ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.51.2007:127
sp. zn. 7 As 51/2007 - 127
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: V havarijní zóně
jaderné elektrárny Temelín, občanské sdružení, se sídlem Neznašov 122, Všemyslice,
zastoupen Mgr. Radkou Dohnalovou, advokátkou se sídlem Převrátilská 330, Tábor,
proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9,
Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ČEZ, a. s., se sídlem Duhová 2/1444, Praha 4,
zastoupena JUDr. Petrem Goláněm, advokátem se sídlem Karlovo nám. 16/22, Třebíč, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2007,
č. j. 9 Ca 99/2005 – 81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2007, č. j. 9 Ca 99/2005 - 81, byla
odmítnuta žaloba proti rozhodnutí předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost
ze dne 26. 1. 2005, č. j. 2729/2.1/05, kterým byl pro nepřípustnost zamítnut rozklad žalobce
(dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost (dále
jen „Úřad“) ze dne 11. 10. 2004, č. j. 19172/2004, kterým byl povolen provoz 1. bloku Jaderné
elektrárny Temelín. V odůvodnění usnesení městský soud uvedl, že se nejprve zabýval otázkou
žalobní legitimace podle ust. §65 s. ř. s. a dospěl k závěru, že ust. §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „atomový zákon“) nepřiznává stěžovateli právo
být účastníkem řízení ve věci samé a že omezení okruhu účastníků není v rozporu s Ústavou
České republiky, s Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a Evropskou úmluvou
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Stěžovatel tedy nebyl,
a nemohl být, účastníkem správního řízení, a není tak legitimován k podání žaloby. K tomu soud
připomněl, že právní mechanismus, kterým se mohou občanská sdružení účastnit řízení,
jež se dotýkají ochrany přírody a krajiny, a domáhat se práva na příznivé životní prostředí
ve smyslu čl. 35 Listiny, je v případě umístění a povolování staveb s jaderným zařízením zajištěn
příslušnými instituty podle zákona č. 244/1992 Sb. a dalšími (např. zákon č. 114/1992 Sb.).
V kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě stěžovatel podřadil své námitky zákonnému
důvodu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Konkrétně namítal, že opíral
požadavek své účasti v řízení nikoliv o §70 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o ochraně přírody“), ale o požadavky garancí spravedlivého procesu podle
čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny. K těmto se městský soud vyjádřil
pouze odkazem na možnost zákonodárce upravit zákonem přístup k soudu jinak. Takové tvrzení
je však zjevně nesprávné. Je sice pravdou, že zákon může „stanovit jinak“, pokud jde o právo
osoby obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí, jímž byla zkrácena na svých
právech rozhodnutím orgánu veřejné správy (čl. 36 odst. 1 věta první Listiny). Městský soud však
opomíjí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 1 věta druhá Listiny). Pokud městský soud
přiznává, že osoby typu stěžovatele mají právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny,
pak jde evidentně o jedno ze základních práv podle Listiny, jehož vyloučení z přezkumu
je nepřípustné. Pokud jde o argumentaci vůči čl. 6 odst. 1 Úmluvy, která byla pro podstatu žaloby
stěžejní, tato se v napadeném usnesení prakticky nevyskytuje, a stěžovateli proto není zřejmé,
jak se s ní městský soud vůbec vypořádal. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na to, že Úmluva
neumožňuje modifikovat právo na spravedlivý proces a na přístup k soudu v mezích čl. 6 nijak,
a to ani formou zákona. Jednalo-li se tedy v řízení o „záležitosti žalobce“, jak ji má na mysli
čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pak mu musel být zajištěn přístup k soudu. Vnitrostátní ustanovení
§14 odst. 1 atomového zákona na tom nemohlo vůbec ničeho změnit. Stěžovatel dále poukázal
na ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), podle níž se práva
na spravedlivý proces může dovolávat každý, kdo se domnívá, že došlo k nezákonnému
zasahování do jeho občanských práv, a který si stěžuje, že neměl možnost a příležitost takový
spor předložit soudu (viz např. rozsudek ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti
Belgii ze dne 23. 6. 1981, č. stížnosti 6878/75 a 7238/75). Čl. 6 odst. 1 Úmluvy tedy zakotvuje
„právo na soud“ a „právo na spravedlivý proces“ (viz např. rozsudek ve věci Golder proti
Spojenému království ze dne 21. 2. 1975, č. stížnosti 4451/70). To pro každého představuje
garanci, že se proti zásahům do svých občanských práv a povinností může bránit před orgánem.
který splňuje kritéria nezávislosti, a to především i nezávislosti na exekutivní státní moci, kterou
v daném případě představuje Úřad jako ústřední orgán státní správy, který podléhá vládě České
republiky ve smyslu §2 odst. 3 zákona č. 2/1969 Sb. V rozhodnutí o stížnosti č. 27644/95
p. A. Athanassoglou a dalších proti Švýcarsku ve věci prodloužení provozu jaderné elektrárny
Beznau II v kantonu Aargau ve Švýcarsku ze dne 6 4. 2000 (dále jen „Athanassoglou proti
Švýcarsku“) ESLP konstatoval, že jedním z aspektů „práva na soud“ je právo na přístup k soudu,
tj. právo obrátit se na nestranný a nezávislý orgán splňující kritéria čl. 6 odst. 1 Úmluvy v každém
sporu týkajícím se „občanských práv a závazků“, o nichž lze přinejmenším hájitelným způsobem
tvrdit, že jsou uznány vnitrostátním právem. Takovými právy uznanými všemi členskými státy
Rady Evropy jsou podle ESLP např. právo na život, zdraví či na nerušený výkon práva
vlastnického. ESLP v dané věci dále konstatoval, že stížnost je přípustná, pokud je její podstatou
skutečný a závažný spor, který se může týkat jak samotné existence přiznaných práv, tak jejich
rozsahu a podmínek jejich výkonu. Předmět sporu musí mít úzký vztah k přiznaným právům
a výsledek sporu musí být přímo rozhodující pro příslušné vnitrostátní právo. Z těchto důvodů
stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že odmítnutím žaloby ze zákonem
stanoveného důvodu nedošlo k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces podle
čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Výklad č. 6 odst. 1 Úmluvy demonstrovaný stěžovatelem na věci
Athanassoglou proti Švýcarsku je poněkud zavádějící, neboť nelze mít za to, že toto či jiné
rozhodnutí ESLP dokládá porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces tím, že jeho žalobu
městský soud odmítl. ESLP předpokládá, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy se může dovolávat každý,
kdo se domnívá, že došlo k nezákonnému zasahování do jeho práv, a stěžuje si, že neměl
příležitost takový spor předložit soudu. Uplatnění citovaného článku se tedy opírá o existenci
práv přiznaných vnitrostátním právem a tvrzené porušení těchto práv, resp. spor ohledně těchto
práv předložitelný soudu. V ustálené judikatuře ESLP však přistupuje k těmto definičním znakům
požadavek, aby byl uvedený spor skutečný a závažný a výsledek sporu byl přímo rozhodující
pro příslušné právo. Aplikovatelnost citovaného článku závisí podle ESLP na důkazu existence
vážné, konkrétní a bezprostřední hrozby. V rozhodnutí ve věci Athanassoglou proti Švýcarku
ESLP neshledal existenci vážné, konkrétní a bezprostřední hrozby pro stěžovatele z provozu
jaderné elektrárny a rozhodl, že nedošlo k porušení práva na spravedlivý proces přesto,
že stěžovatelé nemohli podle švýcarského práva předložit svou věc vnitrostátnímu soudu. Vztah
mezi rozhodnutím švýcarského správního orgánu o prodloužení provozu jaderné elektrárny
Beznau II a právy stěžovatelů přiznanými vnitrostátním právním řádem byl příliš volný
a vzdálený. Stejná situace je i v případě stěžovatele, který neprokázal vážnou, konkrétní
a bezprostřední hrozbu plynoucí mu z provozu Jaderné elektrárny Temelín a vzájemná souvislost
mezi právy zaručenými Listinou, na jejichž porušení způsobené odmítnutím účastenství
ve správním řízení se stěžovatel v kasační stížnosti odvolává, a sporem o porušení těchto práv
správním orgánem je velmi volná. Stěžovatel si dále protiřečí, když odmítá argumentaci
městského soudu o vztahu §70 zákona o ochraně přírody a atomového zákona a opírá svou
argumentaci výhradně o čl. 6 Úmluvy. Pouze ustanovení §70 zákona o ochraně přírody dává
stěžovateli jako občanskému sdružení za určitých podmínek daných tímto zákonem aktivní
legitimaci v řízeních, jimiž jsou dotčena subjektivní práva jejich členů (fyzických osob). Stěžovatel
se však dovolává své účasti na řízení na základě požadavku garance spravedlivého procesu podle
čl. 6 Úmluvy a argumentuje přímo existencí určitých lidských práv, které mají osobní charakter.
Tato lidská práva však přináležejí jen fyzickým osobám, nikoli sdružením, která zastupují zájmy
svých členů, jak opakovaně judikoval Ústavní soud. Obdobně argumentoval ESLP ve věci
stížnosti L. F. a dalších proti České republice na porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kde předmětem
řízení byla také otázka účasti stěžovatele v řízení týkajícím se uvedení do provozu Jaderné
elektrárny Temelín podle atomového zákona. Z výše uvedených důvodů navrhl, aby kasační
stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že ústavní práva
na život a zdraví a zdravé životní prostředí, na která se stěžovatel odvolává, jsou práva fyzické
osoby. Občanské sdružení jako právnická osoba se nemůže soudně ochrany takových práv
domáhat. V této souvislosti odkázala na rozhodnutí ESLP z 10. 7. 2006 o stížnosti č. 19101/03,
podané sdružením Jihočeské matky proti České republice. Stěžovatel se sice svým postupem
snaží hájit jisté soukromé zájmy svých členů, tedy jejich právo na život, zdraví a na zdravé životní
prostředí a na respektování jejich majetku, nicméně jde o práva jeho členů, nikoli o jeho vlastní
práva a nemůže z nich dovozovat svou aktivní legitimaci ve správních řízeních. Jak vyplývá
z citovaného rozhodnutí ESLP není čl. 6 odst. 1 Úmluvy na tento případ aplikovatelný, neboť
souvislost mezi řízením o povolení k provozu energetického bloku a hmotnými právy, kterých
se stěžovatel domáhá, je příliš vzdálená. Dále osoba zúčastněná na řízení odkázala na usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2004, č. j. 7 A 141/2002 – 52, kde byl řešen vztah
ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona a §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody. Napadené
usnesení je proto věcně správné a v souladu s právním řádem a ústavním pořádkem České
republiky. Z těchto důvodů navrhla, aby bylo jako věcně správné potvrzeno.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě podané kasační stížnosti napadené
usnesení v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené
v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V dané věci podala osoba zúčastněná na řízení žádost o povolení k provozu jaderného
zařízení podle §9 odst. 1 písm. d) atomového zákona pro 1. blok Jaderné elektrárny Temelín.
Podle ustanovení §14 odst. 1 atomového zákona postupuje Úřad ve správním řízení nezávisle
na řízení jiného správního úřadu a žadatel je jediným účastníkem řízení. Povolení Úřadu
je rozhodnutím (§15 citovaného zákona), jímž se uděluje konkrétnímu subjektu oprávnění
k výkonu určité, konkrétně vymezené činnosti za stanovených podmínek na určitou dobu. Toto
rozhodnutí se tedy dotýká pouze práv žadatele o povolení, tj. osoby zúčastněné na řízení. Podle
§47 atomového zákona se v řízení podle tohoto zákona postupuje podle obecných právních
předpisů, pokud tento zákon nestanoví jinak. To znamená, že při vydávání povolení postupuje
Úřad podle správního řádu, nestanoví-li atomový zákon jinak. Správní řád je proto subsidiárním
předpisem, a protože atomový zákon v ustanovení §14 odst. 1 výslovně a jednoznačně omezuje
okruh účastníků řízení o vydání povolení na žadatele, je účastníkem jen tento žadatel. Výslovné
ustanovení vylučuje jiný výklad okruhu účastníků řízení v řízení o vydání povolení podle
§9 atomového zákona. Stěžovatel proto nemohl být účastníkem správního řízení ve věci
povolení k provozu 1. bloku Jaderné elektrárny Temelín.
Jak již Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval (viz např. usnesení ze dne 2. 12. 2003,
č. j. 7 A 56/2002 – 54, publikováno pod č. 162/2004 Sb. NSS, usnesení ze dne 27. 8. 2004,
č. j. 7 A 141/2002 – 52 a rozsudek ze dne 16. 3. 2005, č. j. 3 As 23/2004 – 89), omezil-li s. ř. s.
žalobní legitimaci jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, pak se tak stalo v ústavních
mezích, neboť čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.V daném případě zákonodárce využil při tvorbě
atomového zákona možnosti omezit okruh účastníků jen na žadatele, čímž v důsledku §65 s. ř. s.
prakticky zamezil možnost třetím osobám domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí.
Není proto důvod považovat toto zákonné ustanovení za neústavní. Taková výluka je ústavně
možná, a proto nikdo jiný než žadatel není aktivně legitimován k podání žaloby. Ke shodnému
závěru dospěl už i Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 7. 12. 2000, č. j. 6 A 90/2000 – 19,
a usnesení ze dne 20. 5. 2002, č. j. 5 A 175/2000 - 24. Otázkou účastenství subjektů ve správním
řízení podle atomového zákona se zabýval opakovaně i Ústavní soud, např. v usnesení
ze dne 21. 11. 2007, sp. zn IV. ÚS 1791/07, v němž vyslovil závěr, že „odmítnutím správní
žaloby stěžovatele (občanského sdružení Jihočeské matky – pozn. NSS) pro nedostatek jeho
aktivní legitimace nedošlo k porušení jeho základního práva na spravedlivý proces dle článku 36
odst. 1 a 2 Listiny, resp. článku 6 odst. 1 Úmluvy, ani práva na zákonného soudce dle článku 38
odst. 1 Listiny či práva na účinné prostředky nápravy dle článku 13 Úmluvy“ a dále
že „za protiústavní nelze považovat ani návrhem s ústavní stížností spojeným napadenou právní
úpravu účastenství ve správním řízení, jež je obsažena v ustanovení §14 odst. 1 věta druhá
atomového zákona.“
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle
§109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a úřadu žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly a ani právo na náhradu
řízení neuplatnila (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu