zákonem
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví - zde zejména z hlediska práce v riziku, jeho
vymezení a stanovení právních souvislostí; řada podrobností je stanovena prováděcími předpisy,
a to včetně již nepochybně zastaralých směrnic Ministerstva zdravotnictví č. 49/1967 Věst. MZ,
o posuzování zdravotní způsobilosti k práci - na jejich právní povaze jako právního předpisu však
ani v mezidobí nastalé zásadní společenskoprávní změny nic nezměnily (svědčí o tom
kupř. poslední novelizace těchto směrnic provedená zákonem č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě).
Důležité je to, že z těchto směrnic již nelze v současné době dovozovat originární uložení
povinností, ty jsou založeny v komplexu shora uvedených zákonů.
Jedním ze základních komponentů závodní preventivní péče podle shora uvedeného
rozsahu je dohled nad zdravím zaměstnanců, který se vnějškově projevuje jako provádění
lékařských preventivních, periodických, řadových, mimořádných a výstupních prohlídek
zaměstnanců za účelem posouzení způsobilosti k práci v konkrétních pracovních podmínkách
a vystavování posudků o zdravotní způsobilosti k práci. Rozsah vyšetření plyne
pak z cit. Směrnice, zákona o ochraně veřejného zdraví či z rozhodnutí orgánu ochrany veřejného
zdraví. Základním cílem oboru pracovního lékařství přitom je prevence poškození zdraví
zaměstnanců vlivem práce, podpora zdravého životního stylu, případně udržení zdravotní
způsobilosti k práci a dlouhodobé udržení pracovní schopnosti (srov. koncepci oboru pracovní
lékařství na www.pracovni-lekarstvi.cz).
Ústavně garantované právo na ochranu zdraví je tedy v pracovněprávních vztazích
zajištěno prostřednictvím povinností zákonem uložených zaměstnavateli, který rovněž nese
za plnění těchto povinností odpovědnost (orgán ochrany veřejného zdraví může sankcionovat
pochybení v oblasti zajištění závodní preventivní péče - srov. §92 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví). Nutno zdůraznit několik právních aspektů tohoto principu: jednak
jde o povinnosti plynoucí zaměstnavateli ex lege (nezaměstnávat zdravotně nezpůsobilé
zaměstnance, převést na jinou práci toho, kdo pozbyl dlouhodobě způsobilosti konat dosavadní
práci). V konkrétním posuzovaném případě (§37 odst. 1 písm. a/ zákoníku práce) právní norma
stanoví povinnost zaměstnavatele převést na jinou práci zaměstnance, je-li splněna hypotéza
normy (dlouhodobá ztráta zdravotní způsobilosti). Jde o konstrukci zcela obvyklou, kdy norma
objektivního práva dává ipso iure vzniku subjektivní povinnosti; rovněž je obvyklé, že norma
stanoví podmínky, za kterých subjekt nabude povinností předvídaných zákonem. Podmínky,
na které zákon váže vznik subjektivních povinností, jsou právními skutečnostmi, tedy
skutečnostmi, které musí nastat, aby se někdo stal subjektem povinností, které jsou obecně
pro skutkovou situaci stanoveny v zákoně.
Posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče je odborným dobrozdáním o naplnění
hypotézy uvedené v citované normě zákoníku práce; tento lékař svůj odborný náhled podává
při znalosti pracovních podmínek, zdravotního rizika práce a zdravotního stavu posuzované
osoby. Jde ve shora uvedeném smyslu právních předpisů o závodní preventivní péči o službu
poskytovanou zaměstnavateli, aby ten byl s to dostát svým zákonným povinnostem. Lékař
závodní preventivní péče (zařízení) tedy v žádném případě nevystupuje jako osoba, které bylo
zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Lékař závodní
preventivní péče je součástí odborného servisního pracoviště, které ze zákona je povinen
zaměstnavatel zajišťovat, aby dostál svým povinnostem na úseku ochrany zdraví při práci.
Orgánem moci výkonné, kterému je svěřen dozor nad zajišťováním péče o ochranu zdraví
při práci, jsou orgány ochrany veřejného zdraví podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví (krajské hygienické stanice vykonávají podle §82 odst. 2 cit. zákona státní
zdravotní dozor nad ochranou zdraví při práci a nad plněním povinnosti zajistit závodní
preventivní péči).
V této souvislosti nutno vyjasnit postavení zaměstnance, jehož zdraví při práci je
chráněno; (pokud jde o zaměstnavatele, je zřejmé, že posudek o ztrátě způsobilosti vykonávat
dosavadní práci neukládá zaměstnavateli přímo žádnou povinnost, ta plyne ex lege) - především
je třeba zdůraznit, že odborné vyjádření lékaře preventivní závodní péče samo o sobě vůbec
neingeruje do práv a svobod zaměstnance, je, jak shora uvedeno, pouze dobrozdáním určeným
zaměstnavateli. Ochrana zdraví je zde zprostředkována přes třetí osobu, která musí činit, co jí
zákon přikazuje, a zaměstnanec nemůže jakkoliv účinně učinit právo na ochranu svého zdraví
(které realizuje třetí osoba) „zadatelným“ či „zcizitelným“ v tom směru, že by jeho vůle mohla
jakkoli ovlivnit postup zaměstnavatele, jenž je naopak povinen jeho zdraví chránit i proti jeho
vůli. Zákon (zákoník práce) tak činí přímou vazbu pouze mezi zaměstnavatelem a odborným
názorem lékaře, který si zaměstnavatel je povinen obstarat, aniž by ovšem takovýto posudek
ukládal zaměstnavateli jakoukoli povinnost (ta plyne ze zákona, je-li naplněna hypotéza normy).
Takováto konstrukce je ovšem navýsost logická, vezmeme-li v úvahu, jakým způsobem je
definována zákoníkem práce zaměstnavatelova odpovědnost za škody na zdraví zaměstnance.
Nelze připustit, aby zaměstnanec setrvával na své pracovní pozici tak dlouho, až dojde k trvalému
poškození zdraví v důsledku výkonu určité práce za určitých podmínek, které jsou předvídatelné
právě a jen z vůle zaměstnance. Zaměstnanec nemá žádné ústavně garantované právo,
aby navždy za všech okolností mohl vykonávat práci, pro kterou uzavřel pracovní smlouvu.
V této souvislosti není bez významu, jak Nejvyšší soud i Ústavní soud posuzoval dotčení
na právu podle čl. 26 Listiny na svobodu volby povolání pod sp. zn. 2 Cdon 1130/97
a sp. zn. II. ÚS 547/98 (Sb. n. u. Svazek 14 Usnesení č. 30 str. 295): „…právo na svobodnou volbu
povolání neznamená neměnnost vykonávaného zaměstnání a zákaz jednostranného rozvázání pracovního poměru.
Listina přiznává každému právo na svobodnou volbu povolání, obsahem tohoto práva je však pouze oprávnění
jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských činností by chtěl realizovat svou pracovní schopnost a o takové
povolání se ucházet, resp. získávat přípravu pro výkon takového povolání. Na druhé straně je třeba si uvědomit,
že skutečnost, zda vybrané povolání bude skutečně vykonávat, je při výkonu závislé práce výsledkem dohody
s budoucím zaměstnavatelem, tj. výsledkem uzavření pracovní smlouvy a vzniku pracovního poměru. Článek 26
Listiny zakotvující právo na svobodnou volbu povolání v sobě nezahrnuje záruku, že by jedinec vybrané povolání
také musel získat. Taková záruka by byla omezením práva druhé strany pracovního vztahu, tj. zaměstnavatele,
která má právo svobodně „podnikat“, což zahrnuje i možnost vytvářet si k této činnosti potřebný pracovní
kolektiv. Samozřejmě Listina poskytuje i ochranu existujícím pracovním vztahům tím, že v čl. 26 odst. 3 větě
první stanoví právo každého získávat prostředky pro své životní potřeby prací s tím, že podle čl. 41 odst. 1
Listiny je možno se domáhat tohoto práva pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Takovým
zákonem je zákoník práce, který sice chrání stabilitu pracovních poměrů, nikoliv však absolutně. Pracovněprávní
úprava připouští, že existující pracovní poměry mohou být ukončeny, vždy však jen způsobem, který je příslušným
zákonem upraven. Z toho je nutno dovodit, že výpověď z pracovního poměru není a ani nemůže v žádném případě
být porušením práva na svobodnou volnu povolání.“ V této souvislosti také Nejvyšší soud judikoval
(sp. zn. 2 Cdon 1130/97), že „rozhodnutí zaměstnavatele o organizační změně je skutečností (faktickým
úkonem), který je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví
a která není sama o sobě způsobilá přivodit následky v právních vztazích účastníků pracovněprávního vztahu.
Rozhodnutím o organizační změně se lze zabývat v řízení podle §64 zákoníku práce jako jedním z předpokladů,
které zákoník stanoví pro platnost výpovědi podle §46 odst. 1 písm. c) zákoníku práce, a to vzhledem
k okolnostem existujícím v době dání výpovědi; skutečnostmi, které nastanou ex post po učiněném úkonu,
se zabývat nelze“.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela obdobná situace nastává v případě
aplikace ust. §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce: důvodem pro změnu druhu práce jsou
zdravotní problémy zaměstnance, relevantním právním úkonem je úkon zaměstnavatele jako
strany soukromoprávního vztahu, kterému zákon ukládá takto postupovat, je-li naplněna
hypotéza normy, to znamená, že zde existuje naprostá obdoba výpovědi v případě organizačních
změn osvětlená shora uvedenými rozhodnutí Nejvyššího soudu a Ústavního soudu.
Jaký konkrétní postup zvolí zaměstnavatel v případě, že lékař zdravotně preventivní péče
usoudí, že jeho zaměstnanec není již dlouhodobě způsobilý vykonávat dosavadní zaměstnání,
nelze paušálně předvídat. Především musí zaměstnanci přidělit jinou práci odpovídající jeho
zdravotní způsobilosti, anebo, nemá-li volné pracovní místo odpovídající zdravotnímu stavu
zaměstnance, vzniká překážka na straně zaměstnavatele podle §130 zákoníku práce
a zaměstnanci náleží náhrada mzdy ve výši průměrného výdělku. Dalším důsledkem pak je
případně vznik výpovědního důvodu podle §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce.
Pokud zaměstnavatel přidělí zaměstnanci práci, která odpovídá jeho novému zdravotnímu stavu,
obdrží zaměstnanec mzdu odpovídající vykonávané práci. Nárok na doplatek do průměrného
výdělku by však měl jedině v případě, jestliže by jeho mzda na nové práci byla nižší v důsledku
ohrožení nemocí z povolání, karantény, odvracení živelní události nebo kdyby jinou práci mohl
vykonávat po pracovním úrazu nebo nemoci z povolání. V případě dlouhodobé ztráty zdravotní
způsobilosti nastává pro zaměstnavatele možnost (nikoliv povinnost) skončit pracovní poměr
výpovědí podle §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce. Pokud by zaměstnavatel nepřevedl
zaměstnance na jinou práci v době do 15 dnů ode dne předložení lékařského posudku, může
zaměstnanec podle §54 odst. 1 zákoníku práce okamžitě zrušit pracovní poměr ze zdravotních
důvodů. Takový zaměstnanec má nárok na náhradu mzdy ve výši průměrného výdělku
za výpovědní dobu.
Lze tedy dovodit, že posudek o zdravotní způsobilosti k práci v projednávané věci nebyl
vydán správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy;
jednalo se o dobrozdání smluvního partnera zaměstnavatele poskytujícího závodní preventivní
péči jemu i jeho zaměstnancům o naplnění hypotézy normy §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce
ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci. Především nutno zdůraznit postavení zařízení (lékaře)
zdravotní preventivní péče jako odborného poradce zaměstnavatele, nikoli jako vrchnostenského
orgánu nadaného právem rozhodovat o právech a povinnostech; výklad, v němž by soud nadal
služby zdravotně preventivní péče vrchnostenským charakterem, by potřel zcela jejich smysl
a účel, jak plynou ze shora podaných zákonných norem i mezinárodního práva (smluv, jimiž je
Česká republika vázána). Takový přístup by byl zcela poplatný dřívějšímu nazírání na poskytování
lékařské péče jako paternalistického aktu, včetně formálního pojetí jako „rozhodování
o zdravotním stavu“. K tomu je vhodné poukázat na změnu ustanovení §77 zákona
č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu. Zatímco při pojetí typickém pro éru státního dirigismu i v oblasti
zdravotní péče bylo typické, že zákon stanovil, že lékaři rozhodují při výkonu zdravotní péče
o právech a povinnostech občanů týkajících se jejich zdraví, po roce 1989 (srov. §77 odst. 1
zákona č. 20/1966 Sb.) došlo k zásadní koncepční změně v nazírání na postavení lékaře ve vztahu
k pacientovi (i zaměstnavateli) - zdravotnická zařízení vydávají prostřednictvím lékařů při výkonu
zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu pacienta posudky. Současně je ze znění
odstavce 2 téhož ustanovení čitelné, že nejde - aplikováno na posuzovanou věc - o úkon,
kterým by se snad konstituovala práva či povinnosti pacienta (cit. zákon hovoří o pacientovi,
k jehož zdravotnímu stavu byl posudek vydán) anebo zaměstnavatele (zákon hovoří o osobách,
pro které v souvislosti s vydáním tohoto posudku vyplývají povinnosti, nikoliv tedy o aktu,
který by povinnosti konstituoval).
Nejvyšší správní soud ovšem nepochybuje, že při vydávání posudku bylo nutno
respektovat §3 odst. 5 správního řádu tj., že je na místě přiměřené použití základních pravidel
řízení upravených v §3 odst. 1 až 4 správního řádu (zákona č. 67/1967 Sb.). Žalobce se tedy
mýlí, pokud má za to, že jeho postavení při vydávání posudku bylo procesně zcela nepříznivé
(na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon č. 20/1966 Sb. o tom mlčí).
Tak bude na místě aplikovat zásadu zákonnosti (zde nutno pouze na okraj připomenout
již konstantní judikaturu Nejvyššího soudu, jenž dovodil, že lékařem příslušným k vydání
posudku je lékař závodní preventivní péče - srov. rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 1936/2004). Obsah
posudku pak musí být v souladu s právními předpisy. Zásada součinnosti lékaře vydávajícího
posudek se zaměstnancem vyžaduje, aby mu byla dána možnost hájit své zájmy (a to účinně),
možnost vyjádřit se podkladům, uplatnit návrhy, nahlédnout do spisu apod. Při vydávání
posudku je nutno rovněž postupovat bez zbytečných průtahů a vycházet ze spolehlivě a úplně
zjištěného skutkového stavu věci. Posudkově významné skutečnosti se odvíjejí od objektivizace
zdravotního stavu a specifických důsledků z tohoto stavu vyplývajících pro možnost výkonu
dosavadní práce. Zákon o zdraví lidu pak přiznává zaměstnanci i zaměstnavateli právo žádat
přezkum posudku vedoucím zdravotnického zařízení a posléze i správním orgánem, který vydal
rozhodnutí o registraci zdravotnického zařízení nebo je jeho zřizovatelem. Důvod,
pro který je možno žádat přezkum, formuluje zákon značně široce („má-li za to, že posudek je
nesprávný“ - §77 odst. 2 cit. zákona). Pod tento důvod podle názoru rozšířeného senátu
Nejvyššího právního soudu možno subsumovat v podstatě jakékoli námitky procesní
či hmotněprávní.
Lékařský posudek tak podléhá přezkumu v dalších dvou instancích, v nichž lze
napravovat jak formální, tak materiální vady posudku. Pro řízení před správním orgánem
se použije správní řád. Jestliže rozšířený senát v případě sp. zn. 4 Ads 81/2005 uzavřel,
že posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče není úkonem, jenž by přímo konstituoval
práva nebo povinnosti ani zaměstnance, ani zaměstnavatele, pak tentýž závěr platí o přezkumném
aktu, jenž se sice formálně řídí v procesu správním řádem, ovšem materiálně na povaze úkonu
nemůže ničeho změnit. Není to ovšem zcela ojedinělý případ, kdy se pro určitý postup volí
procesní pravidla obvykle užívaná pro rozhodování o právech a povinnostech,
přestože o takovou situaci fakticky nejde. Formální užití procesních pravidel ovšem z určitého
úkonu rozhodnutí v definici §65 odst. 1 s. ř. s. učinit nemůže.
Pro úplnost je třeba dodat, že z hlediska historického pohledu existovala ve smyslu §37
odst. 1 písm. a) zákoníku práce rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení či lékařských
poradních komisí, která bylo možno za správní akt považovat - ovšem právněhistorickým
vývojem úprav posuzování zdravotní způsobilosti k práci se v tomto rozsahu stala norma
obsoletní; tak podle shora citovaných směrnic za určitých okolností (§18) posudek vydávala
lékařská poradní komise, v případech majících vztah k rozhodování o dávkách důchodového
zabezpečení posudek podávala posudková komise sociálního zabezpečení. Např. podle §10
písm. a) bodu č. 2 zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním
zabezpečení, rozhodoval okresní národní výbor svou posudkovou komisí sociálního zabezpečení
o nutnosti trvalého převedení pracovníka na jinou práci nebo o nutnosti trvalé změny
zaměstnání, zjistila-li posudková komise sociálního zabezpečení v souvislosti s rozhodováním
o dávkách důchodového zabezpečení, že pracovník pozbyl vzhledem ke svému zdravotnímu
stavu trvale způsobilost konat dále dosavadní práci (totéž v případě, že národní výbor rozhodoval
o tom, zda jde o občana se změněnou pracovní schopností). Z hlediska hypotézy ustanovení §37
odst. 1 písm. a) zákoníku práce tedy nastávaly zcela odlišné situace, za kterých byla tato hypotéza
naplněna (v některých případech zde byl autoritativní výrok správního orgánu o nutnosti převést
zaměstnance ze zdravotních důvodů na jinou práci, v jiných zde byl pouze posudek lékaře,
od 1. 4. 1992, kdy byla zavedena povinnost zajistit závodní preventivní péči pro zaměstnance
ze strany zaměstnavatelů, pak na zcela jiných, a to i doktrinálních, východiscích poskytování
zdravotní péče, než tomu bylo před rokem 1990).
Veřejná subjektivní práva, která mají být ve správním soudnictví ochráněna, jsou práva
osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby
ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu lze rozlišovat na práva směřující
k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva na určitou činnost
či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných.
Zákoník práce přímo (ipso facto) ukládá zaměstnavateli určité povinnosti typu veřejnoprávního,
a to zajistit ochranu zdraví svých zaměstnanců, a to za použití různých nástrojů, některé přitom
přímo předepisuje (zajistit závodní preventivní péči). Nesouhlas zaměstnance, který má opět
ex lege povinnost se podrobit určitým opatřením, na tom nemůže nic změnit. Vztah zaměstnance
a zaměstnavatele je poměrem práva soukromého, posudkem lékaře hodnotícím zdravotní
způsobilost zaměstnance (způsobilost k práci) není zasažena veřejnoprávní sféra žalobce, tím
méně sféra práva na volbu povolání; nikdo nemá právo získat jakékoliv zaměstnání, které by mu
konvenovalo podle jeho představ, ani si je trvale udržet (srov. shora podaný výklad čl. 26
Ústavním soudem). Zaměstnavatel jako podnikatel naopak volí z různě širokého spektra
uchazečů ty osoby, které pro něj vytvoří žádoucí pracovní tým. Zákoník práce v našich
podmínkách byl často kritizován pro svou rigidnost právě s ohledem na omezení týkající
se dispozic souvisejících se vznikem, změnou a skončení pracovněprávních vztahů. Právo
na volbu povolání nelze vykládat tak, že jedinec má právo být zaměstnán tam, kde se mu to
z určitých důvodů líbí. Hornictví v minulosti představovalo zaměstnání s mimořádnou
společenskou a ekonomickou prestiží; v tržních podmínkách současné ekonomiky ovšem
představuje jen jednu z možností uplatnění - žalobcova kvalifikace nesporně umožňuje výkon
práce i v jiných podmínkách, než v dole. Rizika vzniku chorob z povolání či pracovních úrazů
a z toho plynoucí ekonomické zátěže nelze přenášet na zaměstnavatele s poukazem na právo
na volbu povolání; takový závěr je absurdní. Z obsahu správního spisu a soudního spisu je
pak zřejmé, že stěžovatel pracoval od operace páteře na povrchu a byl pro potíže
vertebrogenního charakteru i po operaci opakovaně v pracovní neschopnosti; na jedné straně
stěžovatel usiloval o přiznání invalidního důchodu, na straně druhé ovšem tvrdí, že je schopen
bez jakékoliv újmy pracovat v dole - takový postoj je nelogický, ovšem lidsky pochopitelný
z hlediska motivace, kterou je stěžovatel veden - kdyby byl stěžovateli přiznán invalidní důchod,
jistě by netvrdil, že je schopen bez újmy pracovat v dole.
Posudek lékaře o zdravotní způsobilosti k práci sám o sobě nijak nemění právní sféru
žalobce (a nadto není vydán žádným „správním orgánem“ - viz shora - nadaným rozhodovat
o právech a povinnostech) - pokud by nebyl zaměstnavateli předložen, a to z jakýchkoli důvodů,
pak právní sféra žalobcova nijak netrpí. Teprve předložením zaměstnavateli tento subjekt zjistí,
že hypotéza normy jako její skutková část byla naplněna a on je povinen stanoveným způsobem
konat. Platnost jeho soukromoprávního úkonu pak může být předmětem občanského soudního
řízení (k tomu dále). Dobré zdání lékaře (posudek o způsobilosti k práci) je založeno na vysoce
odborném posouzení zdravotního stavu a znalosti konkrétních pracovních podmínek, jde tedy
o zkoumání skutkových okolností na odborném podkladu, nikoli o rozhodování o právním
postavení žalobce. Jakýkoli další přezkum posudku soudem by pak mohl spočívat zásadně jedině
pouze v obstarání dalšího znaleckého nálezu a jeho převzetí, pokud by netrpěl zcela evidentními
logickými rozpory, neboť soud na odborných závěrech sám nemůže ničeho změnit. Otázka tedy
stojí mimo jiné tak, zda by i další instance, byť soudní, mohla přinést na věc samu jiný náhled
a v čem by právě znalec ustanovený soudem byl nezávislejší než lékař závodní zdravotní péče,
vedoucí zdravotnického zařízení, či správní úřad, jenž rozhodl o registraci takového zařízení
disponujícími příslušnými odborníky v oboru pracovního lékařství, nemluvě o možnosti
již v tomto řízení (před správním úřadem) požadovat doplnění skutkového stavu znaleckým
posudkem. Soud se má zabývat otázkami právními a jejich aplikací na zjištěný skutkový stav věci;
zde by však docházelo k tomu, že by soud žádnou právní úvahu vůbec nevedl, nýbrž by jedině
a pouze ověřoval, a to nezbytně za pomocí znalce z oboru pracovního lékařství, zda skutková
část normy byla naplněna. Takovýto „přezkum“ omezený výlučně na ověřování skutkových
zjištění by neměl ve správním soudnictví obdoby, a ostatně soudu by pro to ani nebylo třeba
za situace, kdy jde pouze a výlučně o otázky, které může odpovědět pouze lékař z oboru
pracovního lékařství. Otázkou pak je, zda je potřeba ještě třetí přezkum posudku, tedy zda čtvrtý
lékařský názor bude dávat větší záruky správnosti lékařského názoru; přitom je třeba zdůraznit,
že úprava §77 zákona č. 20/1966 Sb., o zdraví lidu, dává přezkum do rukou orgánu, jenž není
nijak spjat se zaměstnavatelem a jeho odborným poradcem - zařízením závodní preventivní péče.
Lze tedy uzavřít, že posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče o způsobilosti
k práci určitého zaměstnance není aktem orgánu rozhodujícího autoritativně ve sféře
veřejnoprávní; představuje dobré zdání odborného poradce zaměstnavatele o tom, zda v rámci
prevence ochrany zdraví při práci může zaměstnanec určitou práci dále vykonávat.
K žalobě podle §65 odst. 1 (2) s. ř. s. tedy není stěžovatel legitimován, stejný závěr však
platí z důvodů shora rozvedených obecně i pro zaměstnavatele (osobu na řízení zúčastněnou).
Žalobce v průběhu řízení poukazoval na to, že v rámci občanského soudního řízení
(o určení neplatnosti převedení na jinou práci, či neplatnosti případné výpovědi) soud lékařský
posudek nijak nezkoumá. Tento závěr nemá oporu v konstantní judikatuře završené několika
rozhodnutími Nejvyššího soudu, na která je možno odkázat; pokud soudy v občanském soudním
řízení považují posudek za správní rozhodnutí, ač tomu tak podle přesvědčení zdejšího soudu
není, nemá to na další závěry podstatný vliv; platnost právních úkonů soudy v občanském
soudním řízení posuzují k okamžiku a se zřetelem na okolnosti, kdy byl právní úkon učiněn
(srov. např. §240 odst. 1 a 3 zákoníku práce). Tuto zásadu soudy aplikují i při posuzování
platnosti právních úkonů směřujících ke změně či rozvázání pracovního poměru. Soud tedy
zkoumá, zda zaměstnavatel splnil své povinnosti vůči zaměstnanci podle stavu v době výpovědi
či převedení na jinou práci (srov. rozsudky sp. zn. 2 Cdon 829/97, sp. zn. 21 Cdo 1307/2004).
Nejvyšší soud sice potvrdil, že soudy v občanském soudním řízení nepřezkoumávají obsah
lékařského posudku, nicméně soudy zkoumají, zda takový posudek má potřebné náležitosti
a zda byl vydán k tomu příslušným lékařem (srov. rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 1936/2004,
sp. zn. 21 Cdo 966/2004). K nárokům kladeným soudy v občanském soudním řízení na lékařský
posudek je možno rovněž poukázat na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 1. 1996,
sp. zn. 16 Co 398/95, publikovaný v časopise Právní rozhledy č. 6/1996, str. 290,
podle něhož „Předpokladem platné výpovědi z pracovního poměru podle §46 odst. 1 písm. d)
zákoníku práce je jen takový lékařský posudek, který nepřipouští jiný odborný závěr než ten,
že zaměstnanec dlouhodobě pozbyl způsobilost vykonávat dosavadní práci. Nestačí tedy pouhé
doporučení lékaře ke změně druhu vykonávané práce odůvodněné nevhodností dosavadní práce
z hlediska zdravotního stavu zaměstnance, stejně jako nemůže být podkladem pro výpověď
z pracovního poměru posudek, z něhož jednoznačně nevyplývá, že pracovní nezpůsobilost
zaměstnance je dlouhodobé povahy (není jen dočasná)“. S ohledem na charakter vztahů mezi
zaměstnancem a zaměstnavatelem a posuzování platnosti soukromoprávních úkonů je tedy
jakékoliv následné zjištění ve vztahu ke skutkovému stavu věci již irelevantní, pokud jde
o možnost zvrátit děje nastalé v minulosti. Představa, že by závěry správního soudu opřené
výlučně o nové posouzení skutkového stavu věci mohly jakkoli zasáhnout shora uvedený princip,
na němž stojí rozhodování soudů v občanském soudním řízení ve věcech určení platnosti
či neplatnosti určitého soukromoprávního úkonu, nemá žádnou oporu v procesních normách
obou systémů soudnictví. Pokud je zaměstnanec převeden na jinou práci, či pokud je mu dána
výpověď, pak ani zjištění po několika letech, že došlo k posudkovému omylu, nemůže přivodit
restituci jeho postavení v pracovněprávních vztazích. Otázkou pouze je, kdo a za jakých
podmínek by měl nést odpovědnost za případnou škodu, která zaměstnanci takto mohla
vzniknout. Zaměstnavatel postupoval podle povinnosti uložené mu zákonem, posudek vydalo
zařízení závodní preventivní péče, které nevystupovalo jako orgán veřejné správy (je buď
ve smluvním vztahu k zaměstnavateli, nebo je jím přímo zřízeno). Řešení této situace nemůže
přinést aktivita soudů, nýbrž jedině a pouze aktivita moci výkonné a zákonodárné
při koncipování úpravy pracovnělékařské péče anebo aplikace obecných předpisů dopadajících
na vztah pacient - lékař (zdravotnické zařízení). Správní soudy nemohou být těmi, kdo budou
přiznávat „odkladné účinky“ posudkům lékařů, kteří se vysloví o nezpůsobilosti zaměstnance
vykonávat dosavadní práci - takové postupy by mohly vést k ohrožení života a zdraví lidí,
a to nejen zaměstnanců, o jejichž způsobilost se jedná, ale i ostatních zaměstnanců, případně by
takový postup mohl být interpretován jako nařízení soudu zaměstnavateli nerespektovat zákon
se závažnými dopady na zdraví lidí. Odpovědnost lékaře v tomto ohledu nemůže nahradit žádná
soudní aktivita. O potřebě propracovat vztahy odpovědnosti při poskytování zdravotní péče
v řadě ohledů nemá zdejší soud žádných pochyb.
Nejvyšší správní soud neponechal stranou své úvahy řadu případů, kdy posouzení
zdravotního stavu ve smyslu způsobilosti k určité činnosti podlehne jako podklad v konečné fázi
soudnímu přezkumu: jde o řadu situací ve sféře ryze veřejnoprávní, kdy posudek o zdravotním
stavu (způsobilosti) jako jeden ze skutkových podkladů podléhá režimu přezkumu v rámci
finálního rozhodnutí (věci řidičských průkazů, zbrojních průkazů apod.). Odlišností zde je,
že existuje nezpochybnitelné veřejné subjektivní právo, do něhož zasahuje správní akt
deklaratorní či konstitutivní povahy (odnětí řidičského průkazu, zbrojního průkazu apod.).
Za stejných charakteristik správní soud přezkoumá například i akt, kterým je propuštěn
ze služebního poměru policista, pokud je součástí služebního hodnocení výrok o jeho
nezpůsobilosti k výkonu služby z hlediska zdravotního - nikdy však správní soud doposud
nepřistoupil například na přezkum služebního hodnocení jako takového (dosavadní závěry soudů
ve správním soudnictví o tom, že hodnocení není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. doposud
nebyly zpochybněny). Vždy jde o to, že posudek lékaře tvoří jeden ze skutkových podkladů
pro finální správní akt. Takový skutkový podklad může být soudem přezkoumán z hlediska jeho
vad, zejména nedostatku opory ve spisu, rozporu se spisem, anebo vad řízení při zjišťování
skutkové podstaty. Není tedy ani v těchto případech pravidlem, že by soud ke vznesené námitce
„nesprávnosti“ posudku automaticky nařizoval doplnění dokazování znaleckým posudkem a vždy
se nezbytně zabýval „obsahem“ posudku; s tímto podkladem zachází jako s jakýmkoliv jiným
skutkovým zjištěním. (Dílčí odchylky plynou z výslovné úpravy týkající se přezkumu v oboru
dávek důchodového pojištění podmíněných nepříznivým zdravotním stavem). Odlišnost
pracovněprávních vztahů a právních úkonů v nich činěných včetně možnosti soudem určit, že je
takový úkon v oboru práva soukromého neplatný, od přezkumu správních rozhodnutí orgánů
veřejné správy, která mohou být zrušena a práva a povinnosti z nich plynoucí lze
„rekonstituovat“, je evidentní.
Pro ucelenost obrazu složitosti vztahů vznikajících při posuzování zdravotního stavu
a jejich značné variabilitě možno pouze připomenout, že Ústavní soud konstantně stvrzoval jako
správný náhled zdejšího soudu na posudky o nemocech z povolání a pracovních úrazech
vydávané pro účely pracovněprávní, které ve správním soudnictví rovněž nejsou přezkoumávány,
byť jsou zde odlišnosti v pracovněprávním nároku, který může postižený zaměstnanec
uplatňovat u soudu (v této souvislosti lze podotknout, že stěžovatel poprvé vyslovil domněnku
o souvislosti svých zdravotních obtíží s pracovním úrazem až v žalobě, přičemž tuto otázku
vůbec k tomu příslušný lékař neposuzoval - otázkou případné náhrady škody, pokud by vznikla,
by se pak musel zabývat především soud v občanském soudním řízení). Zdejší soud také judikuje,
že rozhodnutí lékaře o uznání dočasné pracovní neschopnosti (což je rovněž typ posuzování
způsobilosti k práci) nepodléhá soudnímu přezkumu (srov. sp. zn. 2 As 16/2004). Vhodné je také
připomenout rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 194/94, v němž byla odmítnuta ústavní
stížnost směřující proti rozhodnutí odvodních komisí, kterými byl stěžovatel uznán schopným
výkonu vojenské činné služby s omezením vyplývajícím z jeho zdravotního stavu. Ústavní soud
zde zdůraznil, že rozhodnutí odvodní komise vychází z několika lékařských posudků, které jsou
co do svých závěrů shodné. Požadavek stěžovatele, aby jeho zdravotní stav zkoumal nezávislý
odborník, Ústavní soud odmítl jako irelevantní a poukázal na tehdejší úpravu, podle níž odvody
provádějí odvodní komise, nikoliv nezávislí odborníci. Ohledně předpisu Všeob - P - 41,
jenž stanovil zdravotní předpoklady pro výkon vojenské služby, Ústavní soud uzavřel, že jde
o věc odborných zdravotních orgánů, přičemž taková norma není v rozporu s ústavním
pořádkem.
Pokud by lékařský posudek měl sám o sobě podléhat soudnímu přezkumu ve správním
soudnictví, pak by nebylo možno odmítat přezkum řady jiných typů odborných znaleckých
posudků tvořících skutkový podklad pro finální rozhodnutí, bez ohledu na skutečnost,
zda takové rozhodnutí je podmíněno ještě dalšími skutečnostmi či důkazy. V této souvislosti lze
poukázat například na odborné (znalecké) posudky v oboru znečištění vod či ovzduší ozřejmující
skutková zjištění v řízení o správních deliktech (pokuty za znečištění vody či ovzduší),
z nichž nepochybně bude lze vyvozovat, že odpovědnost za delikt bude dána.
Nejvyšší správní soud se v důsledku shora podaných důvodů přiklonil k právnímu
názoru, podle něhož úkon krajského úřadu podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví
lidu, ve znění pozdějších předpisů, kterým byl přezkoumán posudek lékaře závodní preventivní
péče o zdravotní způsobilosti k práci, pro účely §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce nezakládá,
nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti v oblasti veřejného práva,
a proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový úkon je podle §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud podle §46 odst. 1 písm. d)
téhož zákona odmítne. Krajský soud tedy posoudil nesprávně úkon učiněný podle §77a zákona
č. 20/1966 Sb. jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a zabýval se meritem věci, ačkoli měl návrh
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s., jak mu pro tyto případy ukládá §110 odst. 1
věta prvá za středníkem s. ř. s. Vzhledem k tomu, že napadený úkon žalovaného je vyloučen
ze soudního přezkumu, nemohl se Nejvyšší správní soud zabývat tvrzeními stěžovatele
uvedenými v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud současně s odmítnutím návrhu musel rozhodnout i o nákladech
řízení, včetně nákladů toho řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.
V případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků řízená právo na náhradu nákladů řízení (§60
odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), osobě zúčastněné na řízení takové právo nevzniklo,
neboť neplnila v řízení žádné povinnosti, které by jí soud uložil, s nimiž by náklady řízení mohly
vzniknout (§60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Se zřetelem k tomu, že ve věci byl
vypracován znalecký posudek, jehož náklady nesl stát, a poněvadž nelze dovodit, že by byl
stěžovatel osvobozen od soudních poplatků, dospěl soud k závěru, že jsou zde podmínky
ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s., podle něhož jsou-li důvody zvláštního zřetele hodné, může soud
výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo z části
nepřiznává. Jestliže se vychází ze závěru, že žaloba proti rozhodnutí žalovaného měla být
odmítnuta, pak skutečnost, že soud, byť k návrhu stěžovatele, vyžádal nadbytečně znalecký
posudek (navíc v nepřiléhavém oboru posudkového lékařství), nemůže vést k tíži stěžovatele.
Nejvyšší správní soud tedy postupoval podle ustanovení §60 odst. 7 s. ř. s. a vyslovil, že státu
se náhrada nákladů řízení, které nesl v částce 4050 Kč za vypracování znaleckého posudku,
nepřiznává, a stát tyto náklady ponese sám.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. března 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu