ECLI:CZ:NSS:2008:6.AS.47.2007:80
sp. zn. 6 As 47/2007 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobce: J. N.,
zastoupeného JUDr. Františkem Smejkalem, advokátem, se sídlem Klavíkova 18, České
Budějovice, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor krajský živnostenský
úřad, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o přezkoumání rozhodnutí
žalovaného ze dne 2. 11. 2006, č. j. KUJCK 19182/2006 OKZU/17, o pozastavení živnosti,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 23. 3. 2007, č. j. 10 Ca 232/2006 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 23. 3. 2007,
č. j. 10 Ca 232/2006 - 38, se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu blíže označený
v záhlaví tohoto rozsudku, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí, kterým jako orgán II. zamítl
žalobcovo odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Písek, živnostenského úřadu (dále jen
„živnostenský úřad“) č. j. Živ/2280/2005/Ji ze dne 9. 5. 2006, jímž bylo podle §58 odst. 3 věty
první zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„živnostenský zákon“), pozastaveno provozování živnosti žalobce s předmětem podnikání
obchodní činnost – koupě zboží za účelem jeho dalšího prodeje a prodej zboží, vyjma zboží
vyhrazeného zvláštními předpisy, z důvodu závažného porušování podmínek stanovených v §17
odst. 3 živnostenského zákona.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí
živnostenského úřadu ve věci pozastavení provozování živnosti podle ustanovení §58 odst. 3
věta první živnostenského zákona z důvodu závažného porušování podmínek stanovených v §17
odst. 3 živnostenského zákona, protože žalobce nezajistil, ač je k tomu podle živnostenského
zákona povinen, aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti podle zvláštních
předpisů. Konkrétně šlo o nesoulad provozování s požadavky zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).
Provozování živnosti bylo pozastaveno na dobu od 30. dne ode dne nabytí právní moci
rozhodnutí o pozastavení do data vydání územního rozhodnutí o využití území pro tuto činnost,
nejdéle však do 15. 6. 2007. Jednalo se tedy přibližně o dobu 1 roku. Podle stěžovatele
ze spisového materiálu vyplývalo bez jakýchkoliv pochybností, že žalobce na svém pozemku
provozuje podnikatelskou činnost, aniž disponuje rozhodnutím o využití území k provozování
této činnosti. Pozemek je řádně označen jako provozovna ve smyslu živnostenského zákona
a žalobce na něm uskutečňuje nákup a prodej ojetých motorových vozidel a prodej a nákup
náhradních dílů pro automobily, které jsou na pozemku skladovány (umístěny na přenosných
regálech). Žalobce ovšem užívá svůj pozemek k podnikatelské činnosti jako provozovnu přesto,
že odbor výstavby Městského úřadu Písek nerozhodl o využití území takovým způsobem.
Účel užití nezastavěné plochy pozemku je vymezen v rozhodnutí o umístění stavby vydaném
odborem výstavby Městského úřadu Písek dne 21. 6. 2001, v němž je uvedeno, že nezastavěné
části pozemku budou užívány jako užitková a pobytová zahrada. Z písemností odboru výstavby
Městského úřadu Písek dále vyplývá, že funkční plocha, kde se pozemek žalobce nachází, slouží
obecně výlučně pro bydlení a je výhledově zařazena pro výstavbu rezidenčního bydlení.
Výjimečně jsou přípustná zařízení služeb sloužící výhradně pro potřebu tohoto území. Stěžovatel
se proto domnívá, že při přezkoumávání rozhodnutí živnostenského úřadu nemohl postupovat
jinak.
Stěžovatel nesouhlasí s tím, že krajský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru,
že nedostál své povinnosti, neboť nezjistil dostatečně spolehlivě skutkový stav věci. Stěžovatel
má za to, že obsah správního spisu živnostenského úřadu svědčí o tom, že skutkový stav věci byl
zjištěn dostatečně k rozhodnutí o pozastavení provozování živnosti žalobce. Podle stěžovatele
se živnostenský úřad v odůvodnění dostatečně vypořádal se všemi rozhodnými skutečnostmi.
Podle stěžovatele je nepochybné, že podnikatelská činnost žalobce na jeho pozemku vyžaduje
vydání územního rozhodnutí o využití území. Odůvodnění rozhodnutí živnostenského úřadu
přitom popisuje velmi podrobně postup územního řízení ve věci žalobce a zabývá se podklady
stavebního odboru Městského úřadu Písek, které jsou závazné pro posouzení způsobilosti
provozovny ve smyslu živnostenského zákona. Odůvodnění popisuje mj. skutkovou podstatu
správního deliktu na úseku veřejného práva stavebního, jehož se žalobce dopustil tím,
že na svém pozemku provozuje činnost, která je v rozporu s územně plánovací dokumentací
schválenou městem Písek již v roce 1996, a zabývá se i rozborem této územně plánovací
dokumentace. Stěžovatel poukázal na to, že v současné době je způsob využití žalobcova
pozemku určen platným územním rozhodnutím jako užitková a pobytová zahrada.
Stěžovatel dále poukázal na to, že řízení o odvolání žalobce proti rozhodnutí
živnostenského úřadu přerušil z důvodu zahájeného řízení o odvolání žalobce proti rozhodnutí
odboru výstavby Městského úřadu Písek pod č. j. VýstJS88/0/2006/Sta.VUUR - Zamí. ze dne
9. 5. 2006, kterým byla zamítnuta žalobcova žádost o vydání územního rozhodnutí o změně
využití území. Správní orgán druhého stupně odvolání zamítl. Stěžovatel nato pokračoval
v odvolacím řízení a konečně potvrdil rozhodnutí živnostenského úřadu ve věci pozastavení
provozování živnosti žalobce z důvodu závažného porušování podmínek stanovených v ust. §17
odst. 3 živnostenského zákona (nezpůsobilost provozovny k provozování živnosti
podle stavebního zákona). Stěžovatel poukazuje na to, že se opíral o výsledek řízení ve věci
vydání územního rozhodnutí, přičemž o správnosti postupu odboru výstavby Krajského úřadu
Jihočeského kraje svědčí i rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 2. 2007,
č. j. l0 Ca 199/2006 - 48, kterým byla žaloba žalobce proti rozhodnutí odboru výstavby
Krajského úřadu Jihočeského kraje ve věci zamítnutí odvolání žalobce proti rozhodnutí o změně
využití území soudem zamítnuta.
Stěžovatel dále brojí proti závěru krajského soudu, že stěžovatel ve svém rozhodnutí
pouze v obecné poloze zhodnotil postup živnostenského úřadu, z něhož měl vyplynout závěr,
že podnikatel závažným způsobem porušil podmínky stanovené rozhodnutím o udělení koncese.
Stěžovatel namítá, že takový závěr nikde ve spisových materiálech živnostenského úřadu
ani stěžovatele nebyl uveden a ani uveden být nemohl, protože žalobce nemohl porušit podmínky
stanovené rozhodnutím o udělení koncese, neboť koncesní listina mu vydána nebyla. Stěžovatel
poukazuje na to, že žalobce je držitelem živnostenského oprávnění, jehož průkazem
je živnostenský list s předmětem podnikání „obchodní činnost - koupě zboží za účelem
jeho dalšího prodeje a prodej zboží, vyjma zboží vyhrazeného zvláštními předpisy“. V případě
žalobce se tedy jednalo o závažné porušování podmínek stanovených v ust. §17 odst. 3
živnostenského zákona (závažné porušování podmínek stanovených živnostenským zákonem
nebo zvláštními právními předpisy), nikoliv o porušování podmínky stanovené rozhodnutím
o udělení koncese.
Dále stěžovatel argumentuje tím, že ustanovení §58 odst. 3 živnostenského zákona
poskytuje správnímu orgánu prostor pro správní uvážení ve věci pozastavení provozování
či zrušení živnostenského oprávnění z důvodu porušení podmínky stanovené živnostenským
zákonem nebo zvláštními právními předpisy. Podle názoru stěžovatele by měl soud
přezkoumávat správní uvážení pouze z toho hlediska, zda správní orgán nepřekročil zákonem
stanovené meze správního uvážení nebo je nezneužil. Stěžovatel je přesvědčen o tom,
že v jím rozhodované věci se tak nestalo. Živnostenský úřad, ač k tomu ze zákona oprávněn byl,
nepřistoupil ke zrušení živnostenského oprávnění žalobce. Volil opatření přiměřená danému
účelu, jímž je přemístění provozovny žalobce na jiné místo. Doba pozastavení činnosti je
pro žalobce přiměřená a slouží k vytvoření prostoru pro vyřešení místa provozování
podnikatelské činnosti. Z tohoto důvodu nesouhlasí stěžovatel s názorem krajského soudu,
že je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Stěžovatel na podporu svého tvrzení odkázal rovněž na rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 23. 8. 2006, č. j. 10 Ca 15/2005 - 69, uveřejněný pod č. 1037 Sb.NSS.,
který v obdobné věci konstatoval, že byly splněny veškeré podmínky stanovené §58 odst. 3
živnostenského zákona pro pozastavení provozování živnosti.
Stěžovatel konečně poukazuje na to, že mu krajský soud vrátil věc k dalšímu řízení,
nevyslovil však právní názor, jak má postupovat, jaké úkony doplnit či provést a v čem stěžovatel
zásadním způsobem pochybil tak, že toto pochybení mělo podstatný vliv na rozhodnutí v dané
věci. Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem proto stěžovatel dospěl k závěru,
že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a domáhá se toho,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k novému řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je třeba korigovat stěžovatelovo
tvrzení, že pozemek žalobce je řádně označen jako provozovna a je na něm uskutečňován nákup
a prodej ojetých motorových vozidel a prodej a nákup náhradních dílů pro automobily. Žalobce
namítá, že se nejedná o nákup a prodej ojetých automobilů, ale pouze náhradních dílů
na automobily. Jedná se přitom o pozemek, který je vyňat ze zemědělského půdního fondu. Dále
žalobce poukazuje na to, že pokud se stěžovatel odvolává na rozhodnutí o umístění stavby,
které bylo vydáno odborem výstavby Městského úřadu Písek dne 21. 6. 2001, je jeho skutkové
zjištění ve věci vztahu tohoto rozhodnutí k provozování nákupu a prodeje náhradních dílů
na automobily nedostatečné a neúplné. Zpevněná plocha vedle trávníku a 3 buňky byly
podle žalobce rekolaudovány do 30. 6. 2008 částečně na kanceláře k podnikání a částečně
na zařízení staveniště. Dále žalobce poukazuje na to, že zóna, v níž se jeho pozemek nachází,
je definována nikoliv jako plocha sloužící výlučně pro bydlení. Územní plán připouští v území
i služby ne podstatně rušící bydlení. Žalobce poukázal na to, že usiluje o změnu rozsudku
krajského soudu, na který se odvolává stěžovatel, ve věci možnosti zařadit jeho živnost
do kategorie služeb ne podstatně rušících bydlení. Žalobce rovněž poukázal na to, že na stejném
místě prodává náhradní díly již od roku 1994, a to na základě souhlasného stanoviska Městského
úřadu Písek. V souvislosti s odkazem stěžovatele na výše citovaný rozsudek Městského soudu
v Praze žalobce uvedl, že k rušení bydlení jeho činnost nemůže přispět (ani hlukem, pachem
či pohledem). Dokonce předložil souhlas všech sousedů, že s jeho podnikatelskou aktivitou
souhlasí.
Žalobce dále poukazuje na to, že postup Městského úřadu Písek je podjatý, neboť rada
města Písku přijala usnesení, v němž zaujala právní názor, že žalobce na svém pozemku
dosavadní podnikatelskou činnost vykonávat nemůže a uložila hledat jednotlivým odborům
městského úřadu úřední postup, jak žalobcovu aktivitu „vymístit“. Snaha žalobce o změnu využití
území byla tedy již předem odsouzena k neúspěchu.
Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Nejvyšší správní soud upouští od dalekosáhlé rekapitulace obsahu správního a soudního
spisu, neboť vychází z předpokladu, že je účastníkům řízení o kasační stížnosti znám. Omezí se
proto na tomto místě odůvodnění rozhodnutí pouze na skutečnosti podstatné pro rozhodnutí.
Ze správního spisu vyplývá, že Městský úřad Písek, odbor výstavby provedl dne
11. 11. 2004 místní šetření, při kterém zjistil, že nezastavěnou část svého pozemku žalobce
využívá k podnikání jako plochu pro uskladnění autodílů a pneumatik. Dále konstatoval,
že tato skutečnost je v rozporu s územně plánovací dokumentací, a proto dal podnět
živnostenskému úřadu k prošetření podnikatelské činnosti žalobce. Živnostenský úřad zjistil,
že v uvedeném prostoru je žalobce od 1. 3. 1998 nahlášen jako podnikatel a má tamtéž
provozovnu ve smyslu živnostenského zákona. Stavební řízení týkající se pozemku žalobce
proběhlo v roce 2003 - tehdy bylo povoleno využívat původní dočasné zařízení staveniště
(stavební buňky) pro podnikatelskou činnost, a to do 30. 6. 2008. Další plochy pozemku řešeny
nebyly. Živnostenský úřad následně vydal dne 12. 9. 2005 rozhodnutí č. j. Živ./2280/2005/Ji.,
kterým žalobci za závažné porušování podmínek stanovených v §17 odst. 3 živnostenského
zákona pozastavil provozování živnosti. Toto rozhodnutí stěžovatel dne 20. 12. 2005 ovšem
zrušil a věc vrátil živnostenskému úřadu. Dne 10. 3. 2006 požádal žalobce o přerušení řízení,
neboť podal žádost o změnu územního rozhodnutí. Výhrady ohledně podjatosti pracovníků
živnostenského úřadu žalobce nevznesl. Dne 3. 4. 2006 provedli pracovníci živnostenského
úřadu místní šetření na adrese žalobcovy provozovny. Zjistili nezměněný stav od posledního
šetření dne 5. 9. 2005. Žalobce byl před vydáním rozhodnutí ve smyslu §33 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů vyzván, aby se seznámil s podklady
pro rozhodnutí. Tohoto práva využil dne 26. 4. 2006 a živnostenskému úřadu sdělil, že bylo
zahájeno řízení o změně využití území a požádal o přerušení řízení u živnostenského úřadu
do pravomocného ukončení řízení ohledně změny využití území. Živnostenský úřad ovšem
rozhodl dne 9. 5. 2006, č. j. Živ./2280/2005/Ji, o pozastavení podnikatelské činnosti žalobce
v jeho provozovně. Žalobce na to reagoval dne 20. 7. 2006 při ústním jednání u stěžovatele tak,
že nabyl přesvědčení o neobjektivnosti rozhodování živnostenského úřadu. Namítl, že bylo
ovlivňováno okolnostmi, které mají původ v celkovém postoji vedení Městského úřadu Písek
k žalobci a jeho manželce.
Dále je ve správním spisu založen protokol z 18. 9. 2006 o vyjádření žalobce
k podkladům rozhodnutí stěžovatele. Žalobce uvedl, že platná vyhláška o územním plánu města
Písku nezakazuje využití pozemku způsobem, který on realizuje, naopak z vyhlášky je jasně
patrno, že se právě takové využití v této lokalitě předpokládá. Nejde tedy podle názoru žalobce
o nesoulad s vyhláškou, ale o negativní přístup úředníků v Písku k jeho osobě, což dokládal řadou
zahájených správních řízení způsobených spory se sekretářkou starosty a její rodinou. Žalobce
vyslovil přesvědčení, že by bylo vhodné věc předat do působnosti jiného živnostenského
či stavebního úřadu, aby nedocházelo k nežádoucím zásahům do procesu rozhodování, tak jak
o věci se také vyjádřil ombudsman ve své zprávě ke stížnosti žalobce. Zpráva ombudsmana
z 1. 2. 2006 k pozastavení provozování živnosti uvádí, že správní orgány nepostupovaly
vždy ve vedených správních řízeních v souladu s právními předpisy a že považuje za zřetele
hodné, a proto oslovil tajemníka městského úřadu, aby do budoucna byl zvážen postup
podle §131 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, tedy byla změněna místní příslušnost
za účelem rozptýlení nedůvěry žalobce ve správnost rozhodování správního orgánu.
V rozhodnutí o odvolání stěžovatel konstatoval, že neshledal v postupu živnostenského
úřadu pochybení. Živnostenský úřad spolupracoval v průběhu správního řízení s odborem
výstavby, komunikoval se žalobcem a jednal při ústních jednáních za účelem objektivního zjištění
skutkového stavu věci. Posoudil porušení ustanovení §17 odst. 3 živnostenského zákona
jako závažné a rozhodl o pozastavení provozování živnosti žalobce na celé výměře
jeho pozemku. K námitkám žalobce, týkajících se přenesení dané věci do působnosti jiného
orgánu, stěžovatel uvedl, že žalobce dne 10. 3. 2006 sdělil, že jeho výhrady ohledně podjatosti
se týkají řízení na odboru výstavby či jiných odborů, nikoliv však odboru živnostenského.
Krajský soud ve svém zrušujícím rozsudku konstatoval, že podle ustanovení §17 odst. 3
živnostenského zákona je podnikatel povinen zajistit, aby provozovna byla způsobilá
pro provozování živnosti podle zvláštních předpisů, přičemž v poznámce pod čarou je zmiňován
např. zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, či stavební
zákon, byla řádně označena, a aby pro každou provozovnu byla ustanovena osoba odpovědná
za činnost provozovny. Dále krajský soud odkázal na §58 odst. 3 živnostenského zákona,
podle něhož živnostenský úřad může živnostenské oprávnění zrušit nebo v odpovídajícím
rozsahu provozování živnosti pozastavit, jestliže podnikatel závažným způsobem porušil
nebo porušuje podmínky stanovené rozhodnutím o udělení koncese, tímto zákonem
nebo zvláštními právními předpisy.
Na základě žalobcem vznesených námitek soud dospěl k závěru, že stěžovatel nedostál
své povinnosti, neboť nezjistil dostatečně spolehlivě skutkový stav věci. V rozhodnutí
podle krajského soudu pouze v obecné poloze zhodnotil postup živnostenského úřadu,
který rozhodl o pozastavení živnosti žalobce. Konkrétně však nevysvětlil, v čem provozovna
žalobce nebyla způsobilá pro provozování živnosti. Rovněž stěžovatel neuvedl, jakým způsobem
dovodily správní orgány odpovídající rozsah pozastavení provozování živnosti žalobce
v souvislosti s vytýkaným závažným způsobem porušení podmínek stanovených rozhodnutím
o udělení koncese. Krajský soud dospěl k závěru, že v tomto ohledu je rozhodnutí
nepřezkoumatelné.
Krajský soud přisvědčil žalobci, že přinejmenším není přezkoumatelný závěr stěžovatele,
že provozovna nebyla způsobilá pro provozování živnosti, protože nebyla povolena. Tento závěr
je podle krajského soudu v rozporu se zjištěním, že v rámci žalobcem provozované živnosti byly
buňky, původně sloužící jako zařízení staveniště, rozhodnutím stavebního úřadu v Písku dne
29. 8. 2003 povoleny k užívání jako kancelář pro podnikání a sklad. Krajský soud konstatoval,
že obecně lze přisvědčit v názoru, že ke zřízení provozovny autobazaru a vrakoviště je zapotřebí
rozhodnutí o využití území ve smyslu §32 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Žalobce
ovšem podle soudu usiloval o vydání územního rozhodnutí v souvislosti se svou podnikatelskou
činností, nelze tedy dospět jednoznačně k závěru, že byl po řadu let žalobcem udržován
protiprávní stav, který vznikl umístěním provozovny bez příslušného územního rozhodnutí.
Krajský soud svou úvahu uzavřel konstatováním, že z těchto důvodů je zapotřebí
zhodnotit, zda žalobce závažným způsobem porušoval nebo porušuje podmínky stanovené
rozhodnutím o udělení koncese, a srozumitelným způsobem sdělit, v čem jsou porušovány,
a vymezit odpovídající rozsah, ve kterém bude případné provozování živnosti žalobci
pozastaveno. Krajský soud dospěl k závěru, že žalobce provozoval svou živnost v dobré víře,
neboť jeho provozovna se nachází v území smíšené městské zóny, a tudíž není v rozporu
se závaznou částí územně plánovací dokumentace. Z písemností, které jsou k dispozici,
podle krajského soudu vyplývá, že příslušné správní orgány vydaly některá dílčí rozhodnutí
nezbytná pro podnikání v dané provozovně, čímž samozřejmě nedochází ke schválení umístění
provozovny, je však zapotřebí, aby veškeré tyto úkony byly posouzeny ve vzájemných
souvislostech.
Krajský soud také přisvědčil žalobci, že se stěžovatel dostatečným způsobem nevypořádal
s námitkou podjatosti. V rozhodnutí stěžovatele podle krajského soudu nebyly zmíněny výhrady
žalobce, které vznesl v protokolech z ústního jednání dne 20. 7. 2006 a následně 18. 9. 2006.
Právě v nich má být zaznamenáno, že žalobce upozorňoval na způsob rozhodování
živnostenského úřadu a uváděl, že starosta je úzce spojen s jeho sousedem jeho rodinou. Žalobce
uváděl, že má důkazy o tom, že některé jeho věci jsou fakticky rozhodnuty dopředu a úředníci
radnice vykonají to, co dostali nařízeno. Krajský soud považoval tyto námitky za námitku
podjatosti nejen pracovníků stavebního úřadu, ale i úřadu živnostenského. Stěžovatel se těmito
námitkami nezabýval a uzavřel, že námitka podjatosti žalobcem v březnu roku 2005 vznesena
nebyla. Podle krajského soudu měl však stěžovatel s ohledem na argumentaci žalobce upřesnit
námitku podjatosti jak co do osob, proti kterým je vznášena, tak co do obsahu. Žalovaný správní
orgán tímto způsobem nepostupoval.
Rozsudek krajského soudu byl stěžovateli doručen dne 6. 4. 2007, kasační stížnost byla
podána dne 19. 4. 2007.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), a tuto kasační stížnost podal
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje námitky, které je podle jejich obsahu
možno subsumovat pod důvod kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek krajského soudu v mezích řádně
uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Vedly ho k tomu následující
důvody:
Předně Nejvyšší správní soud musí přisvědčit námitce stěžovatele, že krajský soud
při své argumentaci míří zcela mimo přezkoumávané rozhodnutí, pokud vytýká stěžovateli,
že se nedostatečně vypořádal se všemi skutečnostmi potřebnými pro posouzení, zda žalobce
porušuje podmínky stanovené rozhodnutím o udělení koncese. Podle §58 odst. 3 živnostenského
zákona živnostenský úřad může zrušit živnostenské oprávnění nebo pozastavit provozování
živnosti z důvodu, že podnikatel závažným způsobem porušil nebo porušuje podmínky
stanovené rozhodnutím o udělení koncese, živnostenským zákonem nebo zvláštními právními
předpisy. Citované ustanovení tedy rozlišuje tři samostatné důvody pro pozastavení či zrušení
živnostenského oprávnění, které jsou normou vypočteny alternativně. Je třeba je tudíž řádně
rozlišovat. Z výše popsaného obsahu správního spisu je nepochybné, že stěžovatel,
jakož i živnostenský úřad, vytýkal žalobci porušení povinností stanovených živnostenským
zákonem, nikoliv rozhodnutím o udělení koncese. Vzhledem k tomu, že obor podnikání žalobce
je ve smyslu živnostenského zákona živností ohlašovací volnou (srov. §19 písm. c/), nemohla
mu být nikdy z povahy věci koncese udělena a žalobce ani nemohl podmínky koncese nijak
porušit. Veškeré úvahy krajského soudu, které se vztahují k rozsahu nutných skutkových zjištění
pro aplikaci normy §58 odst. 3 živnostenského zákona, jsou tedy nepřípadné, neboť se vztahují
k její části, jež nebyla správními úřady aplikována.
Nejvyšší správní soud přisvědčuje námitce stěžovatele, že předmětem řízení bylo
rozhodování o porušení povinností stanovených živnostenským zákonem, konkrétně povinnosti
vyplývající z ustanovení §17 odst. 3 živnostenského zákona. V tomto kontextu je třeba zdůraznit
(s ohledem na základní výtku krajského soudu, podle jehož názoru je rozhodnutí stěžovatele
nepřezkoumatelné), že nepřezkoumatelností se podle konstantní judikatury správních soudů
a podle doktríny chápe taková vada správního rozhodnutí, která je charakterizována
jako nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů. Krajský soud přitom vytýká stěžovateli
nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Formuloval-li krajský soud svou námitku takto,
považuje Nejvyšší správní soud za nutné zdůraznit, že nedostatkem důvodů jsou myšleny důvody
skutkové, tedy jde o nedostatek skutkových zjištění, z nichž se utváří ratio decidendi konkrétní věci.
Přitom platí základní právně teoretické východisko, že je to sama norma, která ve své hypotéze
vymezuje skutkové okolnosti, jež musí nastat, aby se uplatnila dispozice normy, tj. je to sama
norma a pouze ona, která určuje potřebný rozsah skutkových zjištění, aby bylo v procesu aplikace
normy postaveno na jisto, zda se její dispozice uplatní, či-li nic.
Pohlédne-li Nejvyšší správní soud na znění ustanovení §17 odst. 3 živnostenského
zákona („Podnikatel je povinen zajistit, aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti podle zvláštních
předpisů, byla řádně označena a aby pro každou provozovnu byla ustanovena osoba odpovědná za činnost
provozovny.“), jehož porušení bylo žalobci v řízení před správními úřady vytýkáno, je zjevné,
že potřebný rozsah skutkových zjištění je definován pojmy „nezpůsobilost pro provozování
podle zvláštních předpisů“, „řádné označení“, „ustanovení osoby odpovědné za činnost“.
Přitom je nepochybné, že stěžovatel, jakož i správní úřad prvního stupně, vztahoval svá skutková
zjištění k okruhu prvnímu, tedy ke způsobilosti provozovny podle zvláštních předpisů, konkrétně
způsobilost provozovny z hlediska veřejného práva stavebního.
Nejvyšší správní soud přitom sdílí závěr stěžovatele, že ke zřízení provozovny
k podnikatelské činnosti žalobce bylo třeba rozhodnutí o využití území ve smyslu §32 odst. 1
písm. b) stavebního zákona. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek
ve věci sp. zn. 6 As 24/2007, který se zabýval přípustností žalobcovy podnikatelské činnosti
z hlediska veřejného práva stavebního a konstatoval, že závěr správních úřadů na úseku
veřejného práva stavebního o tom, že žalobcova podnikatelská činnost územního rozhodnutí
vyžaduje a že ji nelze v daném území pro nesoulad s územním plánem umístit, byl správný.
Je na místě rovněž připomenout, že ke stejnému závěru dospěl předtím i sám krajský soud,
a to v řízení ve věci sp. zn. 10 Ca 199/2006. Jak Nejvyšší správní soud, tak i soud krajský,
v těchto řízeních konstatovaly, že žalobce nikdy, a to ani při započetí své činnosti v roce 1994,
k výkonu podnikatelské činnosti na svém pozemku potřebné územní rozhodnutí neměl.
Zjistil-li tedy stěžovatel, resp. správní úřad prvního stupně, že žalobce umístil
svou provozovnu ve smyslu §17 odst. 1 živnostenského zákona („provozovnou se rozumí prostor,
v němž je živnost provozována“) na svém pozemku, aniž k tomu bylo předtím vydáno příslušné
územní rozhodnutí, považuje Nejvyšší správní soud za logickou a správnou úvahu, že žalobce
podnikáním v této provozovně žalobce porušoval povinnost stanovenou v ustanovení §32
odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Na tom nemění nic ani skutečnost, že žalobce od jisté doby
oprávněně pro část činností spojených se svým podnikáním (administrativní činnosti) využíval
rekolaudovaných stavebních buněk původně určených jako dočasné zařízení staveniště.
Uvedeným protiprávním jednáním žalobce zároveň porušoval povinnost stanovenou v §17
odst. 3 živnostenského zákona, která mu ukládá zajistit, aby jeho provozovna byla způsobilá
k provozování živností podle zvláštních předpisů, konkrétně stavebního zákona, jak ostatně
naznačuje, jakkoliv nenormativně, poznámka pod čarou vztahující se k cit. ustanovení
živnostenského zákona.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s žalovaným i v tom ohledu, že uvedené porušení
podmínek stanovených stavebním a živnostenským zákonem lze hodnotit jako závažné. Po řadu
let byl totiž žalobcem udržován protiprávní stav, který vznikl umístěním provozovny
bez příslušného územního rozhodnutí. Jak již bylo uvedeno, v jiném řízení týkajícím se žalobce
přitom bylo po právu shledáno, že pro rozpor s platným územním plánem nelze rozhodnutí
o využití území pro zřízení provozovny žalobci vydat. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že pro živnostenský úřad a pro stěžovatele bylo závazné rozhodnutí stavebního úřadu v Písku,
které konstatovalo tuto nemožnost z důvodu, že v žalobcově provozovně nebyly poskytovány
„nerušící služby“ ve smyslu ustanovení platného územního plánu, ani nelze říci, že by tato
provozovna měla sloužit primárně k uspokojování potřeb daného území určeného k bydlení.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy byly dány veškeré podmínky stanovené
v §58 odst. 3 živnostenského zákona pro pozastavení provozování předmětných živností.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že příslušné správní orgány
o tomto protiprávním stavu po dlouhou dobu věděly a tolerovaly ho. Žalobci ovšem nelze
přisvědčit v jeho tvrzení, že správní orgány s umístěním provozovny „souhlasily“. Jestliže k tomu
příslušné správní orgány vydaly některá dílčí rozhodnutí nezbytná pro podnikání v dané
provozovně, neznamená to samozřejmě, že by tím zároveň schválily umístění provozovny.
Každý správní úřad věc posuzoval pouze z hlediska své kompetence a z hlediska účelu,
pro nějž bylo žádáno jeho rozhodnutí či stanovisko. K vydání rozhodnutí o využití území
pro účely dané provozovny byl ovšem příslušný pouze stavební úřad a takové rozhodnutí nebylo
nikdy vydáno.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené musí uzavřít, že se neztotožnil
se závěrem krajského soudu, že by napadená rozhodnutí vycházela z nedostatečně zjištěného
skutkového stavu. Rozhodnutí vydaná správními úřady prvního i druhého stupně mají
ve správním spise dostatečnou oporu pro závěr, že žalobce porušil citovaná ustanovení
živnostenského a stavebního zákona a že jde o porušení závažné, neboť v jejich důsledku žalobce
dlouhodobě provozoval živnosti v provozovně, jejíž umístění je v rozporu s územním plánem.
Nejvyšší správní soud nevidí s ohledem na rozsah hypotézy normy obsažené v §17 odst. 3
živnostenského zákona prostor pro další dokazování, jež by na tomto skutkovém podkladě
nemohlo nic změnit.
Pokud jde o letmo nadnesenou úvahu krajského soudu o nepřiměřenosti zásahu
správních úřadů v podobě pozastavení živnosti a délky jeho trvání, Nejvyšší správní soud
se shoduje s žalovaným i v náhledu na povahu a účel institutu pozastavení provozování živnosti,
které je na jednu stranu sankcí, zároveň má však charakter nápravného opatření, jehož smyslem
může být i odstranění určitého trvajícího protiprávního stavu. Tomuto účelu plně odpovídají
i správní rozhodnutí ve věci žalobce, neboť správní orgán prvního stupně nepřistoupil,
ač by k tomu byl oprávněn, ke zrušení živnostenských oprávnění žalobce, ale pouze k dočasnému
pozastavení provozování živností, a to pouze v předmětné provozovně, jejíž umístění je
v rozporu platnými právním předpisy. Správní orgán prvního stupně tedy volil opatření zcela
přiměřená danému účelu, jímž je případné přemístění provozovny žalobce na jiné místo.
V tomto ohledu nelze přisvědčit námitkám žalobce, že by postup stěžovatele a správního úřadu
prvního stupně byl pro něj ipso facto likvidační a že je nucen si hledat ve svém poměrně
pokročilém věku jiné zaměstnání.
Pokud jde o závěry krajského soudu týkající se (ne)vypořádání námitky podjatosti
vznesené žalobcem v řízení před stěžovatelem, Nejvyšší správní soud je shledává vnitřně
rozpornými, a tudíž nepřezkoumatelnými. Krajský soud na jedné straně totiž konstatuje,
že v rozhodnutí stěžovatele nebyly zmíněny výhrady žalobce, které vznesl v protokolech
z ústního jednání dne 20. 7. 2006 a následně 18. 9. 2006, v nichž měl žalobce uvést skutečnosti
svědčící pro možný závěr o podjatosti pracovníků živnostenského úřadu, nicméně krajský soud
se jimi nezabýval. Toto konstatování by znamenalo, že krajský soud vytýká stěžovateli
nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nesrozumitelnost, neboť jednu z odvolacích námitek
(námitka podjatosti) zcela opominul. (Mimochodem s takovým závěrem nelze souhlasit,
neboť rozhodnutí stěžovatele výslovně oba protokoly a jejich obsah zmiňuje a zaujímá k nim
stanovisko). Na druhé straně krajského soud tvrdí, že měl stěžovatel s ohledem na argumentaci
žalobce upřesnit námitku podjatosti dalšími skutkovými zjištěními jak co do osob, proti kterým
je vznášena, tak co do obsahu námitky. Taková výtka ovšem směřuje k nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů, tedy nedostatek skutkových zjištění, která byla potřebná pro posouzení
věci. Není tedy zřejmé, co přesně krajský soud stěžovateli vytýká a lze přisvědčit stěžovatelově
námitce, že v tomto ohledu je rozhodnutí krajského soudu nesrozumitelné.
Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené uzavírá, že se krajský soud
dopustil při svém posouzení výše uvedených pochybení, která stěžovatel důvodně namítal
ve své kasační stížnosti, a proto bylo na místě jeho rozsudek zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Krajský soud je názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. února 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu