ECLI:CZ:NSS:2008:6.AO.1.2008:86
sp. zn. 6 Ao 1/2008 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Marie Turkové v právní věci navrhovatelů:
a) Ing. M. T., b) J. T., c) Ing. L. R., d) RNDr. V. H., e) J. L., všichni zastoupeni Mgr. Ing.
Ivo Halou, advokátem, se sídlem Anglická 20/140, Praha 2, proti odpůrci: Rada města
Rokytnice nad Jizerou, se sídlem Horní Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zas toupeného
JUDr. Zdeňkem Kramperou, advokátem, se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, o návrhu na
zrušení opatření obecné povahy o stavební uzávěře podle ustanovení §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších změn,
takto:
I. Návrh se za m ítá .
II. Žádný z účastníků n em á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem, došlým soudu dne 29. 5. 2008, se navrhovatelé domáhají zrušení opatření
obecné povahy – územního opatření o stavební uzávěře ze dne 3. 4. 2008 (dále také „opatření“),
vydaného odpůrcem, kterým se ve vymezeném území (celé území města Rokytnice nad Jizerou)
do doby schválení nového územního plánu, nejpozději však do 31. 10. 2008, zakazuje provádění
nových staveb, provádění změn stávajících staveb ve smyslu §2 odst. 5 písm. a) a b) zákona
č. 183/2006 Sb. (dále jen „stavební zákon“ nebo „nový stavební zákon“) i změn stávajících
staveb - stavebních úprav vedoucích ke změně účelu užívání stavby na bytový dům. Cílem tohoto
omezení je zákaz stavební činnosti, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území
podle připravované územně plánovací dokumentace - Územního plánu Města Rokytnice
nad Jizerou, jehož zadání bylo schváleno dne 23. 2. 2005 a souborné stanovisko dne 14. 12. 2006.
Svou aktivní legitimaci zdůvodňují navrhovatelé
takto:Navrhovatelé označení ve výroku
a) a b) podali dne 22. 10. 2006 návrh na vydání územního rozhodnutí o umístění staveb
4 rodinných domů na předmětném vymezeném území a navrhovatelé c), d) a e) podali dne
24. 1. 2008 žádost o vydání územního rozhodnutí na umístění stavby dvou roubených domů
rovněž ve vymezeném území. Předmětné opatření může způsobit časové oddálení
těchto investičních záměrů, popř. jejich znemožnění. Vydáním územního opatření se proto cítí
být přímo dotčeni na svých zájmech a jejich oprávněné zájmy jsou dle jejich názoru předmětným
opatřením skutečně zkráceny.
Navrhovatelé dále uvedli, že základním předpokladem stavebního zákona pro kladné
územní rozhodnutí je soulad záměru s územním plánem. Nový stavební zákon pak skutečně
svěřuje radě obce pravomoc ve výjimečných případech a za stanovených podmínek vydat územní
opatření o stavební uzávěře, na základě kterého bude postupováno odlišně od standardního
postupu dle stavebního zákona. Zde navrhovatelé odkazují na závěry z rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005 - 98: „Opatření obecné povahy nemůže nahrazovat
podzákonnou normotvorbu ani nad rámec zákona stanovovat nové povinnosti. Slouží toliko
ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových
povinností, které zákon neobsahuje.“ Opatření pak má nezákonný obsah, když pouze obecně
zakazuje prakticky veškerou stavební činnost a výjimky ponechává na uvážení Rady města –
správně mělo být konkrétně stanoveno, jaká stavební činnost je zakázána, z jakého důvodu,
jaké konkrétní budoucí využití dle schváleného zadání územně plánovací dokumentace může být
znemožněno apod. Z judikátu Ústavního soudu ČR č. Pl.ÚS 16/06 vyplývá, že: „ Rozhodnutí
či nařízení o stavební uzávěře musí podrobně a přesně stanovit rozsah omezení nebo zákaz stavební činnosti,
tento závěr plyne ze skutečnosti, že nařízení obce o stavební uzávěře je zvláštním druhem územního rozhodnutí
předpokládaného stavebně právními předpisy, vyplývá však také to, že požadavky na obsahové náležitosti nařízení
je třeba dovodit nejen z ustanovení právních předpisů upravujících rozhodnutí o stavební uzávěře, nýbrž
i z celkového kontextu právní úpravy územního řízení, přesně vymezující a odlišující jedn otlivé druhy územních
rozhodnutí. Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů
územního plánování obstojí.“
Podle §97 odst. 1 stavebního zákona: „Územní opatření o stavební uzávěře,
které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje
v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit
nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace.“
Územní opatření o stavební uzávěře má tedy být prostředkem naprosto výjimečným,
nikoli standardním, jak uvádí odpůrce. K tomu navrhovatelé odkazují na závěry z rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 3/2007 - 60: „Stavební uzávěra je instituem v řadě ohledů
specifickým, který by měl být využíván jen ve výjimečných případech a při jeho přijímání
by se mělo důsledně dbát zákonem stanoveného procesu.“ Územní opatření o stavební uzávěře
tak lze využít pouze pro ochranu zcela konkrétního budoucího využití dle připravované úz emně
plánovací dokumentace (např. pro plánovanou silnici apod.) – nelze využívat tento institut
v natolik obecném měřítku, jako se stalo v daném případě.
Pozemky navrhovatelů byly navíc v současném územním plánu vedeny jako pozemky
zastavitelné – bez přiměřeného zdůvodnění bylo jejich využití v návrhu územního plánu
změněno na louku. Argumenty odpůrce a dotčených orgánů veřejným zájmem na ochraně území
jsou přitom navrhovatelem s pomocí předních odborníků v příslušných oborech opakovaně
vyvraceny. S ohledem na absolutně nedostatečné odůvodnění opatření jde o bezprecedentní
zásah do jejich ústavně zaručených práv.
Další procesní vady spatřují navrhovatelé v následujícím: V opatření chybí řádné
a vyčerpávající odůvodnění, když odpůrce v opatření pouze opakuje zákonné důvody §97 odst. 1
stavebního zákona, aniž by konkretizoval vliv činnosti na dotčené území. Takové odůvodnění
neodpovídá závažnosti zásahu do majetkových práv a není v právním státě přípustné. Opatření je
za těchto okolností nepřezkoumatelné.
Odpůrce nezveřejnil návrh opatření řádně a v souladu se zákonem (vč. zajištění
dálkového přístupu). Součástí návrhu musí být grafická příloha v měřítku katastrální mapy (§99
odst. 2 stavebního zákona), což v daném případě nebylo splněno. O zvlášť rozsáhlé území
se přitom nejedná. Pokud by se přece jednalo o zvlášť rozsáhlé území, chyběl mapový podklad
v měřítku 1:5000 s vyznačením území, pro které platí stavební uzávěra. Tento podklad byl
pouze k nahlédnutí, což předpisy neumožňují. Dále existuje disproporce mezi dopady opatření
na právní vztahy navrhovatelů a zájmy odpůrce na dosažení sledovaného účelu. Opatření není
samo o sobě způsobilé dosáhnout sledovaného cíle, opatření a sledovaný cíl spolu logicky
nesouvisí a cíle lze dosáhnout i jinak (zejm. dodrž ováním stávajících předpisů a součinností
s dotčenými orgány). Porušen je v daném případě princip právní jistoty, z něhož vyplývá
předvídatelnost práva a legitimní očekávání adresátů právních norem.
Celý postup odpůrce směřuje k tomu, aby navrhovatelům bylo zabráněno uskutečnit
jejich investiční záměry. Opatření není správním aktem s obecně vymezeným okruhem adresátů
(dopadá na osoby dotčené změnou územního plánu, které lze po porovnání platného
a navrhovaného územního plánu individualizovat) a není správním aktem s konkrétně určeným
předmětem (nevztahuje se k určité konkrétní situaci, když dopadá na téměř veškerou stavební
činnost, a nikoli na individuálně vymezenou činnost).
K doplnění návrhu ze dne 13. 6. 2008 přiložili navrhovatelé rozhodnutí Stavebního úřadu
Rokytnice nad Jizerou o zamítnutí žádosti navrhovatelů a) a b) na vydání územního rozhodnutí
z důvodu stavební uzávěry. Navrhovatelé v tomto doplnění návrhu zdůraznili, že je zjevné,
že v důsledku opatření dochází k zásahu do jejich práv, neboť dochází k oddálení, či znemožnění
jejich investičních záměrů a jedná se o účelové kroky odpůrce ke znemožnění těchto investičních
záměrů.
V dalším doplnění návrhu ze dne 14. 7. 2008 vysvětlují odpůrci genealogii
jejich stavebních záměrů souvisejících s pozemkem p. č. 2048/3 k. ú Horní Rokytnice
nad Jizerou, které se datují již od roku 2000. Po realizaci jednoho povoleného stavebního objektu
– rodinného domu na předmětném pozemku došlo z určitých (spíše osobních) důvodů
k nepřátelskému napětí mezi navrhovateli a) a b) a městem Rokytnice nad Jizerou. V důsledku
toho došlo také při přípravě nového územního plánu k zařazení předmětného pozemku
mezi pozemky nezastavitelné. Dále navrhovatelé vysvětlili průběh územního řízení
na novostavbu 4 rodinných domů na tomtéž pozemku probíhajícího na základě žádosti podané
dne 22. 12. 2006. V průběhu tohoto řízení došlo k řadě událostí (nezákonný postup stavebního
úřadu a Správy KRNAP muselo usměrnit Ministerstvo pro místní rozvoj; Správa KRNAP vydala
nesouhlas se stavebním záměrem, tento nesouhlas byl však Ministerstvem životního prostředí
změněn, a udělen souhlas k tomuto záměru), ze kterých navrhovatelé dovozují vážnou
pochybnost, že činnost stavebního úřadu, Správy KRNAP a odpůrce mají vzájemnou souvislost
a společný cíl zamezit navrhovatelům a) a b) v uskutečnění jejich investičního záměru.
K návrhu se na základě výzvy soudu písemně vyjádřil rovněž odpůrce, který ve svém
vyjádření k věci ze dne 23. 6. 2008 uvedl následující skutečnosti: K vyhlášení stavební uzávěry
nejprve zdůraznil, že rada obce – tedy odpůrce – měl pravomoc přezkoumávané opatření vydat.
Nepřekročil svou působnost věcnou, osobní, ani prostorovou. Dále uvedl, že při vydávání
opatření postupoval plně v souladu se zákonem. Pokud se jednalo o zveřejnění grafické přílohy,
ta byla vzhledem k rozsahu k dispozici k nahlédnutí na Městském úřadě Rokytnice nad Jizerou.
Tuto možnost odpůrci dává §172 odst. 2 správního řádu. Jedinou písemnou námitkou,
kterou podali navrhovatelé c), d) a e) se odpůrce v opatření řádně zabýval. Na závěr odpůrce
stručně vysvětlil naplnění jednotlivých předpokladů ustanovení §97 odst. 1 stavebního zákona.
Ve věci bylo z požadavku odpůrce nařízeno jednání, na které se dostavili zástupci obou
stran a za odpůrce – Radu města Rokytnice nad Jizerou – také starosta města Rokytnice
nad Jizerou. Zástupce navrhovatelů odkázal na obsah návrhu a doplnění návrhu, zejména
poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, která se zabývají
problematikou stavební uzávěry. Zástupce odpůrce rovněž odkázal na své vyjádření k věci
a navrhl zamítnutí návrhu. Zdůraznil, že navrhovatelé mohli namítat pouze nezákonnost opatření
o stavební uzávěře. Neshledává důvodnými ani námitky ohledně nedostatečného odůvodnění
opatření a uvádí, že smyslem opatření o stavební uzávěře, jak již z jeho odůvodnění vyplývá, bylo
překlenutí doby do nového územního plánu. Rovněž námitky ohledně nedostatků zveřejnění
nepovažuje za důvodné, neboť opatření bylo vyvěšeno na úřední desce a dále bylo vyvěšeno
na internetových stránkách odpůrce a příloha pro svoji rozměrnost byla přístupna v označené
kanceláři. Přítomný starosta odpůrce předvedl soudu přílohu opatření obecné povahy, nový
územní plán a stávající územní plán. Z předložených dokumentů bylo zřejmé, že jsou poměrně
rozměrné. K dotazu předsedy senátu starosta odpůrce uvedl, že nový územní plán bude
předložen v září tohoto roku ke schválení zastupitelstvu obce. Starosta odpůrce závěrem uvedl,
že nový územní plán je zpracováván od roku 2003 a po schválení konceptu nového územního
plánu došlo k podávání většího množství žádostí o vydání územního rozhodnutí o umístění
stavby podle stávajícího územního plánu. To bylo potom důvodem k tomu, že bylo přijato
opatření o stavební uzávěře, aby nedošlo ke zmaření záměrů před pokládaných v novém územním
plánu.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou aktivní legitimace navrhovatelů
a prokázání dotčení jejich práv: Jestliže navrhovatelé označení ve výroku a) a b) podali dne
22. 10. 2006 návrh na vydání územního rozhodnutí o umístění staveb 4 rodinných domů
na předmětném vymezeném území a navrhovatelé c), d) a e) podali dne 24. 1. 2008 žádost
o vydání územního rozhodnutí na umístění stavby dvou roubených domů rovněž ve vymezeném
území a předmětné opatření může způsobit časové oddálení těchto investičních záměrů,
popř. jejich znemožnění, pak zkrácení na právech ve smyslu §101a s. ř. s. lze za uvedených
okolností shledávat.
Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem dále vymezil Nejvyšší
správní soud ve svém dřívějším publikovaném rozsudku č. 740/2006 Sb. NSS tzv. algoritmus
(test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají
zejména z ustanovení §101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej již užil i v rámci
dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy
(srov. např. č. 968/2006 Sb. NSS).
Samotný algoritmus přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem se skládá
z následujících kroků, z nichž první tři mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření
obecné povahy a zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto „závěrečných“
kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy):
1) Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy, přičemž správní
orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základě zákonného zmocnění
především náleží oprávnění vydávat opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím
autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném
postavení s tímto orgánem.
2) Přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil
meze zákonem vymezené působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti,
jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem
zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy).
3) Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným
postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy).
4) Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu
jeho části) se zákonem – zde hmotným právem.
5) Za závěrečný krok algoritmu (testu) považuje soud přezkum obsahu napadeného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace).
K takto vymezenému postupu Nejvyšší správní soud dále ještě poznamenává,
že je v rámci své přezkumné činnosti v souladu s dispoziční zásadou vázán návrhem a nesmí tedy
překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními důvody návrhu
(§101d odst. 1 s. ř. s. in fine). To znamená, že soud může navrhovatelem napadené opatření
obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl.
Ve světle shora uvedených úvah a jednotlivých kroků algoritmu přezkumu přistoupil
Nejvyšší správní soud k přezkoumání napadeného opatření obecné povahy.
V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec samotnou p ravomoc vydat
napadené opatření obecné povahy. K tomu je třeba zejména odkázat na §98 odst. 1 stavebního
zákona, podle kterého „územní opatření o stavební uzávěře nebo územní opatření o asanaci
území vydává v přenesené působnosti rada obce.“ Jak je přitom zřejmé ze správního spisu, bylo
územní opatření o stavební uzávěře (přezkoumávané opatření obecné povahy), skutečně vydáno
Radou města Rokytnice nad Jizerou, tedy orgánem obce, který byl k tomuto kroku oprávněn
na základě shora citovaného ustanovení stavebního zákona v návaznosti na ustanovení §171
a násl. správního řádu. Jinak řečeno, odpůrce měl v projednávané věci pravomoc přezkoumávané
opatření obecné povahy vydat; tato skutečnost ostatně ani nebyla mezi navrhovateli a odpůrcem
sporná. Z výše uvedených důvodů je tedy zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané
kritérium splňuje, a proto v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.
Další krok pak spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného
opatření obecné povahy (tedy při rea lizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí v rámci
kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob
vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní
orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy
pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc
vykonávat). V této souvislosti považoval soud za vhodné zabývat se nejprve otázkou,
zda odpůrce nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti věcné. Opatření obecné povahy
mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených věcných oblastech
a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Zde soud v prvé řadě odkazuje
zejména na hlavu druhou části druhé stavebního zákona, přímo nazvanou „Působnost ve věcech
územního plánování a stavebního řádu“; podle ustanovení §5 odst. 3, které je součástí uvedené
hlavy části druhé stavebního zákona, totiž orgány obce zajišťují ochranu a rozvoj hodnot území
obce, pokud nejsou svěřeny působnosti v záležitostech nadmístního významu orgánům kraje
nebo na základě zvláštních právních předpisů dotčeným orgánům. Ustanovení §6 odst. 6 písm. c)
téhož zákona, které je také součásti jeho hlavy druhé části druhé, pak výslovně uvádí, že „rada
obce a v obcích, kde se rada nevolí, zastupitelstvo obce … vydává územní opatření o stavební
uzávěře.“ Je tedy zřejmé, mimo jiné právě i z cito vaných ustanovení stavebního zákona,
že odpůrce mohl svým opatřením obecné povahy omezit nebo zakázat stavební činnost,
která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití vymezeného území. I v tomto případě
nezpochybňovali danou skutečnost ani navrhovatelé. Není přitom dále v projednávané věci sporu
ani o tom, že by odpůrce překročil svoji působnost prostorovou či osobní. Překročení časové
působnosti správního orgánu pak v projednávané věci vzhledem k datu schválení napadeného
opatření obecné povahy (31. 3. 2008) a datu účinnosti stavebního zákona (1. 1. 2007) ani de facto
nepřichází do úvahy, a proto se mu soud ani blíže nevěnoval. Pokud tedy odpůrce vydal
přezkoumávané opatření obecné povahy, kterým zakázal stavební činnost ve vymezeném území,
pak nepochybně postupoval v mezích své působnosti. Na tomto místě lze tedy uzavřít,
že napadené opatření obecné povahy uspělo i ve druhém kroku algoritmu přezkumu.
Nutno uvést, že námitky uvedené v návrhu ani nesměřovaly k prvním dvěma bodům
algoritmu přezkumu, tak jak byl uveden výše. Podstata uplatněných námitek, tak jak byly uvedeny
v návrhu, však zjevně směřuje ke třetímu, čtvrtému a pátému kroku shora nastíněného testu
přezkumu. Nejvyšší správní soud se tedy v dalším posuzování zabýval podrobně jednotlivými
uplatněnými námitkami. Nejprve k námitce týkající se procesního postupu při vydávání opatření
obecné povahy, tedy tvrzení, že odpůrce nezveřejnil návrh opatření řádně a v souladu
se zákonem (vč. zajištění dálkového přístupu). Součástí návrhu musí být grafick á příloha
v měřítku katastrální mapy (§99 odst. 2 stavebního zákona), což v daném případě nebylo
splněno. O zvlášť rozsáhlé území se přitom podle navrhovatelů nejedná - pokud by se přece
jednalo o zvlášť rozsáhlé území, chyběl mapový podklad v měřítku 1:5000 s vyznačením území,
pro které platí stavební uzávěra. Námitce nelze dát za pravdu. Otázce zveřejnění návrhu
se výslovně věnuje článek 7 návrhu opatření, ze kterého vyplývá, že na zveřejnění
na internetových stránkách města (dálkový přístup) bylo pamatováno. Pokud se jedná
o zveřejnění grafické přílohy, tato by měla v daném případě zobrazovat čtyři katastrální území
města Rokytnice nad Jizerou (podle textové části, která vymezuje prostorovou působnost
opatření: „pro celé území města Rokytnice nad Jizerou, tedy pro tato katastrální území“ –
následuje výčet čtyř konkrétních katastrálních území). S ohledem na skutečnost, že dotčené území
bylo v daném případě vymezeno přímo hranicemi katastrálních území tvořících území města,
jejichž grafické vymezení je veřejně dostupné a každému známé, jednalo by se - i v případě
pravdivosti tvrzení návrhu - o pouhou formální vadu bez vlivu na správnost rozhodnutí
a na dotčení práv navrhovatelů.
Dále navrhovatelé tvrdí, že opatření není správním aktem s obecně vymezeným okruhem
adresátů (dopadá na osoby dotčené změnou územního plánu, které lze po porovnání platného
a navrhovaného územního plánu individualizovat) a není správním aktem s konkrétně určeným
předmětem (nevztahuje se k určité konkrétní situaci, když dopadá na téměř veškerou stavební
činnost, a nikoli na individuálně vymezenou činnost). Námitce nelze dát za pravdu: Opatření zde
samozřejmě je správním aktem s obecně vymezeným okruhem adresátů: vztahuje se na všechny
blíže neurčené subjekty, které by chtěly realizova t výstavbu na území města. Je rovněž správním
aktem s dostatečně konkrétně určeným předmětem - je zcela jasné a určitelné, jaká konkrétní
činnost je zakázána, či omezena (provádění nových staveb, provádění změn stávajících staveb
ve smyslu §2 odst. 5 písm. a) a b) stavebního zákona i změn stávajících staveb - stavebních úprav
vedoucích ke změně účelu užívání stavby na bytový dům).
Další námitka směřuje ke skutečnosti, že pozemky navrhovatelů byly v současném
územním plánu vedeny jako pozemky zastavitelné - bez přiměřeného zdůvodnění bylo
jejich využití v návrhu územního plánu změněno na louku. Argumenty odpůrce a dotčených
orgánů veřejným zájmem na ochraně území jsou přitom navrhovatelem s pomocí předních
odborníků v příslušných oborech opakovaně vyvraceny. S ohledem na absolutně nedostatečné
odůvodnění opatření jde podle navrhovatelů o bezprecedentní zásah do jejich ústavně
zaručených práv. Námitce se Nejvyšší správní soud nemůže věcně věnovat, neboť se vztahuje
k vlastní územně plánovací dokumentaci, nikoliv k předmětu přezkumu: tj. územnímu opatření
o stavební uzávěře.
Další okruh námitek směřuje k tvrzené nezákonnosti, jakož i disproporci mezi dopady
opatření na právní vztahy navrhovatelů a zájmy odpůrce na dosažení sledovaného účelu.
Opatření není dle navrhovatelů způsobilé dosáhnout sledovaného cíle, opatření a sledovaný cíl
spolu logicky nesouvisí a cíle lze dosáhnout i jinak (zejm. dodržováním stávajících předpisů
a součinností s dotčenými orgány). Opatření má nezákonný obsah, když pouze obecně zakazuje
prakticky veškerou stavební činnost a výjimky ponechává na uvážení Rady města - navrhovatelé
zde spolu s odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu (jak je
podrobněji rozvedeno výše) rovněž uvádějí, že mělo být konkrétně stanove no, jaká stavební
činnost je zakázána, z jakého důvodu, jaké konkrétní budoucí využití dle schváleného zadání
územně plánovací dokumentace může být znemožněno a zda se jedná o opatření v nezbytném
rozsahu. Územní opatření o stavební uzávěře má tedy být pro středkem naprosto výjimečným,
nikoli standardním, jak uvádí odpůrce, přičemž důraz je kladen na zákonný požadavek
„nezbytnosti rozsahu“ (§97 odst. 1 stavebního zákona). Územní opatření o stavební uzávěře lze
využít pouze pro ochranu zcela konkrétního budoucího využití dle připravované územně
plánovací dokumentace (např. pro plánovanou silnici apod.) - nelze využívat tento institut
v natolik obecném měřítku, jako se stalo v daném případě. V opatření v tomto směru chybí
také řádné a vyčerpávající odůvodnění, které neodpovídá závažnosti zásahu do majetkových práv
a není v právním státě přípustné. Opatření je za těchto okolností také nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnost ani tohoto okruhu námitek: Podle §97
stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné
povahy podle správního řádu, :
a) v nezbytném rozsahu, b) omezuje nebo zakazuje stavební činnost ve vymezeném území,
c) pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravo vané územně
plánovací dokumentace, d) jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí
či opatření v území, jímž se upravuje využití území.
Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou, zda stavební uzávěra byla - ve vztahu
k možnosti zkrácení práv navrhovatelů a s ohledem na dikci citovaného §97 stavebního zákona -
stanovena v nezbytném rozsahu, a zda by výstavba mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití
území podle připravované územně plánovací dokumentace (jedná se tedy o zákonné podmínky
označené v předchozím odstavci jako a) a c) - ostatní zákonné podmínky nejsou rozporovány).
Je nutno konstatovat, že naplnění těchto zákonných požadavků je v daném případě zřejmé:
Vyplývá to z následujících skutečností:
1. V případě dotčených pozemků navrhovatelů se jedná o dosud fakticky nezastavěné
pozemky (shodně to tvrdí účastníci, rovněž ve výpise z katastru nemovitostí je podpůrně
a informativně - s výjimkou jednoho pozemku - jako druh pozemků uveden „trvalý travní
porost“).
2. Pozemky však byly podle souhlasného tvrzení účastníků řízení podle dosavadního
územního plánu zastavitelné.
3. Nový (tedy připravovaný, navrhovaný) územní plán nepočítá se zastavěním pozemků
a zachovává je jako louky.
Je nepochybné, že pokud by do účinnosti nového územního plánu došlo k zastavění
dotčených pozemků (či povolení výstavby na nich), nepochybně by mohlo dojít ke znemožnění
budoucího (nestavebního) využití území podle připravované územně plánovací dokumentace -
zákonná podmínka (uvedená výše na stránce pod písmen em c/) je tedy ve vztahu
k navrhovatelům nepochybně splněna. Rovněž se jedná o opatření v nezbytném rozsahu -
žádným jiným správním aktem by nebylo zamezeno v nežádoucí výstavbě (sami navrhovatelé
dokládají, že výstavbě by jinak nic nebránilo, když si opat řili i souhlasná stanoviska dotčených
správních úřadů). Podle §101a odst. 1 s. ř. s. je v řízení zkoumáno zkrácení na právech účastníka
řízení. Z hlediska vlastních práv k pozemkům, která mohou navrhovatelé v řízení hájit,
je skutečnost ztížení nebo znemožnění využití území dle připravované ÚPD velice markantní
a konkrétní. Cílem stavební uzávěry je ,že „tam, kde se nebude smět stavět dle připravovaného
územního plánu, se na základě stavební uzávěry nesmí stavět již nyní - aby nedošlo (ve smyslu
§97 stavebního zákona) ke „znemožnění budoucího využití území (zde nestavebního) podle připravované
územně plánovací dokumentace“. Pokud tedy jde o pozemky a stavební záměry navrhovatelů
a posuzujeme-li vliv stavební činnosti na dotčené území, pak je nutno konstato vat, že stavební
uzávěra skutečně dosahuje cíle, je v nezbytném rozsahu, stavební činnost by mohla znemožnit
budoucí využití území dle připravované ÚPD a rozsah i účinky opatření na dotčené území
jsou dostatečně jasné a konkrétní - není o nich pochyb. Z judikátu Ústavního soudu ČR
č. Pl. ÚS 16/06 rovněž vyplývá, že: „Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební
uzávěra ve světle cílů a záměrů územního plánování obstojí“, což bylo v daném případě rovněž prokázáno.
Pokud se jedná o tvrzenou nedostatečnost odůvodnění uvedených skutečností v opatření,
pak nutno uvést, že odpůrce v opatření srozumitelně uvedl, že s ohledem na rozsáhlost
projednávaného území a rozsah změn obsažených v konceptu nového územního plánu
by umístění nebo povolení nových staveb mohlo ztížit nebo znemožnit budoucí využití území
podle připravovaného územního plánu. Tyto skutečnosti lze ve vztahu k pozemkům
navrhovatelů snadno ověřit a není o nich pochyb. Za uvedených okolností neshledal Nejvyšší
správní soud opatření nepřezkoumatelným. Nad rámec nezbytného se uvádí, že konstantní
judikatura Nejvyššího správního soudu (např. sp. zn. 2 Azs 263/2004 z 23. 3. 2005) na otázku
nepřezkoumatelnosti nahlíží tak, že nedostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky
odůvodnění rozhodnutí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006,
č. j. 1 Afs 38/2006 - 72 také rozhodnutí nemůže být nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
tehdy, je-li pochybnost v něm odstranitelná výkladem, tj. nebudou -li po interpretaci napadeného
rozhodnutí jako celku - s přihlédnutím k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a účastníků
- pochyby o jeho významu.
Ze všech uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že návrh
na zrušení opatření obecné povahy není důvodný. V souladu s ustanovení §101d odst. 2 věty
druhé s. ř. s. jej proto rozsudkem zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
podle něhož nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2008
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu