ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.34.2008:181
sp. zn. 7 As 34/2008 - 181
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupené JUDr. Marcelou
Scheeovou, advokátkou se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti žalované: Státní veterinární
správa České republiky, se sídlem Slezská 7, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2007, č. j. 8 Ca 51/2007 – 128,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2007, č. j. 8 Ca 51/2007 - 128, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Státní veterinární
správy ze dne 4. 4. 2002, č. j. Ře 168/02, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno
rozhodnutí Okresní veterinární správy v Karlových Varech ze dne 27. 12. 2001, č. j. 1145/01,
o uložení pokuty stěžovatelce ve výši 10 000 Kč za porušení ustanovení §7 zákona
č. 110/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o potravinách“). Městský soud
při svém rozhodování vyšel z toho, že stěžovatelka v provozovně Maso - uzeniny v Karlových
Varech, Krokova ulice nabízela k prodeji a prodávala spotřebitelům potraviny (sýry), jež byly buď
v jednotlivých porcích nebo nakrájené, které byly zabalené mimo provozovnu výrobce
a v nepřítomnosti spotřebitele. Jelikož každá porce sýra byla balena samostatně, šlo o prodej
zboží zabaleného, a bylo proto povinností stěžovatelky, aby každé jednotlivé balení označila údaji
obsaženými v ustanovení §7 zákona o potravinách. Protože stěžovatelka tuto povinnost
nesplnila, dopustila se tak správního deliktu, za který jí byla uložena přiměřená pokuta. Způsob
prodeje (pultový či samoobslužný) nabízeného zboží na provozovně není pro stanovení
povinností uvedených v ustanovení §7 zákona o potravinách vůbec rozhodný.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou
opřela o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti
stěžovatelka namítala, že prodávala nebalenou potravinu, neboť šlo o zboží vybalené
z velkoobchodního balení (cihly sýra), které bylo následně porcované a prodávané výlučně
prostřednictvím prodavače. Z tohoto důvodu jsou proto údaje, které je povinna ohledně potravin
uvádět, vyznačovány na popiskách umístěných v chladících vitrínách, kde je zboží vystaveno, na
společných informačních cedulích umístěných v prodejně a na elektronicky tištěné pokladní
stvrzence o nákupu zboží. Tento postup je podle jejího názoru zcela v souladu s režimem značení
zboží podle ustanovení §8 odst. 2 zákona o potravinách. Městskému soudu stěžovatelka
vytýkala, že nespecifikoval, která jednotlivá písmena ustanovení §7 zákona o potravinách měla
porušit. Navíc ze správního spisu vyplývá, že nabízené potraviny, bez ohledu na to, zda šlo
o potraviny balené či nebalené, byly všemi požadovanými údaji označeny. Městský soud rovněž
zcela nedostatečně vyložil povinnost značení zboží z hlediska formy. Jednotlivé druhy sýra
přitom byly zákonem požadovanými údaji označeny, nikoliv však přelepkou na fólii, ale na
popiskách a informačních cedulích. Městský soud měl proto napadená správní rozhodnutí
z důvodu jejich nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů zrušit. Z těchto rozhodnutí totiž
nebylo zřejmé, že správní orgán spatřuje nesplnění zákonné povinnosti v tom, že předepsané
značení není přelepkou přilepeno na potravině. Městský soud se rovněž nevypořádal řádně
se všemi žalobními námitkami. Na podporu svého tvrzení týkajícího se charakteru balených
a nebalených potravin odkazuje na dopis ze dne 24. 10. 2006, který Státní veterinární správa
zaslala z důvodu nejednotného postupu orgánů veterinární správy ve vztahu k ustanovení
§8 odst. 2 zákona o potravinách všem krajským a městským veterinárním správám. Z textu
tohoto dopisu, o kterém se stěžovatelka dozvěděla v souvislosti s ústním jednáním Městského
soudu v Praze ve věci vedené pod sp. zn. 9 Ca 178/2007 vyplývá, že se na „masné výrobky
v technologických obalech pohlíží jako na potraviny nebalené, jež mají být značeny dle
§8 zákona o potravinách“. Správní orgán tedy pojem „zabalená potravina“ vyložil v rozporu
se zákonem k tíži stěžovatelky. Pro výkon státní správy platí obecné právní principy, které jsou
správní orgány povinny respektovat. Správní orgán však uplatnil svoji represivní pravomoc, aniž
by jí bylo k ochraně veřejného zájmu třeba, neboť stěžovatelka svým počínáním neporušila žádné
práva spotřebitele. Jeho postup vykazuje znaky porušení zásady legality, neboť při neexistenci
právní definice pojmů „zabalená potravina“ a „označení potraviny“ provedl výklad těchto pojmů
subjektivně a svévolně. Rozsudek městského soudu je navíc nepřezkoumatelný v části týkající
se odůvodnění výše uložené pokuty, protože se omezil pouze na konstatování obecných
a neurčitých pojmů, avšak ve vztahu k výši pokuty není zřejmé, na základě jaké úvahy k ní dospěl.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Státní veterinární správa ve vyjádření k kasační stížnosti uvedla, že z napadeného
rozsudku městského soudu jednoznačně vyplývá povinnost stěžovatelky označovat nabízení
potraviny údaji podle §7 zákona o potravinách jednotlivě, a to každý samostatný balíček sýra,
který na provozovně zabalila. Stěžovatelka po celou dobu sporu tvrdila, že sýry, které uváděla
do oběhu, jsou potravinami nebalenými, a proto byly údaje o potravině v souladu s §8 odst. 2
zákona o potravinách umístěny tam, kde byly předmětné potraviny nabízeny přímo k prodeji. Až
poté, co městský soud přisvědčil závěrům orgánů veterinární správy, že potravina zabalená ve
strečové fólii je potravinou balenou, stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že způsob označení
potravin, který používala, splňuje i náležitosti §7 zákona o potravinách (nikoliv pouze
§8 citovaného zákona). Státní veterinární správa proto poukázala na rozdílnost slovního výkladu
ustanovení §7 a §8 odst. 2 zákona o potravinách, z něhož je patrné, že tam, kde je spotřebiteli
přímo k prodeji nabízena potravina nebalená, postačí viditelně umístit písemný údaj, avšak
potravina balená musí být označena přímo. Dopis ze dne 24. 10. 2006 se výslovně týká
nebalených masných výrobků, a není pro tento spor relevantní. Závěrem poukázala na to,
že stěžovatelka nepřezkoumatelnost odůvodnění ve vztahu k výši udělené pokuty nenamítala ani
v odvolání, ani v žalobě. Proto navrhla, aby kasační stížnost byla pro nedůvodnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by
musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že Okresní veterinární správa v Karlových Varech dne
23. 11. 2000 provedla kontrolu v provozovně stěžovatelky v Karlových Varech - Drahovicích, jejíž
výsledek je zaznamenán v protokolu č. HD 9972. Při kontrole bylo zjištěno, že stěžovatelka
nabízela k prodeji spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce, aniž by potravina
byla označena údaji taxativně vymezenými v citovaném ustanovení zákona o potravinách.
Stěžovatelka porcovala sýry v provozních prostorách prodejny, které následně po cca 100 g
zabalila do potravinářské fólie bez přítomnosti spotřebitele. V prodejní vitríně bylo vždy umístěno
označení (informační tabulka) obsahující obchodní název prodejce, název zboží a cenu za 100 g.
K zakoupenému balení sýra posléze spotřebitel obdržel pokladní blok, na němž je uveden
obchodní název prodávajícího, datum i hodina prodeje, druh a váha prodaného zboží a výše
zaplacené ceny. Na základě provedené kontroly byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši
10 000 Kč za porušení povinností uvedených v ustanovení §7 zákona o po travinách. Proti
rozhodnutí o uložení pokuty podala stěžovatelka odvolání, které Veterinární státní správa zamítla.
Podle ustanovení §7 zákona o potravinách je podnikatel, který nabízí k prodeji nebo
prodává spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele,
povinen označit potravinu těmito údaji: a) obchodním jménem osoby, která potravinu zabalila;
u právnické osoby uvést též její sídlo, jde-li o osobu fyzickou, její trvalý pobyt nebo místo
podnikání, b) názvem potraviny, pod nímž je uváděna do oběhu, c) údajem o množství výrobku
(objemu plnění, hmotnosti), d) údaji uvedenými v §6 odst. 1 písm. d) nebo e), f) a k) a e) třídou
jakosti, stanoví-li to vyhláška.
Podle ustanovení §8 zákona o potravinách je podnikatel, který uvádí do oběhu potraviny
nebalené, povinen tam, kde je potravina přímo nabízena k prodeji spotřebiteli, viditelně umístit
alespoň písemný údaj podle §6 odst. 1 písm. b), c), d) nebo e), k) a l).
Nejvyšší správní soud má za to, že jednotlivé porce (cca 100 g) sýra, překryté každá zvlášť
průsvitnou potravinářskou fólií, které stěžovatelka formou obslužného prodeje nabízela na své
provozovně k prodeji spotřebitelům, jsou ve smyslu ustanovení §7 zákona o potravinách
potravinami zabalenými mimo provozovnu výrobce. Potraviny, které je podnikatel povinen
označit údaji uvedenými v citovaném ustanovení pod písm. a) až e), jsou vymezeny několika
charakteristickými znaky: 1) jde o potraviny, které jsou zabalené mimo provozovnu výrobce,
2) byly zabaleny bez přítomnosti spotřebitele a 3) potravina, která je uváděna do oběhu zabalená,
musí být označena předmětnými údaji (posledně uvedené vyplývá z povinnosti podnikatele
„označit potravinu těmito údaji“, tedy jednotlivě každou potravinu, která je uváděna do oběhu
zabalená). Definice balení potravin je obsažena v ustanovení §5 zákona o potravinách, z níž
jednoznačně vyplývá, že jedním ze základních znaků obalu potraviny mimo jiné je, že znemožňuje
změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Po všech stranách potravinářskou fólií obalená porce
sýra bezpochyby znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Vzhledem k tomu, že
stěžovatelka nabízela spotřebitelům k prodeji jednotlivé porce sýra, pokryté ze všech stran
potravinářskou fólií a k zabalení fólií došlo bez přítomnosti spotřebitele a mimo provozovnu
výrobce, Nejvyšší správní soud konstatuje, že se v takovém případě jednalo o prodej a nabízení
potravin k prodeji ve smyslu ustanovení §7 zákona o potravinách. Stěžovatelka byla tedy povinna
každou jednotlivou porci sýra zabalenou v potravinářské fólii označit údaji podle ustanovení §7
písm. a) až e) citovaného zákona. Argumentace stěžovatelky, že šlo o prodej potravin nebalených
ve smyslu §8 citovaného zákona proto nemůže s ohledem na výše uvedené obstát. Pokud je
potravina jednotlivě zabalena tak, že nelze její obsah změnit beze změny či otevření obalu,
nepostačí pouze viditelně uvést na informační tabule údaje týkající se ceny, názvu a prodejce
potraviny tak, jak je stanoveno pro prodej nebalených potravin podle ustanovení §8 zákona
o potravinách. Spotřebiteli je totiž předchozím zabalením znemožněna volba konkrétního
požadovaného množství potraviny, což při přímém prodeji nebalených potravin není možné.
Proto je ochrana spotřebitele při koupi potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez jeho
přítomnosti zaručena právě konkrétní informací o ceně, váze, názvu potraviny a označení osoby,
která potravinu zabalila, umístěnou jednotlivě na obalu každé zabalené potraviny. Nejvyšší správní
soud s ohledem na výše uvedené neshledal důvodnou stížní námitku, že šlo o prodej potravin
nebalených, ani že potraviny byly všemi požadovanými údaji označeny.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není rovněž důvodná námitka stěžovatelky
týkající se nepřehlednosti a nepřezkoumatelnosti úvah městského soudu ohledně obecně
tvrzeného porušení §7 zákona o potravinách. Z napadeného rozsudku městského soudu, jakož
i z rozhodnutí správního orgánu, je dostatečně zřejmé, že byla stěžovatelce uložena sankce
za porušení ustanovení §7 zákona o potravinách, tedy z důvodu nesplnění povinnosti označit
potravinu všemi údaji, které jsou tímto ustanovením požadovány. Stěžovatelka ani nenamítala, že
by některý z povinných údajů byl na jednotlivých baleních sýra uveden. Na obalu potraviny se tedy
nenacházel žádný z údajů ve smyslu §7 citovaného zákona, a proto není důvod zpochybňovat jak
rozhodnutí správního orgánu, tak rozsudek městského soudu z důvodu nejasnosti
či nepřezkoumatelnosti v důsledku chybějícího vyjmenování konkrétních ustanovení písmen
a) až e) citovaného ustanovení. Požadavek uvést údaje přímo na potravině přitom jednoznačně
vyplývá ze slovního spojení užitého v §7 zákona o potravinách, kdy je podnikatel povinen
„označit potravinu těmito údaji.“ Městský soud proto v odůvodnění napadeného rozsudku
v souladu se zákonem uvedl, že bylo povinností stěžovatelky prodávané zboží, a to každé
jednotlivě, označit údaji tak, jak ukládá §7 zákona o potravinách. Nelze proto dospět k žádnému
odlišnému výkladu ohledně místa, kde mají být požadované údaje uvedeny, neboť si jej ani při
dobré vůli nelze představit.
Ohledně námitky týkající se porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky správním
orgánem při výkladu pojmů „zabalená potravina“ a „označení potraviny“, Nejvyšší správní soud
nejprve konstatuje, že správní orgány jsou samozřejmě povinny vykonávat činnost podzákonnou,
tedy v případech, mezích a způsoby, které zákon stanoví. Správní orgány proto mohou jednat
pouze tak, jak jim to zákon umožňuje, a nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje. K tomu,
aby správní orgány mohly vykonávat tuto podzákonnou činnost, tj. rozhodovat o právech
a povinnostech adresátů správních norem, je ovšem nezbytné, aby v procesu rozhodování nejdříve
došlo k interpretaci předmětné správní normy, tedy zjištění jejího obsahu a poté k její aplikaci
na zjištěný skutkový stav. V průběhu uvedených rozhodovacích fází je správní orgán povinen
postupovat jen v mezích, které zákon stanoví. V dané věci je okresní veterinární správa podle §14
zákona o potravinách příslušná k vykonávání státního dozoru nad dodržováním povinností tímto
zákonem stanovených. Je tedy podle zákona orgánem příslušným k rozhodování o uložení pokuty
za porušení povinností stanovených zákonem o potravinách, v tomto případě povinností podle
ustanovení §7 citovaného zákona. Výklad předmětného ustanovení, který správní orgány I. a II.
stupně učinily, zejména s ohledem na zákonem použitou slovní konstrukci „...je
podnikatel…povinen označit potravinu…“, Nejvyšší správní soud shledává zcela v souladu se
zákonem. Správní orgán byl k rozhodování příslušný, na zjištěný skutkový stav aplikoval správnou
právní normu a při její interpretaci v žádném smyslu nevybočil ze zákonem stanovených mezí.
Stěžovatelka ani nepopírá, že by jednotlivé potraviny zabalené v průhledné fólii byly povinnými
údaji označeny. Nelze proto správním orgánům nic vytknout ani ohledně skutkových zjištění. Jako
nedůvodnou posoudil Nejvyšší správní soud stížní námitku, že takový výklad je porušením
proporcionality veřejné správy z důvodu, že správní orgán uplatnil represivní pravomoc, aniž by jí
bylo třeba k ochraně veřejného zájmu. Naopak je nutné poukázat na skutečnost, že správní orgán
vyložil citované ustanovení v zájmu ochrany spotřebitele, jeho informovanosti a přehledu
o nabízené potravině, což svědčí účelu a smyslu zákona o potravinách. Nejvyšší správní soud
proto neshledal, že by v rozhodnutí zcela účelově a v neprospěch stěžovatelky vyložil obsah
aplikované právní normy. Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku sice poněkud úzce
reagoval na tyto žalobní námitky stěžovatelky, nicméně zjistil, že správní orgán na základě
dostatečně zjištěného skutkového stavu správně aplikoval a vyložil ustanovení §7 zákona
o potravinách. Nelze proto konstatovat, že se městský soud uvedenými námitkami vůbec
nezabýval.
Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti výroku napadeného
správního rozhodnutí o výši uložené pokuty spočívající v nedostatečném odůvodnění, konstatuje,
že tuto výtku stěžovatelka neuplatnila v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ač tak
nepochybně učinit mohla, ale až v kasační stížnosti. V této souvislosti odkazuje na rozsudek
ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, který byl uveřejněn pod č. 419/2004 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v němž byl vysloven právní názor, že „ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody,
než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit
mohl; takové námitky jsou nepřípustné. Ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. naproti tomu brání tomu,
aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, uplatňovaly skutkové novoty. K takto
uplatněným novým skutečnostem kasační soud při svém rozhodování nepřihlíží“.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému
z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a státní
veterinární správě žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou žádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. září 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu