ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.49.2007:66
sp. zn. 7 As 49/2007 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: DIRECT
SHOPPING, s. r. o., se sídlem tř. Kosmonautů 989, Olomouc, zastoupen JUDr. Petrem
Elšíkem, advokátem se sídlem Sokolská 7, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského
kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 14. 6. 2007, č. j. 30 Ca 2/2006 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 14. 6. 2007, č. j. 30 Ca 2/2006 - 29, byla
zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje (dále jen „krajský úřad“)
ze dne 1. 12. 2005, č. j. KUZL 16949/2005 ŽU-Bo, jímž byla žalobci (dále jen „stěžovatel“)
uložena podle §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o regulaci reklamy“) pokuta ve výši 20 000 Kč. V odůvodnění rozsudku krajský soud
uvedl, že mezi účastníky byla spornou otázku, zda doplněk stravy CARBO-FIT je potravinou
ve smyslu zákona o regulaci reklamy a zda, v případě, že tomu tak je, se jedná o reklamu, která
ve smyslu ust. §5d písm. b) citovaného zákona uvádí v omyl. Za rozhodný v otázce povahy
předmětného doplňku stravy považoval krajský soud výklad ust. §2 písm. a) a j) zákona
č. 110/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“). Již z pouhého
znění citovaných ustanovení vyplývá, že potravinou je i doplněk stravy a že ustanovení §2
písm. a) zákona o potravinách je obecnou definicí potravin, ve které jsou obsaženy i doplňky
stravy či jiné specifické potravní záležitosti, pokud je člověk jako potraviny (nikoliv jako léčiva)
konzumuje. V daném případě je přitom nepochybné, že předmětný extrakt nebyl schválen jako
léčivo a ani jako léčivo nebyl distribuován. Příslušným státním orgánem byl posouzen jako
potravina - doplněk stravy. Z výše uvedených skutečností tedy vyplývá, že CARBO-FIT
je v souladu s právní úpravou České republiky potravinou. Je proto předmětem regulace reklamy
ve smyslu zákona o regulaci reklamy. V otázce, zda předmětný reklamní článek byl přípustnou
reklamní nadsázkou, či zda se jednalo o zakázanou reklamu, dospěl krajský soud k závěru,
že krajský úřad nepochybil, když předmětnou reklamu posoudil jako reklamu ve smyslu ust. §5d
písm. b) zákona o regulaci reklamy. Pokud jde o skutečný stav věci, byl podle názoru krajského
soudu dostatečně zjištěn. Krajský soud neshledal důvodným tvrzení stěžovatele, že předmětné
reklamní tvrzení není uváděním v omyl, pokud jde o přisuzování účinku nebo vlastností, které
CARBO-FIT jako potravina nevykazuje, protože jde o běžný způsob reklamy, u níž je určitá
přiměřená jednostrannost přípustná. K tomu krajský soud uvedl, že argumentace praxí, která
je v rozporu s právními předpisy, nemůže anulovat zákonnost (vládu práva). Posoudit reklamu
na doplněk stravy, která zcela jednoznačně, a to i výpovědí konkrétní osoby včetně
fotodokumentace, ujišťuje spotřebitele o nepochybnosti deklarovaného účinku nabízeného
extraktu (objektivně však zcela nemožného) jako přípustnou reklamní nadsázku, by bylo zcela
v rozporu s účelem zákona o regulaci reklamy a ust. §5d písm. b) citovaného zákona.
V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě stěžovatel podřadil své námitky zákonným
důvodům ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Konkrétně namítal, že krajský
soud, tak jako krajský úřad chybně považuje výrobek CARBO-FIT za potravinu ve smyslu
skutkové podstaty správního přestupku podle §5d písm. b) zákona o regulaci reklamy, ačkoliv
stěžovatel v žalobě v čl. III. písm. a) přesvědčivě zdůvodnil, že pro účely postihu za zmíněný
správní přestupek nelze uvedený výrobek za potravinu považovat a že zákonné podmínky
pro postih stěžovatele splněny nejsou, a proto bylo na místě zrušit rozhodnutí krajského úřadu
o uložení pokuty. Podle jeho názoru výrobek CARBO-FIT nemá právní povahu potraviny
ve smyslu §2 písm. a) zákona o potravinách, u níž musí být při reklamě dodržovány povinnosti
uvedené v §5d písm. b) zákona o regulaci reklamy pod sankcí postihu za přestupek podle
§8 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Předmětný výrobek má povahu pouze potravního
doplňku ve smyslu §2 písm. i) zákona o potravinách, na který regulace reklamy podle
§5d zákona o regulaci reklamy nedopadá. Tento zákon důsledně mezi potravinami a potravními
doplňky rozlišuje. V textu ustanovení §5d zákona o regulaci reklamy je totiž za termínem
“potraviny“ poznámka 22), která výslovně odkazuje pouze na §2 písm. a) zákona o potravinách
definující termín “potravina“ a neodkazuje na §2 písm. i) citovaného zákona, kde jsou
definovány “potravní doplňky“ jako zcela jiný výrobek než “potravina“. Skutečnost, že výrobek
CARBO-FIT je potravním doplňkem a nikoliv potravinou, byla krajskému úřadu známa, když
mu stěžovatel předložil kopii přípisu Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 5. 2005, kterým byla
vzata na vědomí změna názvu doplňku stravy uvedeného do oběhu rozhodnutím
ze dne 1. 11. 2004, č. j. HEM-350-15.l0.04-293321. Krajský úřad při zjišťování znaků skutkové
podstaty správního přestupku podle §5d písm. b) zákona o regulaci reklamy výrobek
CARBO-FIT za potravinu považoval přesto, že tento zákon výslovně shora uvedeným odkazem
na §2 písm. i) zákona o potravinách potravní doplňky za potraviny nepovažuje a porušování
povinností stanovených v uvedeném zákoně o regulaci reklamy ve vztahu k potravním doplňkům
nemíní postihovat jako přestupek. Okolnost, že krajský úřad nerespektuje zákonodárství České
republiky upravující skutkové podstaty přestupků, je v jeho rozhodnutí vysvětlována odkazem
na nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002/ES, podle něhož se údajně “potravní
doplňky“ považují za “potraviny“. Pro účely regulace reklamy a pro účely případného postihu
za správní přestupek podle zákona o regulaci reklamy tento výrobek za potravinu považován
není, na čemž nemění nic ani shora uvedené nařízení Evropského parlamentu a Rady
Č. 178/2002/ES (dále jen „nařízení ES“). Je totiž nepochybné, že uvedené nařízení nemíní
zasahovat do kompetencí České republiky, jež se týkají skutkových podstat přestupků a sankcí
za ně, i když si to krajský úřad tak bez bližších důvodů extenzivně vysvětluje. Z textu čl. 17 bod 2
poslední odstavec nařízení ES je zřejmé, že toto nařízení nové sankce ve vztahu k potravním
doplňkům v zákoně o regulaci reklamy oproti aktuální úpravě tohoto zákona nestanovuje. Pokud
české právo nečiní porušování povinností na úseku reklamy ve vztahu k potravním doplňkům
součástí skutkové podstaty přestupku podle zákona o regulaci reklamy, tak to případně
nevylučuje uplatnění jiných sankcí podle jiných českých právních předpisů, ale nelze akceptovat
názor, že uvedené nařízení ES novou skutkovou podstatu přestupku do citovaného zákona
o regulaci reklamy přímo vkládá. Napadený rozsudek krajského soudu uvedené argumenty
odmítá, aniž se s nimi přesvědčivě vypořádal, např. ve vztahu k poznámce 22) v ust. §5d zákona
o regulaci reklamy. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s ohledem na její obsah, když
stěžovatel uvádí opětovně stejné důvody, nemá důvod měnit názor na správnost svého postupu,
a proto trvá na svém stanovisku uvedeném ve vyjádření k žalobě. Dále doplnil, že z textu
čl. 249 (bývalý čl. 189) Smlouvy o založení Evropského společenství vyplývá, že nařízení
ES je obecně závazné a bezprostředně použitelné v každém členském státě EU. Krajský úřad
při svém rozhodování vycházel z posouzení jednání stěžovatele, zda tímto jednáním naplnil
všechny pojmové znaky správního deliktu, kde ve smyslu uvedeného nařízení ES potravinové
doplňky nebo doplňky stravy jsou považovány za potraviny. Z výše uvedených důvodů krajský
úřad navrhl, aby podaná kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadený
rozsudek v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené
v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Při výkonu dozoru nad dodržováním zákona o regulaci reklamy provedeným krajským
úřadem bylo zjištěno, že v týdeníku Rytmus života ze dne 20. 6. 2005 byl na str. 29 a 30 otištěn
inzertní článek s titulkem „Otevřený dopis Vlada Černého všem ženám a mužům, kteří chtějí
zhubnout a jsou už unaveni ze zázračných metod“ s nabídkou doplňku stravy na regulaci tělesné
hmotnosti CARBO-FIT a popisem jeho účinků. V tomto článku byla přípravku CARBO-FIT
přisuzována schopnost způsobit podstatný a rychlý pokles tělesné hmotnosti bez změny stravy
a životního stylu, přičemž jako distributor předmětného přípravku byl označen stěžovatel.
Krajský úřad dospěl k závěru, že reklama na tento přípravek uvádí v omyl, pokud
jde o přisuzování účinků nebo vlastností, které potravina nevykazuje. Proto zahájil
se stěžovatelem správní řízení ve věci podezření ze správního deliktu podle §8 odst. 1 písm. a)
zákona o regulaci reklamy a uložil mu pokutu ve výši 20 000Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal
stěžovatel žalobu, která byla zamítnuta napadeným rozsudkem krajského soudu.
V kasační stížnosti stěžovatel namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
povahy výrobku CARBO-FIT, když dospěl k závěru, že se jedná o potravinu ve smyslu zákona
o regulaci reklamy, protože předmětný přípravek je doplňkem stravy ve smyslu ust. §2 písm. j)
zákona o potravinách, na který regulace reklamy podle §5d zákona o regulaci reklamy nedopadá.
Podle §2 písm. a) zákona o potravinách se pro účely tohoto zákona rozumí potravinami
látky určené ke spotřebě člověkem v nezměněném nebo upraveném stavu jako jídlo nebo nápoj,
nejde-li o léčiva a omamné nebo psychotropní látky; za potravinu podle tohoto zákona
se považují i přídatné látky, látky pomocné a látky určené k aromatizaci, které jsou určeny
k prodeji spotřebiteli za účelem konzumace.
Podle písm. j) citovaného ustanovení se rozumí doplňky stravy potraviny určené k přímé
spotřebě, které se odlišují od potravin pro běžnou spotřebu vysokým obsahem vitaminů,
minerálních látek nebo jiných látek s nutričním nebo fyziologickým účinkem a které byly
vyrobeny za účelem doplnění běžné stravy spotřebitele na úroveň příznivě ovlivňující jeho
zdravotní stav.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že pod písm. a) je pro účely zákona o potravinách
vymezeno, co se obecně rozumí potravinami, které jsou určeny k prodeji spotřebiteli za účelem
běžné konzumace a dále je pod písm. j) definován speciální druh potravin, které nejsou běžnou
součást stravy spotřebitele, ale pouze jejím doplňkem. Doplněk stravy se od běžných potravin liší
pouze tím, že obsahuje vysoký podíl vitamínů, minerálních látek nebo jiných látek s nutričním
nebo fyziologickým účinkem a jeho účelem je pouze doplnit ostatní potraviny a ovlivnit příznivě
jeho zdravotní stav. S tímto závěrem koresponduje i rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví
ze dne 1. 11. 2004, č. j. HEM-350-15.10.04-29332/1, kterým byl na žádost stěžovatele udělen
souhlas s uvedením do oběhu potravin – doplňků stravy mimo jiné pro výrobek PHASEOLAN
STARCH BLOCKER (nyní CARBO-FIT). Ve smyslu zákona o potravinách se tedy jedná
nepochybně o potravinu.
Rovněž další námitka stěžovatele, že zákon o regulaci reklamy důsledně rozlišuje mezi
potravinami a potravními doplňky, neboť v textu ustanovení §5d tohoto zákona je za termínem
“potraviny“ poznámka 22), která výslovně odkazuje pouze na §2 písm. a) zákona o potravinách,
je nedůvodná. Jak již opakovaně judikoval Ústavní soud „Poznámky pod čarou či vysvětlivky
nejsou normativní, přesněji závaznou, součástí pravidla chování. Proto stejně jako jiné části
právního předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu
(nadpis právního předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou pouhou legislativní
pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení
pravidel chování.“ (viz např. nález ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98 a nález
ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99).
Podle §5d písm. b) zákona o regulaci reklamy nesmí reklama na potraviny uvádět v omyl
zejména pokud jde o přisuzování účinků nebo vlastností, které potravina nevykazuje.
Protože doplňky stravy jsou prodávány a konzumovány za tím účelem, aby příznivě
ovlivnily zdravotní stav spotřebitelů, je nepochybné, že musí mít určité účinky nebo vlastnosti,
které umožní naplnění tohoto účelu a které jsou současně i jejich výrobci či prodejci deklarovány.
Bylo by proto nelogické z hlediska ochrany spotřebitele, aby zákon o regulaci reklamy postihoval
uvádění v omyl jen ve vztahu k potravinám určených pro běžnou spotřebu a nikoliv ve vztahu
k doplňkům stravy. Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že krajský úřad ani krajský soud
nepochybily, jestliže reklamu na výrobek CARBO-FIT posoudily ve smyslu §5d zákona
o regulaci reklamy jako reklamu na potraviny.
Stěžovatel rovněž uvedl v kasační stížnosti důvod podle v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tj. nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, aniž však jakkoliv
konkretizoval, v čem tuto vytýkanou vadu spatřuje. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní
soud za dostačují odkaz na judikaturu, podle níž není důvodem kasační stížnosti ve smyslu
§103 odst. 1 s. ř. s., cituje-li stěžovatel toliko zákonný text tohoto ustanovení nebo jeho část,
aniž by jej v konkrétní věci specifikoval, a nekonkretizuje-li vady v řízení či vady v právním
úsudku, jichž se soud podle stěžovatele dopustil (viz usnesení ze dne 24. 11. 2004,
č. j. 1 Afs 47/2004 - 74).
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle §109 odst. 1
s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu