ECLI:CZ:NSS:2008:6.ANS.9.2006:52
sp. zn. 6 Ans 9/2006 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce: I. L.,
zastoupeného Mgr. Martinem Elgerem, advokátem, se sídlem Vodičkova 30, Praha 1,
proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, v řízení
o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 2. 3. 2006, č. j. 6 Ca 261/2004 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne přiznáv á .
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se žalobou proti nečinnosti správního orgánu ze dne
25. 10. 2004 podle §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhá toho, aby soud uložil
žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci žádosti z 28. 1. 1998 o vydání zprávy
o hodnocení společnosti SPT Telecom (od 1. 1. 2000 do 1. 7. 2006 Český Telecom a. s.,
od 1. 7. 2006 Telefónica O2 Czech Republic, a. s.) z hlediska plnění Pověření při provozování
telekomunikační sítě za rok 1996.
Městský soud v Praze rozsudkem blíže označeným v záhlaví žalobu zamítl a žádnému
z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí vyšel
z následujících skutečností, které nebyly mezi účastníky sporné: Stěžovatel podal žádost
o poskytnutí informace – výše specifikované zprávy – již v roce 1998, a to dopisem ze dne
28. 1. 1998, jako žádost o zprávu za rok 1996 a rovněž v roce 2000 jako žádost o zprávu
za rok 1996 a další roky. Protože správní orgán v roce 1998 žádosti zcela nevyhověl, podal
stěžovatel proti Ministerstvu dopravy a spojů, Českému telekomunikačnímu úřadu žalobu,
v níž se domáhal vydání požadované zprávy za rok 1996 popřípadě jejího zveřejnění,
a to na základě ústavního práva garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Soudní
řízení ohledně této žaloby probíhalo před Obvodním soudem pro Prahu 1, Městským soudem
v Praze jako soudem odvolacím a Nejvyšším soudem jako soudem dovolacím, bylo zastaveno
pro nedostatek podmínek řízení a věc byla postoupena žalovanému, do jehož pravomoci
podle pravomocného usnesení Městského soudu v Praze č. j. 16 Co 126/2004 - 83 ze dne
30. 4. 2004 tato věc patří. Tímto rozhodnutím byl spor, který byl zahájen ještě před účinností
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, před obecnými soudy ukončen.
Usnesení městského soudu nabylo právní moci dne 15. 7. 2004. Podle obsahu správního spisu
pak spis sp. zn. 24 C 47/2000 žalovaný obdržel od soudu dne 27. 8. 2004. V říjnu 2004 pak
žalovaný zaslal žalobci dopis zn. 22472/2004 - 606, jímž mu sdělil, že správní řízení v předmětné
věci (o žádosti z roku 1998) nezahájí, neboť tomu brání překážka věci rozhodnuté,
protože ve věci bylo pravomocně rozhodnuto fiktivním rozhodnutím o zamítnutí stěžovatelova
rozkladu, který podal proti zamítavému rozhodnutí žalovaného č. j. 101943/2000 ze dne
3. 3. 2000 (jednalo se o žádost o poskytnutí téže zprávy podanou již podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
Městský soud při posouzení věci vycházel z §79 odst. 1 s. ř. s., podle něhož ten, kdo
bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem
stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, se může žalobou domáhat, aby soud
uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Při ústním
jednání ve věci dne 2. 3. 2006 bylo objasněno, že se stěžovatel domáhá vydání rozhodnutí
o jeho žádosti z roku 1998. V daném případě se jednalo o informaci podle zákona
č. 106/1999 Sb., přičemž tento zákon obsahuje specifickou úpravu způsobu vydání rozhodnutí,
neboť s marným uplynutím lhůty spojuje automaticky vydání negativního rozhodnutí (tzv. fikce
rozhodnutí). Postup povinného subjektu při vyřizování písemné žádosti je upraven komplexně
v §14 a §15 zákona č. 106/1999 Sb. Městský soud proto dovodil, že v projednávané věci byl
žalovaný po obdržení spisu Obvodního soudu pro Prahu 1, sp. zn. 24 C 47/2000, ke kterému
došlo dne 27. 8. 2004, povinen rozhodnout o té části stěžovatelovy žaloby z května 1998, ohledně
níž bylo soudní řízení zastaveno a věc postoupena žalovanému k rozhodnutí o poskytnutí
požadované informace. Podle §14 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., je žádost podána dnem,
kdy ji obdržel povinný subjekt, který v souladu s §14 odst. 3 písm. c) cit. zákona posoudí
její obsah a poskytne požadovanou informaci ve lhůtě 15 dnů od přijetí žádosti. Pokud povinný
subjekt žádosti byť i jen zčásti nevyhoví, vydá o tom ve stejné lhůtě rozhodnutí. Jestliže ve lhůtě
pro vyřízení žádosti informaci neposkytne ani nerozhodne, má se za to, že vydal rozhodnutí,
kterým informace odepřel (§15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.) a proti tomuto rozhodnutí lze
podat odvolání do 15 dní ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Vzhledem k tomu,
že žalovaný obdržel věc od Obvodního soudu pro Prahu 1 dne 27. 8. 2004 a o stěžovatelově
žádosti uplatněné v roce 1998 žalobou podanou u téhož soudu do 15 dnů od uvedeného data
nerozhodl, je nutno podle §15 odst. 4 cit. zákona dovodit, že nejpozději dne 13. 9. 2004
(patnáctý den 11. 9. 2004 byla sobota) vydal rozhodnutí, kterým informaci odepřel. Jelikož pak
proti tomuto rozhodnutí nebyl ve lhůtě 15 dní ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení žádosti,
podán rozklad, bylo ve věci již pravomocně rozhodnuto. Proto Městský soud v Praze žalobu
na nečinnost jako nedůvodnou podle §81 odst. 3 zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uplatnil kasační důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Základní problém spatřuje v tom, že rozklad
proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného ani nemohl podat, neboť neměl a ani nemohl mít
informaci, kdy lhůta počala běžet, respektive kdy začal a končil běh lhůty pro vyřízení „žádosti“
o poskytnutí informace žalovaným. Městský soud dovodil, že poté, co soudní spis vedený
v předchozím řízení došel žalovanému, je třeba tuto skutečnost považovat za podání žádosti
sui generis, a za situace, kdy žalovaný zůstal nečinný, je nutno věc posuzovat co do marného
uplynutí lhůty k vyřízení žádosti o informace prizmatem procesního režimu zákona o svobodném
přístupu k informacím. Tento postup však stěžovateli odňal v konečném důsledku právo
na spravedlivé řízení, neboť mu ani soud ani žalovaný včas nesdělili datum, které by mohlo být
považováno za datum podání žádosti a počátek lhůty k jejímu vyřízení. Stěžovatel tak nevěděl,
že taková lhůta běží, protože ani on ani žalovaný nepovažoval věc za podání žádosti o informace
původně z roku 1998 k 27. 8. 2004. Z logiky věci ani ze zákona č. 106/1999 Sb. neplyne,
že postoupení soudního spisu správnímu orgánu je žádostí o informace podanou ke dni doručení
spisu správnímu orgánu. Žádost o informace je dle zákona projevem individuální vůle žadatele
a procesní ustanovení tohoto zákona pak předpokládají, že žadatel má svou žádost ve své moci,
což v daném případě nenastalo. Napadený rozsudek je z tohoto důvodu nezákonný. I řízení,
které vydání rozsudku předcházelo, je stiženo vadami, které v konečném důsledku stěžovateli
odpírají právo na spravedlivé řízení garantované Listinou základních práv a svobod jakož
i Úmluvou o ochraně lidských práv a svobod. V odůvodnění rozsudku se dle názoru žalovaného
soud vydal formalistickou cestou, přičemž se odchýlil i od skutkové podstaty, jak ji vylíčil
stěžovatel i žalovaný. Ten totiž stěžovateli v dopise z října 2004 sdělil, že správní řízení nezahájí
a odůvodnil to fiktivním rozhodnutím o zamítnutí rozkladu o jiné žádosti o informace,
které žalovaný rovněž nevyhověl. Výše uvedené dokládá protiprávní a účelový postup
žalovaného, který byl veden snahou požadovanou informaci neposkytnout. Z výše uvedených
důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že ani jeden
ze stěžovatelových kasačních důvodů nepovažuje za relevantní. Dle jeho názoru si lze obtížně
představit jiný den počátku běhu lhůty pro rozhodnutí, než je první den následující po doručení
postoupené žaloby. Pokud z názoru Nejvyššího soudu vyplývá, že žalovaný je příslušný
k rozhodnutí o návrhu, takový návrh nemůže než být považován za žádost o informace
svého druhu. Ani postoupením stěžovatelova návrhu žalovanému se na jeho povaze nic
nezměnilo, stále se jednalo o jednostranný právní úkon, přičemž dispozice s ním byla
jednoznačně ve stěžovatelově moci. Stěžovatel jako účastník řízení měl možnost získat informaci
o skutečnosti, kdy začala běžet lhůta pro rozhodnutí o postoupené žalobě, neboť se mohl dotázat
soudu na datum nabytí právní moci postupujícího usnesení či datum doručení postoupeného
návrhu žalovanému, popřípadě mohl využít svého práva nahlížet do spisu. Taktéž se mohl přímo
dotázat žalovaného, který by mu takovou informaci jistě neodepřel. Pokud těchto svých práv
nevyužil, stěží se může dovolávat skutečnosti, že nevěděl o počátku běhu lhůty. S ohledem
na výše uvedené žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.).
Stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.) a namítá kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost je tedy přípustná.
Nejvyšší správní soud se napadeným rozsudkem krajského soudu zaobíral v rozsahu
a z důvodů v kasační stížnosti uvedených, jak mu přikazuje §109 odst. 2, 3 s. ř. s., a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Zároveň je nucen konstatovat, že správným shledal
toliko výrok rozhodnutí městského soudu, nikoli však již jeho odůvodnění. Z důvodů procesní
ekonomie však dospěl k závěru, že není vhodné rozhodnutí rušit a věc vracet zpět městskému
soudu s tím, aby rozhodl opětovně se stejným výrokem, ale napravil jeho odůvodnění.
Důvod kasační stížnosti obsažený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spočívá v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky
může přitom spočívat v aplikaci nesprávného ustanovení právního předpisu na daný skutkový
stav nebo sice v aplikaci správného ustanovení právního předpisu, avšak nesprávně
interpretovaného.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že i když žádost o informaci z roku 1998 byla
podána před 1. 1. 2000 (účinnost zákona č. 106/1999 Sb.), tento zákon plně dopadá
i na projednávaný případ. Proto konstatoval, že pravomoc k rozhodnutí o stěžovatelově nároku
je dána orgánu k tomu ze zákona povolanému, jímž je žalovaný a řešil, jak běžely lhůty
k rozhodnutí podle citovaného zákona. Tento právní názor Nejvyšší správní soud nesdílí,
byť nikoli s důsledky pro výrok napadeného rozsudku.
Předně je třeba vyřešit otázku, zda žádost o informaci podaná 28. 1. 1998 může vyvolat
řízení podle zákona účinného od 1. 1. 2000. Právě v odpovědi na tuto otázku dospěl zdejší soud
k názoru opačnému než Městský soud v Praze. Přestože v případech střetu staré a nové právní
úpravy lze aplikovat obecně platnou zásadu nepravé retroaktivity procesních norem, tedy aplikace
nových procesních norem pro dříve započatá řízení (k tomu srov. např. rozsudek publikovaný
pod č. 1349/2007 Sb. NSS), v nyní posuzovaném případě se jedná o situaci zcela odlišnou.
Do dne nabytí účinnosti zákona č. 106/1999 Sb. byla právní úprava dána toliko článkem 17
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (vyhlášena pod č. 2/1993 Sb.). Zcela proto chyběla
jakákoli procesní úprava postupu, jakým mohl občan své právo dané Listinou naplňovat
a domáhat se ho. Zákon č. 106/1999 Sb. procesní pravidla podrobně stanovil, ale nijak neřešil
případnou aplikaci těchto pravidel na žádosti o informace podané před datem jeho účinnosti.
Vzhledem k výše uvedené zásadě mohla být nová procesní pravidla užita v řízeních, která byla
započata žádostí o informaci bezprostředně před dnem účinnosti zákona, ale nebyla dosud
ukončena, neboť by to bylo ku prospěchu právní jistoty obou zúčastněných stran. V žádném
případě je však nelze užít na řízení, jež byla před datem účinnosti zákona rovněž ukončena.
Jak bylo rekapitulováno výše, stěžovatel se poprvé na žalovaného s žádostí o informaci obrátil
dopisem ze dne 28. 1. 1998 (tedy před účinností zákona č. 106/1999 Sb.). Jedině toto podání
by bylo možné považovat za podání žádosti ve smyslu zákona se všemi důsledky, tomu však
brání zmíněná okolnost, že uvedený zákon v té době nebyl účinným právním předpisem.
Oproti tomu je zcela nemyslitelné, že by za žádost zakládající běh lhůty pro vydání fiktivního
rozhodnutí mohla být považována žaloba k Obvodnímu soudu pro Prahu 1, mj. protože byla
adresována soudu a nikoli žalovanému. Názor městského soudu, že se tato žaloba stala dnem
postoupení žalovanému jako orgánu příslušnému k rozhodnutí ve věci žádostí o informace
sui generis, není správný, neboť úkonem, jímž bylo řízení zahájeno, je sama žádost o informaci
z roku 1998.
Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je dále podstatné, zda v daném případě běží
řízení, v němž by mělo být rozhodováno, a bylo by tak možné dovozovat nečinnost žalovaného.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádné takové řízení neběží,
neboť stěžovatelova žádost z roku 1998 byla (byť negativně) žalovaným vyřízena a bylo tedy
rozhodnuto. Ačkoli lze přisvědčit stěžovatelově argumentaci v tom rozsahu, v němž napadal
konstrukci fiktivního rozhodnutí podle §15 zákona č. 106/1999 Sb., protože tento zákon
na posuzovanou žádost vůbec nemohl být aplikován, jeho žaloba proti nečinnosti žalovaného
není důvodná. I když Nejvyšší správní soud shledal pochybení městského soudu v aplikaci
zákona, výrok, jímž městský soud žalobu zamítl, zůstal z výše uvedených důvodů nedotčen,
a proto není na místě jeho rozhodnutí rušit.
Nejvyšší správní soud rovněž vážil, zda nebyl stěžovatel nepřiměřeně postižen v důsledku
odlišnosti právních názorů jednotlivých soudů ve věci rozhodujících, přičemž dospěl k závěru,
že jeho právo na vydání rozhodnutí ve věci žádosti o vydání zprávy za rok 1996, opětovně
uplatněné v roce 2000, bylo zcela saturováno. Po ukončeném správním řízení vedeném již
dle procesních pravidel daných uvedeným zákonem se mohl stěžovatel dovolat soudní ochrany
podáním žaloby podle tehdejší části páté občanského soudního řádu o správním soudnictví.
Ani v současné době mu nic nebrání v tom, aby žádost o informaci shodného obsahu opakovaně
podal. Přitom lze poukázal zejména na §48 odst. 2 správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.),
který překážku věci rozhodnuté stanoví pouze pro případ, že téže osobě bylo totéž právo
z téhož důvodu již jednou přiznáno či povinnost z téhož důvodu uložena. Rozhodnutím
o nevydání požadované informace nebyla nikomu uložena povinnost ani přiznáno právo,
a proto se stěžovatel může kdykoli svého práva opětovně domáhat. Z hlediska právní jistoty
je pak nanejvýše podstatné, že je pro něho procesně výhodnější, aby tak učinil novou žádostí
se zcela zřejmým procesním režimem zákona č. 106/1999 Sb.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto mu právo na náhradu
nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému, který však žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší
správní soud ani žádné náklady převyšující rámec běžné administrativní činnosti ze spisu nezjistil,
pročež rozhodl tak, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2008
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu