ECLI:CZ:NSS:2008:6.ADS.99.2007:77
sp. zn. 6 Ads 99/2007 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Věry Šimůnkové v právní věci žalobkyně:
Ing. L. K., zastoupené Mgr. Dagmar Dřímalovou, advokátkou, se sídlem Muchova 9/223,
Praha 6, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, odbor sociálních věcí, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2006,
sp. zn. 103188/2006/KUSK/2, č. j. 111278/2006/KUSK, ve věci odejmutí dávky sociální péče,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 4. 2007, č. j. 4 Cad 89/2006 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené zástupkyni žalobkyně, advokátce Mgr. Dagmar Dřímalové, se odměna
za zastupování žalobkyně v řízení o kasační stížnosti nepřizn áv á .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 7. 7. 2006, č. j. 674/04/49/06, Městský úřad v Týnci nad Labem,
odbor sociální, žalobkyni (dále jen „stěžovatelka“) podle §96 odst. 1 a 4 zákona č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, zákona č. 463/1991 Sb.,
o životním minimu, a zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, odňal od 1. 6. 2004 opakující se
peněžitou dávku sociální péče ve výši 2050 Kč. V odůvodnění svého rozhodnutí mj. uvedl,
že dle §6 odst. 1 písm. h) zákona o životním minimu se za příjem považují dávky státní sociální
podpory a dávky sociální péče s výjimkou jednorázových dávek a dávek poskytovaných vzhledem
ke zdravotnímu stavu občana bez ohledu na sociální potřebnost. Jelikož příspěvek na bydlení
je dávkou státní sociální podpory a je tedy stěžovatelčiným příjmem, správní orgán byl povinen
k němu dle §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti přihlédnout. V měsíci červnu (2004)
stěžovatelka pobírala příspěvek na bydlení ve výši 2396 Kč a zároveň hmotné zabezpečení ve výši
2050 Kč, její celkové příjmy tak činily 4446 Kč. Proto nebyla uznána za sociálně potřebnou.
Na základě stěžovatelčina odvolání se věcí zabýval Krajský úřad Středočeského kraje,
odbor sociálních věcí (žalovaný), který rozhodnutím č. j. 111278/2006/KUSK ze dne 14. 8. 2006
odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí nejprve
zrekapituloval dosavadní průběh řízení a dále zejména konstatoval: Z §4 odst. 3 zákona
č. 482/1991 Sb. vyplývá, že při rozhodování o výši dávky sociální péče přihlíží správní orgán
k částkám životního minima, ke skutečným odůvodněným nákladům na zajištění výživy
a ostatních základních životních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost posuzovaného
občana, k výši příjmů a majetkovým poměrům. Je na správním orgánu, aby v návaznosti
na vlastní šetření i žadatelem předložené doklady zvážil okolnosti a jednoznačně uvedl, z čeho
při svém rozhodování vycházel. Žalovaný se rovněž vyjádřil k jednotlivým stěžovatelčiným
námitkám, přitom poukázal především na skutečnost, že sociální systém České republiky rozlišuje
systém dávek státní sociální podpory, o nichž se rozhoduje podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní
sociální podpoře, a systém dávek sociální péče, jimiž stát pomáhá občanům řešit jednotlivé
sociální situace. Proto není možné při rozhodování o dávkách sociální péče vycházet ze zákona
o státní sociální podpoře.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), v níž namítala porušení jednotlivých ustanovení zákona č.463/1991 Sb., zákona
č. 117/1995 Sb., zákona č. 482/1991 Sb., Listiny základních práv a svobod a Ústavy České
republiky.
Městský soud po provedeném jednání stěžovatelčinu žalobu zamítl, účastníkům nepřiznal
náhradu nákladů řízení a stěžovatelčině ustanovené zástupkyni přiznal odměnu ve výši 2400 Kč.
V odůvodnění svého rozhodnutí především uvedl, že v dané věci bylo postupováno
podle zákona o sociální potřebnosti, jež v §1 odst. 1 stanoví, že se občan považuje za sociálně
potřebného, jestliže jeho příjem nedosahuje částek životního minima stanovených zvláštním
zákonem a nemůže si tento příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu
nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním, zejména vlastní prací. V §3 odst. 1
tohoto zákona se stanoví případy, v nichž se za sociálně potřebného považuje občan,
jehož příjem je vyšší než částky životního minima, v odst. 2, 3, 4 téhož ustanovení opak jsou
vymezeny případy, kdy se občan nepovažuje za sociálně potřebného přesto, že jeho příjem částek
životního minima nedosahuje. Podle §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se sociálně
potřebnému občanovi poskytují jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité dávky
k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů
na domácnost. Podle odst. 3 téhož ustanovení se při rozhodování o výši dávky přihlíží k částkám
životního minima, ke skutečným odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních
základních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost. Za částku potřebnou k zajištění výživy
a ostatních osobních potřeb občana se podle §3 odst. 2 písm. e) zákona o životním minimu
ve spojení s nařízením vlády č. 333/2001 Sb. považuje částka 2320 Kč. Ustanovení §3 odst. 3
písm. a) tohoto zákona stanoví s přihlédnutím k uvedenému nařízení vlády jako částku potřebnou
k zajištění nezbytných nákladů na domácnost, jde-li o jednotlivce, částku 1780 Kč. Správní orgány
postupovaly v souladu s §1 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti, pokud stěžovatelku neuznaly
sociálně potřebnou, protože její příjem přesáhl v rozhodné době částku životního minima.
Městský soud neshledal žádné pochybení ani při zjišťování skutečného a právního stavu věci
v době rozhodování. Zákon č. 117/1995 Sb. pak nebyl porušen, neboť v posuzovaném případě
podle něho nebylo vůbec postupováno. Pokud jde o tvrzená porušení Ústavy a Listiny základních
práv a svobod, poukázal soud především na to, že tato porušení stěžovatelka nijak blíže
nespecifikovala a soud sám je nemůže předjímat.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž uplatnila kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“), přičemž nesprávné posouzení právní otázky soudem dle jejího názoru spočívá
v tom, že soudkyně neaplikovala právní předpisy ve vzájemných souvislostech. Stěžovatelka
opětovně poukázala na §24 a §25 zákona č. 117/1995 Sb., podle nichž se příspěvek na bydlení
poskytuje od 1,0 do 1,6 násobku životního minima, nikoli od částky záporné. V červnu 2004 byl
stěžovatelce příspěvek na bydlení vyplacen zpětně, a proto vůbec nesouvisí s posuzovaným
obdobím. Soud dle jejího názoru rovněž nezhodnotil všechny navržené důkazy jednotlivě
ani v jejich souhrnu, a proto byl nedostatečně zjištěn skutečný stav věci. Došlo též k vzájemnému
zaměňování pojmů bydlení a domácnost, které jsou však upraveny odlišnými předpisy.
Stěžovatelka v kasační stížnosti opětovně uvedla výčet jednotlivých ustanovení Ústavy a Listiny,
která podle jejího názoru byla v průběhu řízení porušena. Ze shora uvedených důvodů navrhla,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Současně požádala o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce pro řízení
o kasační stížnosti soudem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nad rámec výše popsaného zejména
uvedl, že podle gramatického výkladu pojmů bydlení a domácnost se jedná o rozdílné pojmy,
které nelze zaměňovat. Zákon o státní sociální podpoře však pojem bydlení blíže nespecifikuje,
z §24 odst. 1 tohoto zákona lze však vyvodit, že příspěvek je určen především na úhradu
nájemného, pokud občan žije v nájemním bytě, neboť pro vznik nároku na příspěvek je
u takového občana nutná nájemní smlouva. Rovněž zákon o sociální potřebnosti obsah pojmu
náklady na domácnost nevymezuje, lze však mít za to, že by se mělo jednat o náklady na bydlení
a výdaje na provoz domácnosti v nezbytném rozsahu. Jak příspěvek na bydlení dle zákona
o státní sociální podpoře, tak náklady na domácnost dle zákona o sociální potřebnosti v sobě
zahrnují úhradu nájemného a ostatních nákladů spojených s provozem domácnosti. Proto není
v rozporu s §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti, pokud se příspěvek na bydlení jako příjem
odečte od částky, kterou správní orgán zjistí jako potřebnou k úhradě nákladů na zajištění výživy
a ostatních základních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost. Soud dle názoru žalovaného
vyložil právní normy ve vzájemné souvislosti a rozhodl na základě dostatečně a zjištěného
skutkového i právního stavu. Žalovaný rovněž poukázal na skutečnost, že všechny
dle stěžovatelčina tvrzení porušené čl. Ústavy a Listiny mají též (jí nezmíněné) odstavce,
odkazující na podrobnější úpravu stanovenou zákonem. Tím je v jejím případě právě zákon
o sociální potřebnosti, podle něhož bylo ve věci postupováno. Žalovaný proto navrhl zamítnutí
kasační stížnosti.
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007, č. j. 4 Cad 89/2006 - 60, byla
stěžovatelka osvobozena od soudních poplatků a byla jí soudem ustanovena zástupkyně,
advokátka Mgr. Dagmar Dřímalová.
Kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatelka
byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), stěžovatelka je
zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.) a kasační stížnost je přípustná, neboť z obsahu
kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka uplatňuje kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodu uplatněného
v kasační stížnosti, přičemž neshledal vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že tato kasační stížnost není důvodná.
Ač stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí porušení mnoha článků Listiny a Ústavy,
jejich porušení nijak blíže nespecifikuje. Ve vztahu k projednávané věci je přitom podstatným
toliko čl. 30 Listiny.
Obsah čl. 30 Listiny základních práv a svobod směřuje k zakotvení subjektivního
občanského (čl. 30 odst. 1), resp. lidského (čl. 30 odst. 2) práva na sociální zabezpečení,
a to zásadně pouze pro případy sociálních událostí v citovaném článku uvedených (stáří,
nezpůsobilost k práci a ztráta živitele, hmotná nouze). Pro případy sociálních událostí
vymezených v čl. 30 odst. 1 Listina základních práv a svobod zaručuje právo na „přiměřené
hmotné zabezpečení“. V případě sociální události hmotné nouze ovšem zaručuje Listina
pouze „pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek“. Podstatné přitom
je, že práv zaručených čl. 30 Listiny základních práv a svobod je možno se dovolávat pouze
v mezích zákonů, které ho provádějí (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
Pokud jde o právo na pomoc nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek v případě
hmotné nouze, v době rozhodování žalovaného byly prováděcími předpisy ve smyslu čl. 41
odst. 1 Listiny základních práv a svobod zákon o sociálním zabezpečení, zákon o životním
minimu a zákon o sociální potřebnosti. Každý zákon z této triády měl přitom z hlediska obsahu
normy čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod svébytnou funkci, kterou nelze zaměňovat
s funkcí ostatních.
Ustanovení §90 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení („Občanům, jejichž životní potřeby
nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, popřípadě dávkami, a příslušný orgán jim
nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují příslušné orgány peněžité a věcné dávky.“) lze označit
za základní prováděcí ustanovení ve vztahu k čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stanoví v rovině jednoduchého práva v základních obrysech příslušnost orgánů sociálního
zabezpečení věcnou a osobní.
Naproti tomu funkcí zákona o životním minimu je definovat pojem hmotné nouze
ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. To činí v ustanovení §1, v němž říká,
že životní minimum je společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává
stav jeho hmotné nouze. V dalších ustanoveních pak zákon o životním minimu pouze
konkretizuje výši této (objektivní) hranice, která definuje stav hmotné nouze. Přisuzovat zákonu
o životním minimu funkci jinou než definiční by bylo zcela nepřípadné. Jak konstatovala
výslovně již důvodová zpráva k zákonu o životním minimu (www. psp.cz), „stanovením životního
minima je specifikována ve smyslu Čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů,
kteří jsou v hmotné nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma
poskytování a bližší podmínky pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech,
a to především v republikových předpisech upravujících poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální
potřebností.“
Teprve poslední z vymezené triády předpisů, zákon o sociální potřebnosti, ve skutečnosti
provádí to, co ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nazývá pomocí, která je
nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Teprve tento zákon stanoví obsah
a podmínky této pomoci, přičemž žádné z jeho ustanovení neříká, že tato pomoc má spočívat
v poskytnutí životního minima. Nic ho k tomu ani nenutí, neboť čl. 30 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ničeho nevypovídá o tom, že by byl stát povinen zajistit „životní minimum“, sám
zákon o životním minimu tento pojem pouze definuje a zákon o sociální potřebnosti pojmu
životního minima užívá v ustanovení §1 odst. 1 k podvojné definici sociální potřebnosti,
v ustanovení §4 odst. 3 pak stanoví, že k částkám životního minima se při stanovení dávky
sociální potřebnosti přihlíží. Ani z jednoho ze jmenovaných ustanovení nelze dovodit, že dávka
sociální potřebnosti (která je praktickou realizací pomoci nezbytné pro zajištění základních
životních podmínek) musí dosáhnout částky životního minima.
Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se občanu, který se považuje
za sociálně potřebného podle tohoto zákona, poskytují jednorázové nebo měsíčně se opakující
peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb
a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Přitom platí podle §4 odst. 3 téhož zákona,
že při rozhodování o výši jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky
se jednak (jak už výše uvedeno pouze) přihlíží k částkám životního minima, jednak ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb a nezbytných
nákladů na domácnost posuzovaného občana (společně posuzovaných osob), ve vztahu k výši
příjmu a k majetkovým poměrům. Zákon o sociální potřebnosti touto konstrukcí výpočtu dávky
klade důraz na fakticitu v souladu se zásadou skutečné potřeby - v případě dávky podle zákona
o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem pevně
stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky
(srov. v této souvislosti závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70). Rozhodnutí o výši dávky je tedy projevem diskreční pravomoci
správního orgánu, přičemž limity této diskrece stanoví již citovaný §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti.
Nelze tedy v žádném případě přisvědčit stěžovatelce, že by automaticky měla být
příjemkyní dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti ve výši životního minima,
pokud je zjištěno, že je bez příjmu a nemajetná. Takový požadavek by byl v rozporu se zásadou
skutečné potřeby vyplývající právě z ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti.
Ostatně i s ohledem na to bylo zcela správné, že orgán sociálního zabezpečení ve smyslu §7
odst. 1 stěžovatelku vyzval mj. k prokázání nákladů na bydlení, byť bylo zřejmé, že není osobou
společně posuzovanou a že vede samostatnou domácnost. Sociální dávka na nezbytné náklady
domácnosti může být poskytnuta jen ve výši odpovídající skutečným potřebám,
a to i v případě, že takové náklady jsou nižší než hranice stanovená zákonem o životním
minimu. Tento závěr potvrdil i Ústavní soud, který konstatoval, že sociální dávka na nezbytné
s náklady domácnosti (§4 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti) může být poskytnuta
jen ve výši odpovídající skutečným potřebám, a to i v případě, že takové náklady jsou nižší,
než hranice stanovená zákonem o životním minimu. Nezbytnými náklady domácnosti jsou
takové, bez nichž by domácnost nemohla existovat. Tyto náklady nejsou totožné s běžnými
náklady domácnosti, jak je předpokládá zákon o rodině (srov. usnesení Ústavního soudu ve věci
sp. zn. I. ÚS 319/2000 ze dne 12. 1. 2001).
Stěžovatelka tvrdí, že městský soud si nevyložil výše uvedené právní normy ve vzájemné
souvislosti. Této její námitce však není možné přisvědčit, neboť závěry žalovaného stejně
jako městského soudu jsou s výše popsaným výkladem právních norem zcela v souladu. Nejvyšší
správní soud rovněž neshledal, že by městský soud nesprávně vyhodnotil důkazy,
nebo že by rozhodnutí žalovaného vycházelo z nedostatečně zjištěného stavu věci (ostatně ani
sama stěžovatelka nedostatky dokazování v kasační stížnosti nijak konkrétně nevymezila).
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1, 2 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů řízení nenáleží. Žalovaný byl ve věci úspěšný, ale podle §60 odst. 2 s. ř. s. nemá
na náhradu nákladů řízení právo. Stěžovatelčina ustanovená zástupkyně na výzvu soudu sdělila,
že nárok na náhradu nákladů řízení neuplatňuje, a ani soud z obsahu spisu žádné její úkony
právní pomoci v řízení o kasační stížnosti nezjistil. Ustanovené zástupkyni proto nebyla náhrada
nákladů řízení přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2008
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu