ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.41.2007:33
sp. zn. 8 As 41/2007 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: M. K.,
zastoupená JUDr. Lubomírem Müllerem, advokátem se sídlem Praha 5, Symfonická 1496/9,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 936/3, v řízení o žalobě
proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 10. 4. 2007, čj. VS-20/RK/3-2007, o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, čj. 8 Ca 195/2007 - 10,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, čj. 8 Ca 195/2007 - 10,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ministra vnitra ze dne 10. 4. 2007, čj. VS-20/RK/3-2007 byl zamítnut
rozklad žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra - oddělení státního občanství
a matrik - ze dne 30. 10. 2006, čj. VS – 374/53/2-2006, jímž podle §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o státním občanství“) nebylo vyhověno žádosti žalobkyně o udělení
státního občanství České republiky.
Žalobkyně v podaném rozkladu uznala důvody, které vedly k neudělení státního
občanství, avšak její závažné chronické onemocnění v době vzniku nedoplatků na veřejné
zdravotní pojištění mohlo vést k aplikaci §11 odst. 4 zákona o státním občanství. Rozhodující
orgán mohl prominout podmínku stanovenou v §7 odst. 1 písm. e) citovaného zákona z důvodu
hodného zvláštního zřetele, za který žalobkyně považuje svůj špatný zdravotní stav. Na její žádost
plnil peněžité povinnosti (tedy i platby na veřejné zdravotní pojištění) manžel a neudělením
státního občanství je tak sankcionována za jeho pochybení. Docházelo pouze k nedoplatkům
záloh na pojistné; pojistné jako takové bylo hrazeno řádně a včas a správní orgán měl
též přihlédnout ke značnému časovému odstupu od vytýkaného porušení povinností.
Odmítla tvrzení ohledně své nespolupráce s Ministerstvem vnitra, jelikož veškeré podklady
i potvrzení předkládala v řádných termínech, až na jedinou výjimku, kdy odcestovala
na dovolenou. Doručení písemnosti jí nebylo předtím nikterak avizováno, a proto nelze hovořit
o neposkytnutí součinnosti.
Ministr vnitra na základě návrhu rozkladové komise, rozklad zamítnul, přičemž
se ztotožnil s argumentací Ministerstva vnitra. Žadatelka nesplnila podmínku pro udělení státního
občanství dle §7 odst. 1 písm. e) předmětného zákona, v jejím případě nebyly shledány žádné
důvody hodné zvláštního zřetele pro její prominutí a její integrace do české společnosti není
na dostatečně vysokém stupni z důvodu zlehčování neplnění povinností. Zohlednil fakt,
že žadatelka má díky povolení k trvalému pobytu vytvořeny podmínky pro plnohodnotný život,
včetně zdravotního i sociálního pojištění.
Rozhodnutí o rozkladu napadla žalobkyně žalobou podanou u Městského soudu v Praze
(dále též „městský soud“), ve které v zásadě zopakovala výtky uvedené již v rozkladu. Dále
uvedla, že žalovaný (a před ním i správní orgán prvého stupně) nesprávně interpretoval znění §7
odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, neboť neoprávněně rozšířil požadavek výše
uvedeného ustanovení na období mnoha let před podáním žádosti, ačkoliv je v něm obsažen
termín „plní povinnosti“. Žalobkyně přitom povinnosti stanovené zákonem o veřejném
zdravotním pojištění plnila jak v okamžiku zahájení správního řízení, tak téměř celý rok
předtím. Správní orgán se měl zabývat splněním jejích povinností vyplývajících ze zvláštních
předpisů ke dni podání žádosti. Připomněla svůj závažný zdravotní stav, který měl žalovaný
zohlednit ve smyslu §11 odst. 4 zákona o státním občanství. Taktéž měl vzít v úvahu,
že se jednalo o nedoplatky záloh na pojistném, a nikoliv o nedoplatky samotného pojistného,
které bylo hrazeno řádně a včas. Za vzniklé nedoplatky již byla sankcionována prostřednictvím
penále a s přihlédnutím k výši dlužné částky je nepřiměřeně přísné, aby byla za totéž jednání
sankcionována neudělením státního občanství, zvláště pak, když se jednalo o pochybení jejího
manžela, nikoliv jí samotné. Žalobkyně je toho názoru, že žalovaný překročil meze svého
správního uvážení, jelikož nesprávně pochopil jeho míru a rozsah. Žalovaný přehlédl požadavek
zákazu libovůle, princip rovnosti, proporcionality či povinnosti zachovávat lidskou důstojnost,
přestože opakovaně poukazovala na své dlouhodobé zdravotní problémy, které zapříčinily
dočasné nedoplatky na zálohy na platbách na veřejné zdravotní pojištění. Napadené rozhodnutí
vybočuje z mezí správního uvážení též proto, že žalovaný nedbal na vyváženost mezi účelem
rozhodnutí a jeho nepříznivým zásahem do svobod a zájmů žadatele jak stanoví doporučení
Výboru ministrů Rady Evropy [patrně myslela Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy
č. (80) 2].
Městský soud usnesením ze dne 29. 6. 2007, čj. 8 Ca 195/2007 - 10 žalobu odmítnul
z důvodu, že rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního přezkumu ve smyslu §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), jelikož se jím žalobkyni
nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva či povinnosti. Dané rozhodnutí je sice
rozhodnutím z formálního hlediska, avšak žalobkyně nemohla být zkrácena na svých právech,
jelikož se o jejích právech ani nerozhodovalo a rozhodnutí jako takové je proto vyloučeno
ze soudního přezkumu ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí o neudělení státního občanství
není rozhodnutím, kterým se zakládá žalobní legitimace podle §65 odst. 1 nebo odst. 2 s. ř. s.
Udělení státního občanství je výrazem neomezené státní suverenity a absolutního volného
uvážení, a to i tehdy, kdy cizinec splňuje zákonem stanovené podmínky. Na udělení státního
občanství není právní nárok, a proto neexistuje ani subjektivní právo žadatelky na vyhovění
žádosti. Na neexistujícím právu nemůže být žadatelka jakkoliv zkrácena a nemůže tudíž namítat
zásah do práva na spravedlivý proces, když není nositelem hmotného subjektivního práva.
Proti odmítavému usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“)
včasnou kasační stížnost, v níž uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
Stěžovatelka v ní uvedla, že nezpochybňuje právo státu rozhodnout, zda určité osobě
občanství udělí či neudělí. Nesouhlasí však s názorem, že udělení státního občanství
je výrazem neomezené státní suverenity. Z usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2000,
sp. zn. IV. ÚS 586/99, z usnesení ze dne 26. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 290/04 a dále z rozhodnutí
Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 77/99 vyplývá, že na udělení státního
občanství není právní nárok. Je absolutně ve sféře volného uvážení státní výsosti, zda cizímu
státnímu příslušníku bude či nebude občanství uděleno; tento princip je neměnný
a nezpochybnitelný. Proti tomuto závěru stěžovatelka staví současnou judikaturu Nejvyššího
správního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 - 42 nebo
rozsudek ze dne 11. 1. 2006, čj. 5 As 51/2007 - 105, vše na www.nssoud.cz), podle níž absolutní
či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje a rozhodování správních
orgánů nemůže podléhat libovůli. Volnou úvahu správního orgánu lze podrobit soudnímu
přezkumu v takových mezích, zda nevybočila z limitů a hledisek stanovených zákonem. Součástí
soudního přezkumu má být i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného
hodnocení skutkových zjištění. Účastník řízení je sice limitován při formulaci žalobních bodů
správní žaloby, ne však zcela vyloučen ze soudní ochrany. Stěžovatelka, shodně jako v žalobě,
uvádí, že přidržuje-li se žalovaný i městský soud překonaných představ o absolutní volné úvaze
státu při udělování státního občanství, přehlíží tak např. požadavek zákazu libovůle, diskriminace
nebo principu proporcionality. Správní orgán prvého stupně ani žalovaný se téměř nezabývali
skutečností, že k dočasným nedoplatkům na veřejném zdravotním pojištění docházelo z důvodu
zdravotních potíží stěžovatelky. Tímto způsobem byl porušen požadavek, aby správní orgán
užíval svou diskreční pravomoc pouze v mantinelech, které jsou vymezeny. Správní uvážení
má být vedeno mimo jiné tím, že rozhodující orgán dbá na vyváženost mezi účelem rozhodnutí
a nepříznivým zásahem do práv, svobod a zájmů dotčených osob, které může toto rozhodnutí
vyvolat. Poměrně malý a již uhrazený nedoplatek na veřejném zdravotním pojištění
proporcionálně neodpovídá odepření státního občanství země, v níž žije řádným způsobem
a jejímž občanem je její manžel. Opět poukázala na Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy
č. (80) 2, které vymezuje řadu požadavků na výkon správního uvážení správními orgány (zákaz
sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost
a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí
na práva, svobody a zájmy osoby a sledovaným účelem). Stěžovatelka je přesvědčena, že v jejím
případě byla porušena veřejná subjektivní práva, jejichž ochranu lze uplatnit ve správním
soudnictví.
Na základě uvedených skutečností stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, čj. 8 Ca 195/2007 - 10 zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve zrekapituloval argumentaci
městského soudu i stěžovatelky a odkázal na užitou judikaturu. Zejména však připomněl, že státní
občanství lze udělit fyzické osobě, která splňuje podmínky uvedené v §7 odst. 1 a §10 odst. 3
zákona č. 40/1993 Sb. Přitom je třeba klást důraz na termín „lze“, z něhož vyplývá, že i v případě
splnění všech stanovených podmínek, nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno.
Splnění nebo prominutí splnění zákonem daných podmínek je pouze základním předpokladem
pro kladné vyřízení žádosti, po kterém následuje fáze správního uvážení, během které správní
orgán každou žádost posuzuje individuálně a řádně, při respektování smyslu a účelu zákona.
Státní občanství je pevný a trvalý svazek, který je určen plnou integrací žadatele do společnosti
charakterizovanou rodinnými, pracovními, sociálními vazbami a taktéž i dodržováním právního
řádu. Udělení státního občanství je absolutně ve sféře uvážení státní výsosti a je výrazem státní
suverenity. Není tu tedy veřejné subjektivní právo stěžovatelky, aby její žádosti o udělení státního
občanství České republiky bylo vyhověno. A není li tu takové veřejné subjektivní právo, nemůže
být na takovém neexistujícím právu zkrácena, což je podle ustanovení §2 a §65 odst. 1 s. ř. s.
základní podmínka pro soudní přezkum správního aktu.
Žalovaný odkázal na dosavadní judikaturu Městského soudu v Praze v obdobných
věcech; napadené odmítavé usnesení je potvrzením kontinuity rozhodování soudu v případě
žalob podávaných proti rozhodnutím o neudělení státního občanství České republiky.
Z ustanovení §7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství vyplývá, že jednou z podmínek
pro získání statusu občana je dodržování povinností, vyplývajících ze zvláštních předpisů,
upravujících mimo jiné veřejné zdravotní pojištění. Na základě vyžádaných podkladů bylo
zjištěno, že stěžovatelka této povinnosti nedostála a nebyly shledány důvody hodné zvláštního
zřetele, jež by odůvodňovaly prominutí splnění této podmínky, a to zejména z důvodu, že zálohy
na platby na veřejném zdravotním pojištění neplatila opakovaně a dlouhodobě. Užité správní
uvážení nevybočilo z mezí a hledisek stanovených právními předpisy, je v souladu s pravidly
logického usuzování a podklady pro jeho vydání byly zjištěny řádným procesním způsobem.
Správní orgány nerozhodovaly na základě libovůle a vycházely ze zásady předvídatelnosti,
což je patrné z odůvodnění rozhodnutí.
Na základě výše uvedeného žalovaný navrhnul, aby Nejvyšší správní soud svým
rozsudkem podanou kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, vázán rozsahem i důvody
kasační stížnosti podle 109 odst. 2 a odst. 3 s. ř. s. následovně:
Kasační stížnost je důvodná.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelka, státní
příslušnice Ukrajiny, podala dne 16. 2. 2006 žádost o udělení státního občanství České republiky,
kde v roce 1998 získala povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání a v roce 2000
uzavřela sňatek s českým státním občanem, díky čemuž získala trvalý pobyt za účelem sloučení
rodiny. Během správního řízení bylo shledáno, že stěžovatelka splňuje podmínky pro udělení
státního občanství podle §7 odst. 1 písm. a), jelikož pobývá na území České republiky déle jak
pět let; písm. c), tj. předložila výpis z rejstříku trestů bez záznamu, a písm. d), tj. prokázala znalost
českého jazyka. Správní orgán však zjistil, že nesplňuje podmínky podle písm. e) citovaného
ustanovení, neboť řádně a včas neplatila povinné zdravotní pojištění. Podmínku obsaženou
v písmeni b) tohoto ustanovení splnit nemohla, neboť jí žalovaný nevydal příslib udělení státního
občanství. Stěžovatelka předložila všechny požadované dokumenty pro potvrzení, že splňuje
podmínky vyžadované §7 odst. 1 zákona o státním občanství, s výjimkou potvrzení Všeobecné
zdravotní pojišťovny o vyúčtování zdravotního pojištění od data povolení pobytu na území
České republiky do doby projednávání žádosti. K předložení výše uvedených informací byla
Ministerstvem vnitra vyzvána dne 2. 3. 2006, 17. 7. 2006 a 11. 8. 2006. Předmětné údaje poskytla
až 30. 8. 2006, jelikož z důvodu zahraniční dovolené nemohla učinit dříve a předtím zcela
neporozuměla požadavku správního orgánu.
Pokud je kasační stížnost podána z důvodu uvedeném v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
zdejší soud nezkoumá, zda stěžovatelce mělo být státní občanství uděleno či nikoli a ani to,
zda správní řízení bylo zatíženo namítanými vadami, ale pouze to, zda bylo porušeno ústavně
zaručené právo na svobodný přístup k soudu, odmítl-li soud návrh, aniž se jím meritorně zabýval.
Otázkou, na kterou má Nejvyšší správní soud poskytnout odpověď, je především to,
zda stěžovatelka byla či nebyla aktivně legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí o neudělení
státního občanství dle §65 s. ř. s., tzn. zda dané rozhodnutí je možné podrobit soudnímu
přezkumu.
V rozsudku ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005 - 78, (www.nssoud.cz), Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že „z ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. pro žadatele, sice neplyne právo
na vyhovění jeho žádosti, plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení
o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována
žadatelova procesní práva, státní orgán musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne
z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy a m usí se vyvarovat diskriminace
a libovůle. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze
neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen
současné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv...“. „...tomuto
subjektivnímu veřejnému právu tak svědčí ochrana poskytovaná soudy ve správním soudnictví
zaručená ustanovením §2 s ř. s....“
V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod, proč se odchýlit
od tohoto právního názoru. Se zřetelem k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 s. ř. s). Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). Žalobou se bude zabývat
věcně, tj. v rozsahu stěžovatelkou uplatněných žalobních bodů.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
řízení (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s. rozhodoval
bez nařízení jednání.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu