ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.13.2006:93
sp. zn. 6 As 13/2006 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: R. N., zastoupen
JUDr. Miroslavem Richterem, advokátem se sídlem Ciolkovského 282, Karviná – Ráj,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava –
Moravská Ostrava a Přívoz, za účasti osoby zúčastněné na řízení: OKD, a. s., se sídlem
Prokešovo náměstí 6/2020, Ostrava – Moravská Ostrava a Přívoz, zastoupena JUDr. Petrem
Karpetou, advokátem se sídlem U Dolu ČSM 1077, Stonava, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 11. 2005, č. j. 22 Ca 381/2004 - 52, ve
znění usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 12. 2005, č. j. 22 Ca 381/2004 – 57,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 11. 2005, č. j. 22 Ca 381/2004 – 52,
se zrušuje .
II. Žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 23. 8. 2004,
č. j. SZ/10875/04/Uh, se odmítá .
III. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
IV. Českému státu se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 11. 2005, č. j. 22 Ca 381/2004 - 52,
byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutím Krajského
úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 23. 8. 2004,
č. j. SZ/10875/04/Uh, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzen lékařský posudek
ze dne 22. 4. 2004 vydaný lékařem Karvinské hornické nemocnice, a. s. MUDr. F. C., podle
něhož není stěžovatel schopen výkonu dosavadní práce v dole a nadále je schopen výkonu práce
na povrchu s omezením - bez zvýšené fyzické zátěže, mimo práci ve výškách, ne jako řidič.
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že se nejprve zabýval otázkou, zda je proti
napadenému rozhodnutí přípustná žaloba. Konstatoval, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím
správního orgánu vydaným ve správním řízení při výkonu zdravotní péče na základě posouzení
zdravotního stavu stěžovatele, které zasahuje do jeho právní pozice tím, že autoritativně
konstatuje nezpůsobilost stěžovatele nadále vykonávat dosavadní práci, což může mít významný
dopad do pracovněprávních vztahů založených mezi ním a zaměstnavatelem. Vydání napadeného
rozhodnutí sice záviselo výlučně na posouzení zdravotního stavu stěžovatele, existence tohoto
rozhodnutí však sama o sobě brání stěžovateli ve výkonu jeho dosavadního zaměstnání a
povolání předáka - kombajnéra, když nemůže pracovat v dole nejen u svého současného
zaměstnavatele, ale ani u jakéhokoliv jiného potenciálního zaměstnavatele. Takovým
rozhodnutím je velmi výrazně zasaženo do ústavně zaručeného práva stěžovatele na svobodnou
volbu povolání, a to bez ohledu na skutečnost, zda má kvalifikaci také pro výkon jiného povolání.
Krajský soud se poté věcně zabýval lékařským posudkem a dospěl k závěru, že krajský úřad
správně zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil předmětný posudek.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, a to z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že znalecký
posudek je povrchní a není podložen řádným vyšetřením jeho zdravotního stavu. Zdůvodnění
znaleckého posudku není logické ani není podloženo obsahem nálezu, jak krajský soud nesprávně
tvrdí, když ze strany znalce ani krajského úřadu nebylo provedeno vyšetření stěžovatelova
zdravotního stavu a jím doložené výsledky urologického vyšetření potvrzují opak. Nevývin pravé
ledviny byl zjištěn v roce 2000 a teprve v roce 2004, ač k tomu není důvod, což prokazuje
i urologické vyšetření, je toto údajně kontraindikací pro práci v dole. Krajský soud nesprávně
věc posoudil, neboť podle ustálené rozhodovací praxe soudů není dlouhodobou nezpůsobilostí
k dosavadní práci nevhodnost dosavadní práce z hlediska zdravotního. Z výše uvedeného
je zřejmé, že stěžovatel nepozbyl dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci, jak to má
na mysli ust. §37 a 46 zákoníku práce. Krajský soud se rovněž nevypořádal s námitkou, že bylo
v rozporu s právem zasaženo do stěžovatelova práva na svobodnou volbu povolání, kterou
mu zaručuje Listina základních práv a svobod v čl. 26. V rozhodnutí krajského úřadu
ani v rozsudku krajského soudu není uvedeno, na základě jakého zvláštního předpisu lékař
zdravotní způsobilost k práci posuzoval, což vyplývá z ust. §20 odst. 1 věty druhé zákona
č. 20/1966 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení
napadeného rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že při vydání rozhodnutí vycházel
z platných právních předpisů. Při posuzování skutečností týkajících se dlouhodobé zdravotní
nezpůsobilosti stěžovatele k výkonu práce kombajnéra v dole - směnového předáka dále vycházel
z odborného stanoviska lékařky krajského úřadu ze dne 31. 7. 2004. Jak ve stanovisku lékařky
krajského úřadu, která prostudovala veškerou shromážděnou dokumentaci, tak následně
v rozhodnutí krajského úřadu ze dne 23. 8. 2004 je uvedeno, že ageneze pravé ledviny
u stěžovatele je kontraindikací pro práci v dole. Další údaje o úrazech stěžovatele, včetně úrazů
v ebrietě, jsou podloženy rovněž záznamy ve zdravotnické dokumentaci, která byla lékařkou
krajského úřadu posouzena včetně rizikovosti pro práci v dole. Uvedené skutečnosti jsou součástí
odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu a na jejich podkladě byl lékařský posudek
ze dne 22. 4. 2004 potvrzen jako správný. Vzhledem k tomu, že důvody pro podání kasační
stížností nejsou naplněny, krajský úřad navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření vyslovila souhlas s rozhodnutím krajského
úřadu a kasační stížnost označila za neodůvodněnou, neboť zpochybňuje závěry soudního znalce
pouze na základě subjektivních pocitů stěžovatele.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám shledal vadu uvedenou v odstavci 3,
k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejdříve se totiž Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda předmětný lékařský posudek
představuje rozhodnutí (úkon, kterým jsou konstituovány či deklarovány práva a povinnosti
veřejnoprávní povahy) vydané správním orgánem, neboť jen pro tento případ je dána legitimace
podle ustanovení §65 odst. 1 ve vztahu k §4 odst. 1 a §2 s. ř. s., popř. podle §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. jen ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento
nebo zvláštní zákon jinak.
Podle ustanovení §2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným
subjektivním právům způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto
nebo zvláštním zákonem. Soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím
vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného
celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy
(§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.).
Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007,
č. j. 4 Ads 81/2005 – 125, není posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče
o způsobilosti k práci určitého zaměstnance aktem orgánu rozhodujícího autoritativně ve sféře
veřejnoprávní; představuje dobrozdání odborného poradce zaměstnavatele o tom, zda v rámci
prevence ochrany zdraví při práci může zaměstnanec určitou práci dále vykonávat. Úkon
krajského úřadu podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o péči o zdraví lidu“), kterým byl přezkoumán posudek lékaře zdravotní preventivní
péče o zdravotní způsobilosti k práci nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo
povinnosti v oblasti veřejného práva, a proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový
úkon je podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto
soud podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne.
Rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, uvedl, že ohledně
povahy lékařského posouzení zdravotního stavu a legitimace k eventuálnímu přezkumu
ve správním soudnictví sdílí stanovisko Nejvyššího správního soudu vyjádřené v rozsudku
ze dne 20. 9. 2007, č. j. 4 Ads 81/2005 – 125, neboť posudek vydaný zařízením závodní
preventivní péče o způsobilosti k práci určitého zaměstnance není aktem vrchnostenského
orgánu nadaného právem rozhodovat o právech a povinnostech, ale jde o odborné stanovisko
lékaře, který zákonem předvídaným a vyžadovaným způsobem poskytuje součinnost
zaměstnavateli. Ten je pak teprve tím, kdo na podkladě zjištění a závěrů lékaře činí konkrétní
úkony v rámci pracovněprávního vztahu, kterými zasahuje právní sféru zaměstnance. Podle
názoru Ústavního soudu je posudek o zdravotním stavu souhrnem medicínských
či biofyzikálních zjištění, k nimž dospěje posuzující lékař použitím exaktních přírodovědeckých
metod. Tato činnost nemá nic společného s výkladem obecné právní normy a její následnou
aplikací na zjištěný faktický stav. Jako rozhodnutí lze posudek vnímat jen v nejobecnějším smyslu
tohoto slova, tedy že lékař při posuzování zdravotního volí (rozhoduje) mezi tím, zda aktuální
zdravotní stav zaměstnance umožňuje vykonávat dosavadní práci či nikoliv. Jinak platí,
že o zdravotním stavu se nerozhoduje, ten se zjišťuje. Navíc zdravotní stav je nepochybně
veličinou proměnnou a je otázka, jak by se jeho změny projevily na „rozhodnutí“, jehož
vlastností je i materiální právní moc, která podle všeho zakládá překážku věci rozhodnuté.
Každopádně to, že závěry lékařského posudku jako takové nemají do právní sféry zaměstnance
žádný dopad, je zřejmé i z toho, že nehodlá-li zaměstnavatel (byť v rozporu s právními předpisy)
stanovisko lékaře ke zdravotnímu stavu zaměstnance respektovat, v obsahu pracovněprávního
vztahu se závěry posudku vůbec neprojeví. Sama okolnost, že lékařský posudek vydaný v režimu
zákona o péči o zdraví lidu podléhá v souladu s ustanovením §77 odst. 5 tohoto zákona
přezkumu na základě podání, které je označeno jako návrh na přezkoumání zdravotního
posudku, a že proces tohoto přezkumu se podle §77b citovaného zákona řídí, není-li v zákoně
uvedeno jinak, ustanoveními zákona o správním řízení, nemění nic na povaze posudku jako
podkladového materiálu, který sám o sobě do práv a povinností posuzovaného nezasahuje. Tato
procedura pouze slouží k dosažení maximální objektivity odborných závěrů posudku. Ani tento
přezkumný akt nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Ostatně tento přezkum se omezuje pouze na otázku správnosti, neboť jeho
výsledkem může být buď potvrzení vydaného posudku, nebo jeho zrušení, nikoliv však jeho
změna. Závěr o nedostatku aktivní legitimace k podání správní žaloby ovšem nemůže znamenat,
že zaměstnanec nemá možnost se vůči úkonům zaměstnavatele vyvolaným závěry posudkového
lékaře domáhat ochrany u soudu. Jde ve svém důsledku o jeho práva a povinnosti vyplývající
z pracovněprávního vztahu a ta musí být pod ochranou soudní moci. Jestliže posudek lékaře
(zařízení) závodní preventivní péče, jakož i „rozhodnutí“ o jeho následném přezkumu nejsou akty
vydanými správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy,
a tudíž nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví, zbývá ochrana poskytovaná soudy v řízení
občanskoprávním, a to žaloba na neplatnost úkonu zaměstnavatele opírajícího se o posudek
o zdravotní způsobilosti.
Krajský soud tedy posoudil nesprávně úkon učiněný podle §77a zákona o péči o zdraví
lidu jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., když se zabýval meritem věci, ačkoli měl návrh
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že napadený úkon krajského úřadu
je vyloučen ze soudního přezkumu, nemohl se Nejvyšší správní soud zabývat stížními body, které
uvedl stěžovatel v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud rozhodl podle ustanovení §110 odst. 2 věta druhá s. ř. s. o
nákladech řízení včetně nákladů řízení, které předcházelo vydání napadeného rozsudku krajského
soudu. V případě odmítnutí žaloby nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), což se v daném případě týká i řízení před
krajským soudem.
Osoba zúčastněná na řízení má podle ustanovení §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s.
právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji může soud na návrh přiznat právo
na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoba zúčastněná na řízení neplnila žádné
povinnosti, které by jí soud uložil a nenavrhla, aby jí bylo přiznáno právo na náhradu dalších
nákladů řízení.
Podle §60 odst. 4 s. ř. s. má stát proti neúspěšnému účastníkovi právo na náhradu
nákladů řízení, které platil, není-li tento účastník osvobozen od soudních poplatků. Podle odst. 7
citovaného ustanovení může soud, jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, výjimečně
rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává. V dané
věci spatřuje Nejvyšší správní soud důvody hodné zvláštního zřetele v tom, že žaloba měla
být krajským soudem odmítnuta a nebyl tedy důvod pro doplnění dokazování znaleckým
posudkem. Proto náklady zaplacené státem za vypracování zcela nadbytečného posudku znalcem
ustanoveným krajským soudem, byť k návrhu stěžovatele, nemohou jít za této procesní situace
k jeho tíži.
.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. října 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu