ECLI:CZ:NSS:2008:8.AFS.22.2008:71
sp. zn. 8 Afs 22/2008 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Město Trutnov,
se sídlem Slovanské náměstí 165, Trutnov, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2005, čj. 16/94068/2005/1327,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2007,
čj. 8 Ca 8/2006 - 43,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2007, čj. 8 Ca 8/2006 - 43,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 11. 2005, čj. 16/94068/2005/1327, zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 23. 8. 2005,
čj. 4412/270/2005, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 65 482 Kč za porušení cenových
předpisů tím, že v kontrolním období od 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 pronajímal pozemky
nesloužící k podnikání nájemců za ceny v rozporu s cenami stanovenými cenovými orgány
[§15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o cenách“) – prodej za cenu vyšší než maximální podle §5 zákona o cenách].
II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 21. 11. 2007, čj. 8 Ca 8/2006 - 43, zamítl.
Městský soud především odmítl žalobní námitky, podle nichž nebylo ve správním řízení
prokázáno, že předmětné pozemky pronajímané žalobcem neslouží k podnikání nájemců
a správní orgány tuto skutečnost jenom dovozují. Podle městského soudu je argumentace,
že žalobce při uzavírání nájemních smluv a sjednávání ceny nájmu vycházel z toho, že nájemci
užijí přenosné garáže na pronajatých pozemcích k umístění osobního automobilu sloužícího
k podnikání, zjevnou spekulací, která se nezakládá na zjištěných skutečnostech. Nelze uzavřít,
že je třeba pronájem pozemků jednotlivým fyzickým osobám vždy považovat za pronájem
podnikatelům. Pokud chtěl žalobce uzavřít s některou z fyzických osob nájemní smlouvu
jako s podnikatelem, bylo nutné uvést takovou skutečnost do smlouvy. Navíc ani podnikající
fyzické osoby nevystupují ve všech svých vztazích jako podnikatelé, proto nelze mít bez dalšího
za to, že se každá jimi sjednaná smlouva týká podnikání. Status podnikatele je u fyzických osob
speciální (ve vztahu k obecnému statusu člověka) a lze na něj usuzovat jen t ehdy, je-li jasně
a prokazatelně deklarován, např. pouhá existence identifikačního čísla na nájemní smlouvě
nic nevypovídá o povaze a účelu nájmu nevypovídá. V žádné z předmětných nájemních smluv
není uvedeno nic o tom, že by byly pozemky pronajaty za účel em podnikání nájemců. Tvrdil-li
žalobce, že si nájemci pronajali předmětné pozemky za účelem podnikání, ležela na něm důkazní
povinnost a důkazní břemeno.
Žalobní námitce týkající se přiměřenosti cenové regulace cenovými výměry Ministerstva
financí č. 01/2003 a č. 01/2004, resp. námitce, že k této regulaci není zákonný důvod, městský
soud nepřitakal s tím, že nebylo v působnosti a pravomoci správního orgánu prvního stupně
ani žalovaného zkoumat, zda je cenová regulace důvodná či přiměřená. Byl- li cenový předpis
vydán příslušným cenovým orgánem a byl řádně zveřejněn (nic z toho žalobce nezpochybňuje),
pak správní orgány neměly jinou možnost, než jej respektovat, při cenové kontrole z něj vycházet
a zohlednit ho i při postihu žalobce podle §17 zákona o cenách.
Městský soud nepřisvědčil ani výhradám žalobce vůči odůvodnění výše uložené pokuty.
Zákon o cenách stanoví v §17 odst. 2 rozsah kritérií pro stanovení výše pokuty demonstrativně.
To znamená, že správní orgán musí vzít v úvahu každé z uvedených hledisek a vyhodnotit
je a může vzít v úvahu i kritéria jiná, v zákoně neuvedená, pokud dostatečně vyloží,
proč je považoval za důležitá a proč k nim přihlížel. Z odůvodnění správního rozhodnutí
vydaného v prvním stupni je podle městského soudu zřejmé, že všech na tři kritéria uvedená
v zákoně byla vzata v úvahu a bylo vyloženo, jakými skutečnostmi byla naplněna, stejně se k věci
vyjádřil i žalovaný.
Žalobní námitku, podle níž vzal žalovaný v neprospěch žalobce v úvahu skutečnost,
že žalobce měl být informován o cenové regulaci, protože mu při cenové kontrole měly být
předloženy fotokopie výměrů Ministerstva financí, byť takové listiny nejsou součástí spisu,
shledal městský soud částečně důvodnou. Konstatoval, že předmětné listiny skutečně nejsou
založeny ve spisu a v tomto směru není nic uvedeno ani v protokolu o cenové kontrole
nebo v zápisu o projednání dodatku k němu. Tato vada však podle městského soudu
nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí žalovaného, protože předmětné výměry Ministerstva
financí byly uveřejněny v Cenovém věstníku, jak ukládá §10 odst. 2 zákona o cenách.
Nepochybně se tedy jednalo o veřejně dostupné předpisy. Městský soud považoval
za nerozhodné, zda byla při cenové kontrole předložena kontrolním pracovníkům kopie
některého z předmětných výměrů, protože žalobce měl a mohl tyto cenové předpisy znát a jednat
v souladu s nimi. Městský soud neakceptoval ani argument žalobce vycházející z právních závěrů
Nejvyššího správního soudu vyjádřených v rozsudku čj. 7 A 72/2001 - 53. Účelu a smyslu zákona
podle městského soudu odpovídá postup, kterým správní orgán vezme v úvahu všechna kritéria
výslovně uvedená v zákoně a pak i taková, která zákon výslovně nezmiňuje, ale která vzhledem
k povaze konkrétní věci měla vliv na výši pokuty. Pokud taková další hlediska neshledá,
není povinen o tom činit žádnou úvahu a není nutno, aby zkoumal, jaká další hlediska se snad
mohla v dané věci projevit, ale neprojevila se. Taková úvaha by byla de facto nekonečná,
a tedy objektivně nemožná.
Městský soud neshledal důvodnými ani další žalobní námitky, v tomto směru
však žalobce následnou kasační stížností závěry městského soudu nenapadl.
III.1
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností. Dovolal
se stížních důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
tj. vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit, a podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla -li mít taková vada za následek nezákonné rozho dnutí
o věci samé.
Stěžovatel namítl, že z vymezení položky nájemného z pozemku v příslušných cenových
výměrech Ministerstva financí vyplývá, že k určení, zda je cena nájmu regulována, je rozhodující
faktický stav (účel) užívání pozemku, není rozhodující účel užívání uvedený v nájemní smlouvě.
Ve správním řízení nebylo prokázáno, že předmětné pozemky, které stěžovatel pronajímal,
neslouží k podnikání nájemců. Uvedení či neuvedení účelu nájmu nebo identifikačního čísla
v nájemní smlouvě nemůže být bráno jak o důkaz o faktickém účelu užívání pozemku.
K prokázání naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §17 zákona o cenách ve spojení
s příslušnými cenovými výměry je potřeba prokázat faktický účel, k němuž pozemek sloužil.
To se v posuzovaném případě nestalo a takový závěr byl dovozován pouze z nájemních smluv.
Důkazní břemeno přitom leželo na správních orgánech. Žalovaný tak v žalobou napadeném
rozhodnutí vycházel ze skutkové podstaty, která nemá oporu ve spisech. Předmětné důkazy
neprovedl ani městský soud, proto jeho rozhodnutí trpí nedostatkem důvodů a vadou řízení,
která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Městský soud podle stěžovatele
neposoudil správně ani právní otázku, za jakých okolností dojde k naplnění skutkové podstaty
správního deliktu podle §17 zákona o cenách.
Dále stěžovatel zopakoval žalobní námitky vůči odůvodnění výše pokuty, včetně
argumentace rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001 - 53.
Namítl, že správní orgány neodůvodnily kritérium „míra zavinění“, resp. toto hledisko
odůvodnily něčím, co nemá oporu ve spise. Proto nelze vyloučit zneužití institutu správního
uvážení. K míře zavinění podle stěžovatele v podstatě nebylo přihlédnuto. Skutková podstata,
z níž žalovaný vycházel v napadeném rozhodnutí, tak nemá oporu ve spisech a současně
jsou správní rozhodnutí nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost. Městský soud nesprávně
posoudil právní otázku, odchýlil-li se od shora citovaného názoru Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel konečně namítl (shodně jako v žalobě), že cenové výměry Ministerstva financí
č. 01/2003 a č. 01/2004 byly v části, ve které stanovily maximální možné nájemné za nájem
ostatních pozemků nesloužících k podnikání nájemce (včetně pronájmu hřbitovních míst),
v rozporu se zákonem o cenách (§1 odst. 6; pozn. Nejvyššího správního soudu: stěžovatel patrně
chybou v psaní v kasační stížnosti omylem odkázal na §1 odst. 4 zákona o cenách)
a s občanským zákoníkem (§671 a §877). U nájmu pozemků nelze hovořit o omezení trhu
nebo mimořádné tržní situaci ve smyslu §1 odst. 6 zákona o cenách, neboť regulace nájemného
je prováděna od počátku devadesátých let, tj. nepřetržitě více než 15 let a jde tedy o normální
dlouhodobě stabilní situaci. V této souvislosti stěžovatel odkázal na judikaturu Ústavního soudu
(konkrétně na nálezy č. 167/2000 Sb. a č. 528/2002 Sb.), podle níž je cenová regulace opatřením
výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek a měla by být časově
omezena na nutnou dobu. Dále odkázal na test proporcionality, který Ústavní soud zformuloval
v nálezu č. 405/2002 Sb., podle něhož musí zásah splňovat kritéria způsobilosti naplnění účelu,
potřebnosti a přiměřenosti. Podle stěžovatele tak tomu v případě předmětných cenových
předpisů není.
III.2
Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III.3
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Shledal přitom, že rozsudek městského soudu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, že pokud stěžovatel v řízení před krajským,
resp. městským soudem uplatnil námitky, s nimiž se tento soud v odůvodnění rozsudku
nevypořádal, je takový rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (srov. např. rozsudky ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004 - 74, www.nssoud.cz,
a ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS). Z odůvodnění rozsudku
krajského, resp. městského soudu musí být zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou argumentaci
žalobce v žalobě a proč považuje žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené. V opačném
případě je nutné pokládat rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Krajský, resp. městský soud
nemůže žalobní argumentaci odmítnout jako nesprávnou, aniž by současně uvedl, v čem její
nesprávnost spočívá (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
čj. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že pro řízení o přezkoumání
správního rozhodnutí soudem platí dispoziční zásada [§71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a §75 odst. 2
věta prvá s. ř. s.], a proto obsah a kvalita žaloby v zásadě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí
soudu. Míra obecnosti či konkrétnosti žalobní námitky předurčují míru obecnosti či konkrétnosti,
se kterou je krajský, resp. městský soud povinen tuto námitku vypořádat. Uplatní- li žalobce
v žalobě konkrétní námitky, je nezbytné, aby se s nimi soud vypořádal vyčerpávajícím způsobem
a nepostačuje, učiní-li tak pouze v obecné rovině.
Stěžovatel v žalobě zcela konkrétně namítl (str. 5 a 6 žaloby, bod 4.1), že cenové výměry
Ministerstva financí č. 01/2003 a č. 01/2004 byly v části, ve které stanovily maximální možné
nájemné za nájem ostatních pozemků nesloužících k podnikání nájemce (včetně pronájmu
hřbitovních míst), v rozporu se zákonem o cenách a s občanským zákoníkem. Uvedl, že podle
§1 odst. 6 zákona o cenách může Ministerstvo financí usměrnit tvorbu cen (regulovat ceny)
v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje
mimořádná tržní situace. U nájmu pozemků nelze podle žalobní námitky stěžovatele hovořit
o omezení trhu nebo mimořádné tržní situaci, neboť regulace nájemného je prováděna
od počátku devadesátých let, tj. nepřetržitě více než 15 let. Jde tedy o normální dlouhodobě
stabilní situaci. Současně nelze hovořit ani o ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže.
Ministerstvo financí přitom v předmětných cenových výměrech plošně regulova lo ceny nájmů
pozemků nesloužících k podnikatelským účelům bez ohledu na způsob využití a na zásadu
přiměřenosti omezení a zásahu státu do práv osob. V této souvislosti stěžovatel odkázal na nálezy
Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. a č. 528/2002 Sb., v nichž bylo vysloveno, že cenová regulace
je opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek,
resp. že pravidlem je stanovení nájemného dohodou jako volného nájemného, jeho regulace
je pak výjimkou, která by měla být omezena na nutnou dobu. Rozlišení na pouhé tři účely nájmu
v cenových výměrech, kde třetí účel „ostatní“ zahrnuje všechny zbývající nájemní vztahy,
proto není postačující. Regulace cen nájmu ze strany Ministerstva financí je v tomto směru
nepřiměřená. Podle žalobní námitky jsou tedy aplikované cenové výměry v příslušné části
v rozporu se zákonem o cenách a neměly být aplikovány.
Městský soud k citované žalobní námitce uvedl (str. 8 odst. 6 rozsudku), že nebylo
v působnosti ani v pravomoci správního orgánu prvního stupně nebo žalovaného v této věci
zkoumat, zda je cenová regulace důvodná či přiměřená. Byl- li cenový předpis vydán příslušným
cenovým orgánem a byl-li řádně zveřejněn (nic z toho stěžovatel nezpochybňuje), pak správní
orgány neměly jinou možnost, než jej respektovat, při cenové kontrole z něj vycházet
a při postihu žalobce podle §17 zákona o cenách jej zohlednit.
Nejvyšší správní soud přitakal městskému soudu v závěru, že byl-li předmětný cenový
předpis vydán příslušným orgánem a byl-li řádně zveřejněn, správní orgány měly povinnost
jej respektovat. Takový postup je v souladu se zásadou zákonnosti výkonu veřejné správy
zformulovanou v §2 odst. 1 správního řádu tak, že správní orgán postupuje v souladu se zákony
a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního
řádu. Správní orgány jsou tedy ve své činnosti vázány všemi právními předpisy,
které jsou součástí právního řádu, počínaje Ústavou a ústavními zákony přes zákony
až po podzákonné právní předpisy. Na rozdíl od soudů jsou správní orgány vázány všemi
podzákonnými právními předpisy, včetně těch, o nichž mají eventu álně za to, že odporují
normám vyšší právní síly.
Nejvyšší správní soud ovšem dodává, že soudy jsou ve své rozhodovací činnosti
postaveny Ústavou do zcela odlišné pozice. V souladu s článkem 95 odst. 1 Ústavy je soudce
při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu,
je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní
smlouvou.
Městský soud se s konkrétně formulovanou žalobní námitkou nezákonnosti cenové
regulace cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2003 a č. 01/2004, resp. nepřiměřenosti
této zákonné úpravy, řádně nevypořádal. Kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. V dalším řízení
městský soud posoudí soulad cenové regulace prostřednictvím předmětných cenových výměrů
Ministerstva financí se zákonem o cenách (zejm. s §1 odst. 6), s Listinou základních práv
a svobod (zejm. s čl. 11, čl. 2 odst. 2 a čl. 4) a s mezinárodními smlouvami, které jsou součástí
právního řádu. Vezme také v úvahu bohatou judikaturu Ústavního soudu k souvisejícím otázkám
(např. nálezy č. 84/2003 Sb., č. 231/2000 Sb., č. 528/2002 Sb., č. 167/2000 Sb. a č. 405/20002
Sb.), podle níž je cenová regulace v demokratických právních řádech opatřením obecn ě
přípustným, ovšem pouze ve výjimečných případech, za omezených podmínek a s časovým
omezením na nezbytnou dobu. Městský soud především použije tzv. test proporcionality
(přiměřenosti), který Ústavní soud zformuloval a aplikoval ve shora odkazovaných nále zech
(např. v nálezu č. 405/2002 Sb.), podle něhož zásah do ústavně zaručených práv k tomu, aby byl
ústavně konformní, a tudíž v demokratickém právním státě přípustný, musí splňovat kritéria (1)
potřebnosti, (2) způsobilosti naplnění účelu a (3) přiměřenos ti stricto sensu.
Zodpovězení otázky, zda aplikované cenové výměry Ministerstva financí č. 01/2003
a č. 01/2004 jsou či nejsou v aplikovaných částech v souladu se zákonem, resp. zda je v případě
předmětné regulace naplněn princip přiměřenosti zásahů stát u do ústavně zaručených práv,
je pro posouzení zákonnosti či nezákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného
zásadní. Žalovaný totiž svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, kterým byla stěžovateli uložena pokuta podle §17 zákona o cenách za porušení cenových
předpisů podle §15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách za prodej za cenu vyšší než maximální
podle §5 zákona o cenách. Maximální cena, resp. maximální roční nájemné za pronájem
pozemků nesloužících k podnikání nájemce, je přitom stanovena v položce 5. oddílu A části I.
výměru Ministerstva financí č. 01/2003, resp. č. 01/2004. Z uvedeného důvodu se Nejvyšší
správní soud dalšími stížními námitkami podrobně nezabýval.
Nejvyšší správní soud však nezávisle na tom, jak měs tský soud zodpoví shora
specifikovanou otázku zákonnosti předmětných cenových výměrů, a aniž by mohl předjímat
jeho právní závěry, v zájmu hospodárnosti řízení nad rámec nutného odůvodnění ve stručnosti
uvádí:
Stěžovatel namítl, že ve správním řízení neby lo prokázáno, že předmětné pozemky,
které pronajímal, neslouží k podnikání nájemců. Uvedení či neuvedení účelu nájmu
nebo identifikačního čísla v nájemní smlouvě podle něj nemůže být bráno jako důkaz o faktickém
účelu užívání pozemku. K prokázání naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle
§17 zákona o cenách ve spojení s příslušnými cenovými výměry je potřeba prokázat faktický
účel, k němuž pozemek sloužil. Stěžovatel tvrdil, že to se v posuzovaném případě nestalo
a takový závěr byl jen dovozován z nájemních smluv. Důkazní břemeno přitom leží na správních
orgánech.
Nejvyšší správní soud shledal tuto argumentaci (stejně jako dříve městský soud) účelovou.
Správní orgány nemají důvod ve své činnosti bez dalšího předpokládat, že by věci nefungovaly
obvyklým způsobem. Ze správního spisu vyplývá, že správní orgány měly k dispozici několik
nájemních smluv na předmětné pozemky, uzavřených mezi stěžovatelem jako pronajímatelem
a výlučným vlastníkem těchto pozemků (na straně jedné) a různými fyzickými osobam i
jako nájemci (na straně druhé). Tyto fyzické osoby jsou v nájemních smlouvách identifikovány
jménem, příjmením, rodným číslem a trvalým bydlištěm, nikoliv identifikačním číslem a místem
podnikání. Status podnikatele je přitom u fyzických osob speciální ( ve vztahu k obecnému statusu
člověka) a lze na něj usuzovat pouze tehdy, je -li jasně a prokazatelně deklarován. V nájemních
smlouvách není uvedeno nic, z čeho by bylo možno dovodit, že byly uzavírány na straně nájemce
s podnikajícími fyzickými osobami, natož že byly uzavírány podnikajícími fyzickými osobami
v souvislosti s jejich podnikatelskou činností (např. uvedením účelu nájmu apod.). Ve správním
spisu je dále založen ceník stěžovatele, z něhož vyplývá, že nájemné sjednané v předmětných
nájemních smlouvách je stanoveno jako cena za pronájem pozemků pro kategorii „zastavěné
plochy (garáže)“, kategorie „podnikatelské účely“ je přitom uvedena jako samostatná kategorie
paralelně, a to s výrazně vyšší cenou.
Za tohoto skutkového stavu správní orgány oprávněně vyšly především z obsahu
posuzovaných nájemních smluv, který v průběhu správního řízení nebyl relevantně zpochybněn
a tím spíše nebyl prokázán jeho opak. Správní orgány správně vzaly za prokázané, že stěžovatel
uzavřel s konkrétními fyzickými osobami ná jemní smlouvy o určitém obsahu, a předpokládaly,
že tyto smlouvy odpovídají skutečnosti. Obsah smluv je pak v souladu i s ceníkem stěžovatele,
podle něhož je cena za pronájem pozemků pro podnikatelské účely vyšší než cena sjednaná
v předmětných nájemních smlouvách. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uzavírá, že správní
orgány v posuzované věci vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Městský soud
nepochybil, odmítl-li žalobní argumentaci stěžovatele a dovodil, že pokud stěžovatel tvrdil,
že jeho nájemci si předmětné pozemky pronajali za účelem podnikání, leželo na něm odpovídající
důkazní břemeno k prokázání tohoto tvrzení. Stížní námitka tedy není důvodná.
Dále stěžovatel uplatnil stížní námitky ve vztahu k nesprávnému odůvodnění výše
uložené pokuty správními orgány. Dovolal se přitom zejména právního názoru Nejvyššího
správního soudu, vysloveného v rozsudku ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001 - 53
(č. 576/2005 Sb.), z něhož dovodil, že správní orgány jsou povinny v odůvodnění rozhodnutí
o uložení pokuty uvést, ke kterým dalším kritériím neuvedeným v demonstrativním výčtu
zákonných hledisek nepřihlédly a zda taková kritéria shledaly či nikoliv.
Podle §17 odst. 1 zákona o cenách, pokud cenové kontrolní orgány zjistí, že došlo
k porušení cenových předpisů podle §15 zákona o cenách, uloží prodávajícímu nebo kupujícímu
pokutu (a) ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán,
nejdéle však za tři roky zpět ode dne zjištění, pokud jeho výše přesáhne 1 000 000 Kč, (b) do výše
1 000 000 Kč, a to v případě, nedosáhne-li výše neoprávněně získaného majetkového prospěchu
1 000 000 Kč, nebo nelze-li neoprávněně získaný majetkový prospěch vyčíslit, nebo jestliže
neoprávněně získaný majetkový prospěch nevznikl. Podle §17 odst. 2 zákona o cenách
při stanovení výše pokuty podle §17 odst. 1 písm. b) zákona o cenách přihlédnou cenové
kontrolní orgány zejména k době trvání protiprávního jednání, míře zavinění a rozsahu poškození
kupujících nebo prodávajících.
Nejvyšší správní soud ve shora označeném rozsudku vyslovil, že „Institut správního uvážení
při své realizaci s ohledem na jeho možnou přezkoumatelnost ve správním soudnictví, ale i s ohledem
na jeho srozumitelnost účastníkům řízení, vyžaduje, aby všechna v demonstrativním výčtu uvedená kritéria byla
výslovně zmíněna a dostatečně odůvodněna, aby bylo uvedeno, které další v demonstrativním výčtu výslovně
neuvedené kritéria byla vzata v úvahu a pokud nikoliv, z jakého důvodu k nim správní orgán nepřihlížel.“.
Tento právní názor Nejvyššího správního soudu však nelze vykládat účelově, jak učinil stěžovatel
v kasační stížnosti (shodně jako dříve v žalobě). Účelu a smyslu zákona odpovídá takový postup,
kdy správní orgán vezme v úvahu všechna hlediska výslovně uvedená v zákonn ém
demonstrativním výčtu a následně pak i taková, která sice zákon výslovně nezmiňuje,
ale která vzhledem k povaze konkrétní věci měla, resp. mohla mít, vliv na výši pokuty.
Pokud však žádná taková další kritéria v konkrétní věci nepřichází v úvahu, není s právní orgán
povinen o tom v odůvodnění svého rozhodnutí činit žádnou úvahu. Výklad stěžovatele,
že správní orgány jsou povinny v odůvodnění rozhodnutí o uložení pokuty uvést rovněž,
ke kterým kritériím neuvedeným v demonstrativním zákonném výčtu nepřihlédly, je nutno
odmítnout jako absurdní. Pokud by soud takový výklad připustil, vedlo by to ad absurdum
k nekonečným úvahám, jaká další hlediska by bylo teoreticky možno uvážit, ale z určitých důvodů
k tomu v konkrétní věci nemohlo dojít.
Stěžovatel také namítl, že správní orgány neodůvodnily kritérium „míra zavinění“,
resp. toto hledisko odůvodnily něčím, co nemá oporu ve spisu a k míře zavinění v podstatě
nebylo přihlédnuto.
Z odůvodnění správního rozhodnutí vydaného v prvním stupni (str. 18) je zřejmé,
že správní orgán vzal v úvahu všechna tři v zákoně uvedená kritéria a současně vyložil, jakými
skutečnostmi byla naplněna. Pokutu uložil ve výši 65 482 Kč, tj. při spodní hranici zákonného
rozpětí (0 Kč až 1 000 000 Kč), a to ve výši vyčísleného neoprávněné ho prospěchu stěžovatele
ze sankcionovaného deliktního jednání za kontrolní období, tj. rozdílu mezi maximální cenou
ve smyslu zákona o cenách a smluvní cenou. Tento postup správní orgán dostatečně odůvodnil.
Pokud jde konkrétně o hledisko míry zavinění, správní orgán uvedl, že „míra zavinění je důsledek
toho, že přestože kontrolovaný subjekt byl informován o příslušné cenové regulaci (kontrole byly předloženy
fotokopie výměrů MF ČR), nebyly správně stanoveny nejvýše přípustné maximální ceny“. Žalovaný
pak v rozhodnutí o odvolání stěžovatele (str. 5) uvedl, že „Podle vyjádření kontrolního pracovníka
při zahájení cenové kontroly jeden z pracovníků oddělení majetku města Trutnov ukázal (předložil) v průhledných
deskách fotokopie dvou stran části regulačního výměru s položkou 5. nájemné z pozemků nesloužících
k podnikání. Odvolací orgán k tomu uvádí, že tuto poznámku chápe pouze tak, že účastníkovi řízení byla
maximální cena známa, aniž by tato skutečnost měla vliv na výši uložené pokuty.“
Nejvyšší správní soud (shodně jako městský soud) shledal, že údajně předložené
fotokopie výměrů Ministerstva financí nejsou založeny ve spisu ani v protokolu o cenové
kontrole, a není k tomu nic uvedeno ani v zápisu o projednání dodatku k protokolu. Předmětné
cenové výměry Ministerstva financí však byly zveřejněny v Cenovém věstníku tak, jak ukládá
§10 odst. 2 zákona o cenách, a jednalo se tedy o předpisy veřejně dostupné. Stěžovatel měl
a mohl tyto předpisy znát a jednat v souladu s nimi. V posuzované věci je proto nerozhodn é,
zda při cenové kontrole zaměstnanci stěžovatele kontrolním pracovníkům kopie některého
z předmětných výměrů předložili. Nejvyšší správní soud uzavřel, že správní orgány pochybily,
pokud v rozhodnutí vydaném v prvním stupni uvedly předmětnou skutečnost, která neměla
oporu ve správním spisu, resp. v rozhodnutí vydaném v druhém stupni předchozí postup
potvrdily. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem však nemohlo mít toto procesní
pochybení bez dalšího vliv na zákonnost rozhodnutí vydaného ve věci samé [§76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že o vadu řízení, která by mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí, se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok rozhodnutí byl
stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec n edošlo (srov. rozsudek ze dne 8. 3. 2007,
čj. 8 Afs 102/2005 - 65, www.nssoud.cz). Stížní námitka proto není důvodná.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný,
proto jej zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V něm městský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Městský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. září 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu