ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.6.2008:162
sp. zn. 7 As 6/2008 - 162
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. D. R.,
zastoupen Mgr. Michalem Šimků, advokátem se sídlem Spálená 21, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 11. 2007, č. j. 17 Ca 10/2007 – 109,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 11. 2007, č. j. 17 Ca 10/2007 – 109,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 11. 2007, č. j. 17 Ca 10/2007 – 109, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Plzeňského kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství (dále jen „krajský úřad“)
ze dne 22. 12. 2005, č. j. DSH/11210/05, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
a potvrzeno rozhodnutí Města Blovice, přestupkové komise ze dne 3. 10. 2005, č. j. P-255/05,
jímž byl stěžovatel uznán vinným přestupkem proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu
podle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o přestupcích“) a byla mu uložena pokuta ve výši 400 Kč. Krajský soud
v odůvodnění rozsudku uvedl, že se stěžovatel podle správních orgánů I. i II. stupně dopustil
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu tím, že dne 23. 6. 2005 v 08,12 hod.
na místní komunikaci v obci Blovice na ulici 5. května řídil osobní automobil
zn. Mercedes E 430, registrační značky X a radarovým rychloměrem typu TRAFFIPAX
SPEEDOPHOT I mu byla naměřena rychlost jízdy 45 km/hod., čímž překročil nejvyšší
povolenou rychlost v tomto úseku obce, která byla podle dopravní značky B 20a 30 km/hod.
Rozhodujícím důkazem o rychlosti jízdy stěžovatele byl doklad o úředním měření
č. 2306051-015 vyhotovený firmou KPM GROUP, s. r. o., která prováděla měření rychlosti
na základě uzavřené smlouvy s obcí Blovice. Krajský soud dovodil, že tento důkaz byl pořízen
v souladu s tehdy platnou právní úpravou, neboť dne 23. 6. 2005 ještě nebylo právním předpisem
stanoveno, že k měření vozidel je oprávněna pouze Policie České republiky a obecní policie
(obecní policie v součinnosti s policií). Tato pozdější právní úprava obsažená v ustanovení
§79 odst. 8 zákona č. 361//2000 Sb., ve znění zákona č. 411/2005 Sb. (dále jen „zákon
o silničním provozu“) byla účinná od 1. 7. 2006, a v době spáchání přestupku stěžovatelem ještě
nebyla ani platná (17. 10. 2005). Argumentace stěžovatele, že uvedený postup byl v rozporu
s ustanovením §12 o. z., a šlo tedy o nezákonně provedený důkaz, není opodstatněná. Při měření
rychlosti nebyl cíleně pořizován snímek stěžovatele, ale vozidla, jehož řidič porušil pravidla
silničního provozu. Ostatně při měření rychlosti nebyly pořizovány snímky všech projíždějících
vozidel, ale jen těch, jejichž řidiči se dopustili dopravních přestupků. Bylo by také zcela scestné
vyžadovat od osoby, která se dopouští protiprávního jednání svolení k pořízení snímku za účelem
dokumentace jednání, jež je v rozporu se zákonem. Stěžovatel ani nezpochybňoval, že by nebyl
osobou, která při pořizování důkazu o porušení stanovené rychlosti řídila předmětný automobil
zjištěnou rychlostí. Nelze proto připustit, aby byl nadřazen zájem na ochraně osobnosti
jednotlivce přistiženého při porušení zákona nad veřejným zájmem na dodržování dopravních
předpisů. Není proto v rozporu s ustanovením §35a zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o obcích“) s ohledem na ustanovení §2 odst. 1, 2 citovaného zákona,
aby obci při výkonu její pravomoci napomáhal soukromoprávní subjekt na základě uzavřené
smlouvy, pokud je k objednanému úkonu, např. měření rychlosti vozidel, oprávněn. Rozhodující
důkaz o měření rychlosti stěžovatele byl proto proveden v souladu se zákonem, neboť firma
KPM GROUP, s. r. o. byla oprávněna provést měření rychlosti a nebylo ani zjištěno nedodržení
stanovené metodiky při měření. Správní orgány tak podle názoru krajského soudu
bez jakýchkoliv pochybností a na základě uvedeného měření zjistily, že se stěžovatel překročením
nejvyšší povolené rychlosti dopustil přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu
podle ustanovení §22 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal,
že předmětný záznam z úředního měření rychlosti, resp. fotografie, jež je jeho součástí, a který
je jediným důkazem proti němu, byl pořízen v rozporu se zákonem. Tehdy účinná právní úprava
nezakládala oprávnění soukromých subjektů provádět měření rychlosti vozidel za účelem
kontroly dodržování povolené rychlosti. To, že s účinností od 1. 7. 2006 bylo precizováno
oprávnění policie a obecní policie k měření rychlosti ještě neznamená, že předchozí právní úprava
povolovala měření rychlosti soukromým subjektům. Naopak, soukromé subjekty nikdy neměly
oprávnění k tomto postupu. Získaný obrazový snímek tak nebyl použit v souladu s ustanovením
§12 odst. 2 o. z. a nebylo ho možno využít jako důkazní prostředek v přestupkovém řízení
(§34 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Krajský soud také zcela
nelogicky dovozuje, že při měření rychlosti nebyl cíleně pořizován snímek stěžovatele, ale vozidla,
jehož řidič porušil pravidla silničního provozu. Technicky totiž není možné, aby rychlost vozidla
byla nejprve změřena bez fotografie a pak, po vyhodnocení, že vozidlo překročilo rychlost,
následně vyfotografováno. Z toto vyplývá, že musí být vyfotografováno každé vozidlo.Velmi
závažnou je přitom skutečnost, že v předmětném automobilu seděla i další osoba, která
se žádného závadného jednání nedopustila. Vyfotografováním této osoby (bez souhlasu) byla
narušena její osobnostní práva, včetně práva na soukromí. Tento názor je ostatně podpořen
i rozsudkem Krajského soudu v Plzni sp. zn. 17 Ca 11/2006, který obdobně shledal takový důkaz
nezákonným. Stěžovatel z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud považuje za opodstatněný stížní bod, v němž stěžovatel namítá,
že předmětný záznam z úředního měření rychlosti, resp. fotografie, jež je jeho součástí a který
je jediným důkazem proti němu, byl pořízen v rozporu se zákonem, neboť v rozhodné době
účinná právní úprava nezakládala oprávnění soukromých subjektů provádět měření rychlosti
vozidel za účelem kontroly dodržování povolené rychlosti.
Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Splnění požadavku uvedeného v první
části citovaného ustanovení je vymezeno postulátem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak zabudována nejen
garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování.
Výkon veřejné správy je trvalý a systematický proces vedoucí k uplatnění veřejného
zájmu, prováděný personálně, odborně a materiálně vybavenými správními orgány. Výkon
konkrétních úkolů veřejné správy je za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci,
prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k němu zmocněny zákony. Nejedná
se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň o jeho povinnost.
Správní orgán tak nese odpovědnost za provádění zákonem mu svěřené činnosti. Pouze výkon
veřejné moci odpovědným subjektem působí významně v oblasti prevence a přináší stabilitu
do právních vztahů. Zákonné zmocnění znamená, že správní orgán si na sebe na jedné straně
nemůže atrahovat více úkolů, než mu zákon přiznává, na druhou stranu se nemůže ani výkonu
úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé, pokud mu to zákon
neumožňuje. Je to tedy zákon, který přikazuje užití určité formy správní činnosti zejména tehdy,
má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu a rovněž
tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod. Na druhé straně
však zákon může připustit, či ponechat na vůli správních orgánů, aby v rámci jim stanovené
působnosti při plnění veřejných úkolů, použily forem dalších.
Státní správu ve věcech provozu na pozemních komunikacích vykonává ministerstvo
dopravy, které je ústředním orgánem státní správy ve věcech provozu na pozemních
komunikacích, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra
a policie (§124 odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2006). Právní
úprava účinná ke dni tvrzeného spáchání přestupku stěžovatelem (dne 23. 6. 2005) neobsahovala
speciální úpravu zmocnění pro měření rychlosti vozidel v silničním provozu, jako je tomu
v ustanovení §79 odst. 8 zákona o silničním provozu ve znění účinném od 1. 7. 2006 („K měření
rychlosti vozidel je oprávněna policie a obecní policie; obecní policie přitom postupuje
v součinnosti s policií.“). Měření rychlosti vozidel lze však podřadit i v době spáchání tvrzeného
přestupku pod obecnější pojmy „dohled na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních
komunikacích“ (§124 odst. 8 zákona o silničním provozu), resp. pod „kontrolu dodržování
povinnosti účastníků a pravidel provozu na pozemních komunikacích“ (§124 odst. 7 písm. a)
zákona o silničním provozu), které je svěřeno v rámci výkonu státní správy ve věcech provozu
na pozemních komunikacích policii (částečnou působností v této oblasti disponuje též policie
obecní, srov. §2 písm. c) zákona č. 553/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Měření rychlosti
vozidel za účelem kontroly povolené rychlosti je tedy výkonem státní správy, k němuž
je zákonem zmocněna Policie ČR. Citovaný zákon neobsahuje zmocnění soukromého subjektu
k provádění měření rychlosti vozidel. Zásadu zakotvenou v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod, podle které každý může činit, co není zákonem zakázáno, nelze v daném případě
uplatnit, neboť tato zásada dopadá pouze na oblast práva soukromého, nikoliv na činnosti, která
zákon stanoví jako výkon státní správy. V zákoně o silničním provozu je tedy jednoznačně
zakotvena privilegovaná forma dohledu nad dodržováním dovolené rychlosti vozidel. Tato
činnost je zcela nepochybně součástí celkového dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu
na pozemních komunikacích, a je tedy výkonem veřejné (a to státní) správy. Zákon
zde specifikuje působnost a pravomoc uvedených orgánů ve věcech provozu na pozemních
komunikacích, současně však neobsahuje vymezení této konkrétní pravomoci a působnosti
ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění pro přenesení
výkonu tohoto výseku veřejné správy, ať již na některou z osob veřejného práva či na subjekt
od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby nebo právnické osoby soukromého
práva. Měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích proto nelze jako součást působnosti
Policie ČR a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních
komunikacích podle zákona o silničním provozu ve znění účinném do 30. 6. 2006, přenést
bez zákonného zmocnění na jiný subjekt (§124 odst. 1, 7 písm. a) a odst. 8 zákona o silničním
provozu). Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích, a logicky
též v řízeních o přestupcích spáchaných porušením zákona o silničním provozu, je tedy
pro orgány veřejné správy určující měření rychlosti vozidla Policií ČR či obecní policií.
Závěru o výlučnosti měření rychlosti Policií ČR ve věcech provozu na pozemních
komunikacích svědčí i ochrana, kterou zákon o silničním provozu, ve znění účinném
do 30. 6. 2006, v ustanovení §3 odst. 4 právě a jen Policii ČR poskytuje zákazem používání
antiradaru.
Firma KPM GROUP, s. r. o. sice byla podle zákona o metrologii (osvědčení Českého
metrologického institutu ze dne 9. 1. 2004) autorizována k výkonu úředního měření rychlosti
silničních vozidel, ale z tohoto jejího kvalifikovaného veřejnoprávního postavení však nijak
nevyplývá její působnost ve věcech provozu na pozemních komunikacích včetně přestupků.
Zákon přenesení výkonu působnosti v této oblasti neumožňuje. Obec Blovice proto nemohla
bez zákonného zmocnění do výkonu veřejné správy zapojit soukromoprávní subjekt a výsledky
měření bez dalšího použít jako důkaz v přestupkovém řízení.
Ze zákona o silničním provozu lze spolehlivě dovodit, že důkazní prostředky o měření
rychlosti vozidel musí být výsledkem činnosti Policie ČR či obecní policie. Spáchání přestupku
překročením nejvyšší dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§34 odst. 1
zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Z povahy věci je však zřejmé, že změření
rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového děje) k tomu příslušnými orgány, má privilegované
postavení mezi důkazními prostředky, ovšem za předpokladu získání a provedení tohoto
důkazního prostředku v souladu s právními předpisy. Tento zákonný postup pak nelze obcházet
měřením prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou. Ostatně
v tomto směru se již vyjádřil ve skutkově a právně obdobné věci Nejvyšší správní soud, který
v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, č. j. 1 As 12/2008 - 67, dostupný na www.nssoud.cz, zaujal právní
názor, že „měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích nelze jakožto součást
působnosti policie a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních
komunikacích podle zákona o silničním provozu přenést bez zákonného zmocnění na jiný
subjekt (§79 odst. 8 a §124 odst. 8, 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích“.
Důkaz, jímž byl doklad o úředním měření č. 2306051-015 pořízený firmou
KPM GROUP, s. r. o. dne 23. 6. 2005, jež byl podkladem pro závěr o spáchání přestupku
stěžovatele, tak nebyl získán v souladu s právními předpisy, a nebylo proto možno
jej v předmětném řízení o přestupku zákonným způsobem použít.
Nejvyšší správní soud si je vědom závažných následků způsobovaných porušováním
právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Dodržování zákona při výkonu
veřejné správy, a to obzvláště v oblasti správního trestání, je však přímo esencí materiálního
právního státu, za který se Česká republika považuje (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tedy hodnotou, kterou
soud nemůže přehlížet.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. října 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu