ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.13.2007:100
sp. zn. 8 As 13/2007 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce J. Ch., zastoupeného
JUDr. Janou Rožnovskou, advokátkou, 602 00 Brno, Slovákova 11, proti žalovanému
Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, Malinovského nám. 3, 602
00 Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2004, čj. U 04/52901Mak, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně 27. 10. 2006, čj. 29 Ca 20/2005 - 50,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2006, čj. 29 Ca 20/2005 - 50, s e
zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a jeho manželky
a potvrdil rozhodnutí Stavebního úřadu ÚMČ Brno - Ořešín ze dne 3. 5. 2004, čj. 23/SÚ 1/04
„Rožšíření ulice Klimešovy“. Předmětem tohoto územního rozhodnutí bylo umístění stavby
(rozšíření stávající veřejné komunikace Klimešova v k. ú. Ořešín), tj. rozšíření vozovky
a dobudování chodníků vč. přeložek inženýrských sítí. Žalobce byl účastníkem územního řízení,
neboť vlastní (resp. je spoluvlastníkem) nemovitostí dotčených stavbou (sousedících
s předmětnou komunikací).
Proti územnímu rozhodnutí podal žalobce se svou manželkou (dále již pouze žalobce)
odvolání, ve kterém uvedl řadu číselně označených námitek: 1., 2. 1 až 2. 5, 3. 1 až 3. 8.
Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání nejprve jednotlivé námitky shrnul
do určitých tématických skupin. Mimo jiné se pak vyjádřil k účelu územního řízení, jímž
je vymezení území pro navrhovaný účel a stanovení podmínek pro zpracování projektové
dokumentace, která je jedním z podkladů pro vydání stavebního povolení. Vyslovil,
že na nesouhlasná stanoviska vlastníků dotčených nemovitostí nebral stavební úřad zřetel, jelikož
jde o stavbu veřejně prospěšnou. Dále poukázal na to, že předmětem územního řízení není
ani např. vyřešení majetkoprávních záležitostí (v souvislosti s možnými problémy parkování
a vjezdu do garáže žalobce). Žalovaný se rovněž zabýval podrobně charakterem některých
námitek žalobce vznesených již v řízení před stavebním úřadem, o kterých se žalobce domníval,
že byly občanskoprávního charakteru (zhoršení kvality bydlení a tím i hodnoty nemovitostí)
a dospěl k závěru, že šlo o námitky stavebně technické. V této souvislosti také uvedl,
že rekonstruovaná komunikace se na rozdíl od tvrzení žalobce od jeho domu vzdaluje (o cca
0,5 m); rovněž se nezvýší průjezd vozidel, neboť Ořešín je koncovou městskou částí a vozovka
zde končí. Nelze tedy ani předpokládat zvýšení hlučnosti a zhoršení bydlení vč. změny hodnoty
nemovitosti.
V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobce namítal, že žalovaný nepřezkoumal napadené
rozhodnutí v celém rozsahu, jak mu ukládá §59 zákona č. 71/1967 Sb. (správního řádu) a odmítl
jeho „námitky“ jako nedůvodné. Důvody, v nichž žalobce spatřoval nesprávnost rozhodnutí
stavebního úřadu a potažmo tedy i žalovaného, který tyto „nesprávné závěry převzal“, shrnul
žalobce
takto:
Především brojil proti nezahrnutí svých pozemků dotčených změnou stavby do výroku
územního rozhodnutí. Popsal historii dotčených pozemků (jejich nabytí, rozdělení, odstraňování
chyb v katastrálním operátu, změnu způsobu využití atd.), z čehož dovozoval, že někdejší
protiprávní postup správních orgánů, při němž došlo k faktickému zabrání části pozemku
žalobce, nemůže být podkladem pro „nezahrnutí“ pozemku do územního rozhodnutí.
Dále žalobce dovozoval, že rozšířením stávající komunikace by došlo k ohrožení
a narušení bezpečnosti silničního provozu před jeho domem, neboť je nepodložený názor,
že propustek před garáží (vybudovaný v době, kdy dotčený pozemek sloužil jako zahrada)
je součástí komunikace. Zrychlení provozu na rozšířené komunikaci zabrání žalobci bezpečně
vyjíždět z garáže. Spolu se znemožněním parkování před domem tím dojde také k zhoršení
kvality a pohody bydlení a snížení hodnoty nemovitostí žalobce.
Žalobce hodnotil uvedené námitky jako občanskoprávní, neboť podle něho prokazatelně
vycházejí z vlastnických práv k pozemkům a stavbám, správní orgán se však podle něho
nepokusil o dohodu k jejich vyřešení, jak mu ukládal stavební zákon. Na místo toho je předložil
k posouzení žalovanému, který byl ovšem navrhovatelem změny stavby, čímž vznikla nerovnost
postavení účastníků řízení.
Kromě toho žalovanému vytkl, že se ztotožnil s odmítavým postojem k žalobcem
navrhovanému odklonu komunikace na sever.
Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Vady správního řízení krajský soud spatřoval v tom, že se žalovaný nevyjádřil
ke dvěma námitkám, které žalobce uvedl v odvolání, tedy „nezahrnul jejich posouzení vč. skutkové
a právní argumentace do odůvodnění napadeného rozhodnutí“ a tím porušil svou povinnost dle §47
odst. 3 správního řádu. Konkrétně se mělo jednat o tyto námitky: za prvé „územní plán města Brna
je zakreslen ve výkresech takového měřítka, že nelze stanovit na jeho základě přesné umístění zejména
komunikačních staveb“, za druhé „umístěním chodníku podle prvostupňového správního rozhodnutí by byly
ohroženy dřeviny jejich živého plotu před rodinným domem, a tím by byla ohrožena jeho nutná izolační schopnost
pro rodinný dům ve velmi dopravně frekventovaném a kolizním místně (vysoká koncentrace exhalátů při nutném
přeřazování rychlostí zejména u autobusů a nákladních automobilů a s tím spojené zvýšení prašnosti
a hlučnosti)“. Ve výroku II uložil žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši
4600 Kč.
Proti citovanému rozsudku podal žalovaný včasnou kasační stížnost, ve které namítal
důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v přecházejícím řízení. Podle něho obě „námitky“, které dle krajského
soudu nebyly zahrnuty do jeho rozhodnutí, byly správními orgány již několikrát posouzeny a jsou
nedůvodné. Kromě toho tyto námitky jsou takového charakteru, že nemohly ovlivnit výsledek
územního řízení. Především však žalobce tyto námitky vůbec v žalobě neuplatnil a soud
se dopustil porušení povinností stanovených v §75 odst. 2 s. ř. s., neboť překročil meze
přezkumu vytyčené žalobními body. K výroku II napadeného rozsudku žalovaný uvedl, že není
prokázáno zastoupení žalobce JUDr. Rožnovskou, neboť žalobu podal a podepsal sám žalobce
a jeho manželka.
Žalobce se prostřednictvím své zástupkyně vyjádřil ke kasační stížnosti a navrhl ji jako
nedůvodnou zamítnout. Uvedl, že rozhodnutí žalovaného považuje za nezákonné v důsledku
porušení §59 správního řádu, tedy že se nezabýval všemi námitkami žalobců a v odůvodnění
svého rozhodnutí se s těmito námitkami náležitě nevypořádal, jak zcela konkrétně uvedl v čl. II
žaloby. K námitkám žalovaného k výroku II rozsudku žalobce poukázal na plnou moc udělenou
jeho zástupkyni založenou v soudním spise.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v mezích
důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal kasační stížnost důvodnou.
Podle §75 odst. 2 věty prvé s. ř. s. soud přezkoumá napadené výroky správního rozhodnutí
v mezích žalobních bodů. Z toho vyplývá, že soudní řízení ve správním soudnictví je striktně
založeno na dispoziční zásadě. Tato zásada se promítá i do §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., které
ukládá žalobci povinnost specifikovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.
Označením napadených výroků předmětného správního rozhodnutí a vymezením žalobních
bodů vytyčí žalobce rámec soudního přezkumu; tento princip je prolomen pouze výjimečně (viz
§76 odst. 2 s. ř. s.).
K rozsahu soudního přezkumu ve správním soudnictví se příslušné soudy již vyslovily
několikrát:
Ze starší judikatury lze uvést např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 14. 1. 1997,
čj. 7 A 185/94 - 23: „ve správním soudnictví se soud řídí dispoziční zásadou, proto ve smyslu ustanovení §249
odst. 2 o. s. ř. může správní rozhodnutí přezkoumat pouze v rozsahu, v jakém je žalobou napadeno, tedy pouze
z hlediska důvodů a tvrzení žalobce, v čem napadené správní rozhodnutí odporuje zákonu nebo jinému předpisu,
který má charakter právního předpisu. Soud se proto musí omezit na zkoumání rozhodnutí jen v tomto směru,
nejde-li ovšem o vady rozhodnutí, způsobující jeho nicotnost, k níž soud musí hledět z povinnosti úřední“.
Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 Afs 216/2006 - 63,
že: „je jinou vadou řízení před soudem s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], pokud krajský soud přezkoumá a poté zruší žalobou napadené správní rozhodnutí z důvodu (žalobní
bod), který nebyl žalobcem uplatněn. Tento nesprávný postup krajského soudu je nejen popřením dispoziční
zásady, kterou je jinak ovládáno správní soudnictví, ale znamená i zásah do principu rovnosti účastníků řízení
(čl. 96 odst. 1 Ústavy , čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a §36 odst. 1 s. ř. s.), neboť jim odnímá
právo vyjádřit se ke skutkovým a právním otázkám, které vzal soud za určující pro své zrušující rozhodnutí.”.
K otázce rozsahu přezkumné činnosti správního soudu se kasační soud vyslovil také
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007 - 161: „nezákonnost rozhodnutí
soud zkoumá jen k námitce (v mezích žalobních bodů). Námitku (žalobní bod) spočívající v tvrzení, že daň byla
vyměřena nebo doměřena po uplynutí prekluzivní lhůty stanovené v §47 zákona o správě daní a poplatků, je
proto třeba uplatnit ve stanovené dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. V této souvislosti
je třeba zdůraznit, že řízení před správními soudy není řízením nalézacím, ale řízením přezkumným. V rámci
tohoto řízení tak nelze přezkoumávat celý správní akt z úřední povinnosti a je třeba ctít dispoziční zásadu,
ze které s. ř. s. připouští jen výjimku v případě nicotnosti rozhodnutí.“
Žalobce v žalobě uvedl obecně formulovanou námitku, že žalovaný (stěžovatel) odmítl
odvolací námitky jako nedůvodné, ačkoliv nepřezkoumal napadené rozhodnutí orgánu prvního
stupně v celém rozsahu, jak mu to ukládal §59 správního řádu. Stěžovatel tím podle něho
„převzal nesprávné závěry“ správního orgánu prvního stupně; v čl. III. žaloby je pak žalobce
konkretizoval. Žádná z „námitek“, pro jejichž opomenutí krajský soud zrušil rozhodnutí
stěžovatele, mezi nimi však uvedena nebyla.
Krajský soud se zabýval jednotlivými tvrzenými nesprávnostmi a v jejich „převzetí“ dal
stěžovateli za pravdu. Nad rámec žalobních bodů ovšem posuzoval také to, zda a jak
se stěžovatel vypořádal s dalšími odvolacími námitkami a dospěl k závěru, že se tak v citovaných
dvou případech nestalo.
Krajský soud tím vybočil ze soudního přezkumu vymezeného žalobou, čímž porušil
dispoziční zásadu řízení před správními soudy. Obecná žalobní námitka, že stěžovatel
nepřezkoumal celé územní rozhodnutí dle §59 správního řádu, by sama o sobě byla pro svou
vágnost na samé hranici přípustnosti. Její konkretizaci, tedy specifikaci domnělých nesprávností,
které podle žalobce převzal v napadeném rozhodnutí i stěžovatel, obsáhl článek III žaloby.
Pokud by žalobce namítal, že se stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal se všemi
odvolacími námitkami, musela by žalobní námitka být formulována jinak.
Navíc, i kdyby se žalobce v žalobě dovolával toho, že stěžovatel pominul námitky,
pro které krajský soud rozhodnutí zrušil, nebylo by možno závěr krajského soudu považovat
za správný.
Zmínku o tom, že by umístění chodníku před domem žalobce „ohrozilo dřeviny živého
plotu a tím i jeho izolační schopnost“ uvedl žalobce v odvolání v souvislosti se širším
pojednáním o zhoršení kvality bydlení v důsledku rozšíření komunikace, tj. znemožnění
parkování před domem, ztížení výjezdu z garáže apod. Na celou tuto námitku stěžovatel reagoval
jednak vyjádřením, že předmětný propustek před domem je součástí komunikace, přičemž řešení
majetkoprávních vztahů k němu nemůže být předmětem územního řízení, především však
konstatováním, že komunikace se v rekonstruované podobě naopak od domu žalobce vzdálí
(o cca 0,5 m). Nelze přehlédnout, že krajský soud, ačkoliv měl za to, že se stěžovatel nikterak
s „námitkou“ ohledně ohrožení živého plotu nevypořádal, zároveň v jiné části odůvodnění
rozsudku sám vyslovil, že „žalobce nedoložil, že by mělo dojít k tvrzenému přiblížení komunikace“.
Je nutno připomenout, že odvolací orgán byl sice vázán povinností stanovenou v §59
odst. 1 správního řádu, tj. přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu (pozn.: srov.
k tomu §89 zákona č. 500/2004 Sb.), nelze od něj ovšem požadovat, aby se vyslovil ke každé
větě odvolání. Z odůvodnění správního rozhodnutí musí být zřejmé, na základě jakých
skutečností správní orgán rozhodoval a jakými úvahami se přitom řídil. Stěžovatel se v žalobou
napadeném rozhodnutí zabýval celým rozhodnutím orgánu prvního stupně, přičemž své důvody
pro zamítnutí odvolání shrnul do určitých tematických celků.
Tak také bylo odvolání žalobce třeba posuzovat. Žalobce pojal odvolání jako výčet
údajných pochybení správního orgánu prvního stupně, přičemž „namítal“ také např. že „na str. 9
ÚR č. 27 ve druhém odstavci je chybná formulace ve třetí větě“, „na str. 6 ÚR č. 27 stavební úřad uvádí,
že oznámil zahájení územního řízení o umístění stavby, ale není uvedeno jaké stavby“ atd. Nelze
po odvolacím orgánu požadovat, aby se ke každé podobné „námitce“ několikastránkového
odvolání podrobně vyjadřoval: je povinen přezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí jako
celek a svoje závěry vyslovené ve výroku dostatečně odůvodnit, přičemž musí vzít v úvahu
všechny odvolací námitky. Tím ovšem není řečeno, že jakoukoli výtku lze za odvolací námitku
považovat. Relevantní odvolací námitka je toliko tvrzení, kterým odvolatel napadá konkrétní
pochybení správního orgánu, kterým porušil povinnost stanovenou právními předpisy a z něhož
odvolatel dovozuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Musí jít o námitky natolik konkrétní,
že je možné je jako námitky rozpoznat a posoudit, tj. musí jít o konkrétní výhrady k možnému
dotčení práv odvolatele. Pouhé konstatování domnělého porušení právní povinnosti, popř.
nesrovnalosti nebo jakékoli „nedokonalosti“ odůvodnění rozhodnutí nezakládá bez dalšího
povinnost odvolacího orgánu vyjadřovat se k němu.
Proto ani poznámku uvedenou žalobcem v odvolání, že „územní plán města Brna je zakreslen
ve výkresech takového měřítka, že nelze přesně stanovit na jeho základě přesné umístění zejména komunikačních
staveb“ nelze považovat za samostatnou odvolací námitku, jíž se měl stěžovatel v odůvodnění
zabývat. Již z povahy věci je na první pohled zřejmé, že namítnutí této okolnosti nemohlo být
v daném řízení v žádném směru úspěšné, neboť územní plán nemohl v něm být přezkoumáván.
Především však je nutno vnímat celkový kontext, proč bylo uvedeno: žalobce požadoval,
aby správní orgán zahrnul jeho pozemky do výrokové části územního rozhodnutí a dovolával
se nesrovnalostí se zápisem některých pozemků v katastru nemovitostí a odmítal vyjádření
správního orgánu prvního stupně, že otázky vlastnických vztahů neřeší v územním řízení a že
v daném případě jsou dány důvody pro vyvlastnění dotčených pozemků ve veřejném zájmu
(přičemž odkazoval na územní plán města Brna, v němž byly komunikace označeny jako stavby
ve veřejném zájmu). Stěžovatel k této otázce (shodně se správním orgánem prvního stupně)
uvedl, že na nesouhlasná stanoviska vlastníků dotčených nemovitostí (odůvodněná
i neodůvodněná), nebral zřetel, jelikož jde o stavbu veřejně prospěšnou.
Lze tedy uzavřít, že námitky stěžovatele směřující proti výroku I. rozsudku krajského
soudu jsou důvodné. Pro úplnost je však nutno dodat, že stěžovatel podřadil svoje námitky pod
stížní důvody dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; kasační soud však zrušil napadený rozsudek
z důvodu dle písmene d) téhož ustanovení pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít
vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé (viz k tomu rozsudek zdejšího soudu ze dne
14. 2. 2008, čj. 7 Afs 216/2006 - 63).
Další námitce, že soud přiznal odměnu advokátce, která nebyla zástupkyní žalobce, nelze
přisvědčit, neboť ve spise krajského soudu je (čl. 39) založena plná moc ze dne 4. 9. 2006 udělená
žalobcem J. Ch. JUDr. Janě Rožnovské.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené rozsudek krajského zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení, a to v celém rozsahu, neboť výrok II., přestože se týkal advokátky, jejíž
zmocnění bylo řádně doloženo, byl závislý na výsledku sporu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu