ECLI:CZ:NSS:2008:9.AFS.130.2007:44
sp. zn. 9 Afs 130/2007 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: EXPLOSIVE Service, a.s., se sídlem Novotného lávka 5/976, Praha 1,
zastoupeného Mgr. Václavem Vondráškem, advokátem se sídlem Ve Smečkách 22,
Praha 1, proti žalovanému: Celní ředitelství Praha, se sídlem Washingtonova 7, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/B, o propuštění zboží
do celního režimu volného oběhu, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2006, č. j. 5 Ca 21/2005 – 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 2856 Kč k rukám
právního zástupce, Mgr. Václava Vondráška, advokáta se sídlem Ve Smečkách 22,
Praha 1.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/B. Tímto rozhodnutím bylo
zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Celního úřadu Praha IV (nyní celní úřad
Praha D5; dále jen „celní úřad“), ze dne 17. 3. 2004, č. j. 3627/04-02, jímž celní úřad
nepropustil zboží označené žalobcem v celním prohlášení – průmyslovou trhavinu Pentrit
– do režimu volného oběhu.
Stěžovatel označuje za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném
znění (dále jen „s. ř. s.“). Na rozdíl od městského soudu je předevš ím toho názoru,
že Úmluva o značkování plastických trhavin pro účely detekce, přijatá a jménem České
a Slovenské Federativní republiky podepsaná dne 1. 3. 1991 v Montrealu
(dále jen „Úmluva“), byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv, a je tedy součástí
právního řádu České republiky. Dle stěžovatele je závazná pro stát a celní orgány
jako státní orgány jsou povinny tuto Úmluvu dodržovat a podle ní postupovat. Stěžovatel
dále uvádí, že Úmluva nabyla platnost i pro Českou republiku dne 21. 6. 1998, ve Sbírce
mezinárodních smluv byla vyhlášena až dne 23. 1. 2003, přičemž pokud by následně byla
tato Úmluva schválena Parlamentem a ratifikována prezidentem, nejsou celní orgány
schopny tuto skutečnost zjistit, neboť ta se ve Sbírce mezinárodních smluv nevyhlašuje.
Městský soud dále podle stěžovatele blíže nespecifikoval, jak dospěl k závěru, že Úmluva
nebyla ratifikována a jaké důkazy k tomuto tvrzení byly provedeny. Stěžovatel se konečně
též domnívá, že dotčená úmluva jasně stanoví povinnosti pro vnitrostátní subjekty i státní
orgány.
Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti konstatuje, že podle
jeho právního názoru kasační stížnost není důvodná, neboť rozhodnutí městského soudu
v této věci je správné. Ke skutkovým okolnostem věci uvádí, že dovoz vý bušniny byl
uskutečněn z důvodu likvidace zásob neznačkovaných výbušnin. Z právních otázek
poukazuje v prvé řadě na skutečnost, že stěžovatel nedodržel mezinárodní smlouvu,
kterou je Česká republika vázána. Výbušniny jsou totiž definovány v ustanovení §21
zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 61/1988 Sb.“), o bsahujícím odkaz
na Evropskou dohodu o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR),
kterou je Česká republika vázána. Podle žalobce je tedy podivné, že se stěžovatel nedržel
běžně užívaných právních předpisů a zatřídění zboží podle závazné mezinárodní smlouvy,
které v rozhodnutích ani nezmínil, ale vycházel z právní konstrukce provedené prvotně
technickou laboratoří konkurenční společnosti žalobce. Úmluva dle právního názoru
žalobce zavazuje pouze státy jako subjekty mezinárodního práva, nikoliv jeho orgány.
Aplikační přednost před předpisy vnitrostátního práva totiž mají pouze mezinárodní
smlouvy, které jsou součástí právního řádu České republiky, tj. smlouvy vyhlášené,
mezinárodně závazné a schválené Parlamentem. K námitce stěžovatele o nedostatečně
odůvodněném rozsudku městského soudu v části prokázání ratifikace žalobce uvádí,
že dokazování o obsahu právních předpisů a jejich vyhlašování se nemusí provádět.
Ve Sbírce mezinárodních smluv, kde bylo vyhlášeno sdělení o sjednání Montrealské
úmluvy, ani ve Sbírce zákonů není údaj o schválení Parlamentem uveden. Z výše
uvedených důvodů žalobce navrhuje, aby byla kasační stížnost stěžovatele zamítnuta.
Ze správního spisu stěžovatele Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Žalobce podal dne 19. 2. 2004 u celního úřadu souhrnné celní prohlášení,
v němž byl v části druh zboží uveden údaj Pentrit. Součástí spisové dokumentace
je i licence ze dne 26. 9. 2003, č. j. L-1942/2003, udělená žalobci Ministerstvem
průmyslu a obchodu pro dovoz průmyslové výbušniny Pentrit, číslo položky
kombinované nomenklatury celního sazebníku 36020000, v množství 800 000 kilogramů
a celkové ceně 1 297 000 Kč, přičemž platnost této licence byla omezena do 30. 4. 2004
včetně. V jednotné celní deklaraci ze dne 19. 2. 2004 bylo zboží označeno
jako „Průmyslová výbušnina – PENTRIT“, složení výmětné práškové, zbožový kód
36020000 00 1000. Dle předloženého spisu byl téhož dne v celním prostoru celního úřadu
odebrán vzorek zboží za účelem ověření správnosti jeho tarifního zařazení, zjištění
tarifního zařazení a ověření deklarovaného složení.
Po obdržení výsledků laboratorní analýzy celní úřad vydal dne 17. 3. 2004
rozhodnutí, jímž předmětné zboží nepropustil do režimu volného oběhu. V odůvodnění
tohoto rozhodnutí konstatoval, že na základě definice Montrealského protokolu (celním
úřadem použité označení Úmluvy) se u vzorků jedná o plastickou trhavinu na bázi
Pentritu (tedy nikoli deklarovanou látku Pentrit), přičemž u těchto vzorků nebyla zjištěna
přítomnost značkovací látky. V souladu s Montrealským protokolem však podle celního
úřadu nelze dovážet a vyvážet neznačkované trhaviny do České republiky. Celní úřad dále
konstatoval, že ani popis zboží v licenci žalobce se neztotožňuje s dováženým zbožím
a odlišně je zboží označeno i v předložené jednotné celní deklaraci. Žalobce proti
rozhodnutí celního úřadu podal odvolání, v němž v prvé řadě uvedl, že analýzou bylo
zjištěno jiné složení zkoumané látky pouze z důvodu přidání olejového pojidla,
tzv. flegmatizátoru, který snižuje citlivost trhaviny vůči mechanickým podnětům. Namítl
též, že ve věci byla Generálním ředitelstvím cel zpracována dvě odborná vyjádření,
která jsou v rozporu, a lze tak mít vážné pochybnosti o věrohodnosti takových tvrzení.
Dále uvedl, že Úmluva byla schválena pouze usnesením vlády, nikoliv Parlamentem,
přímý odkaz na tuto úmluvu není obsažen v žádném právním předpisu,
a proto se nevztahuje na fyzické a právnické osoby v České republice. Aplikována
tak měla být ustanovení zákona č. 61/1988 Sb. a Evropská dohoda o mezinárodní silniční
přepravě nebezpečných věcí (ADR). Na podporu svých tvrzení žalobce předložil několik
znaleckých posudků a též stanovisko Ústavu státu a práva Akademie věd České republiky.
K odvolání žalobce ve věci rozhodoval stěžovatel, který se ztotožnil s právními závěry
celního úřadu, tedy rovněž dospěl k závěru, že Úmluva je vnitrostátně závazná
a deklarované zboží neodpovídalo udělené licenci, námitku ohledně poskytnutých
rozporných vyjádření odmítl s tím, že první z těchto vyjádření nebylo čistopisem a celní
úřad z něj při svém rozhodování nevycházel. Odvolání žalobce tak stěžovatel
rozhodnutím ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/B, zamítl.
Žalobce v podané žalobě obsahově zopakoval své námitky proti prvostupňovému
správnímu rozhodnutí celního úřadu. Městský soud na základě podané žaloby rozhodnutí
stěžovatele vydané v této věci zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění svého
rozsudku konstatoval skutkový stav a následně své posouzení věci po právní stránce.
Jako nedůvodnou zhodnotil žalobní námitku ohledně rozpornosti odborných vyjádření
poskytnutých ve věci Generálním ředitelstvím cel. Jejich závěry nejsou dle městského
soudu ve vzájemném rozporu a stejně tak odpovídají i závěrům posudků předložených
žalobcem. Použití Úmluvy o značkování plastických trhavin pro účely detekce
však považuje městský soud v daném správním (celním) řízení za nezákonné.
Podle jím vysloveného právního názoru lze podle mezinárodní smlouvy postupovat,
pokud je tato smlouva součástí právního řádu České republiky, což v souladu s článkem
10 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „Ústava“), splňuje vyhlášená mezinárodní smlouva, k jejíž ratifikaci dal
Parlament souhlas a jíž je Česká republika vázána. Z důvodu absence požadavku ratifikace
Úmluva dle městského soudu není bez dalších legislativních opatření přímo aplikovatelná
pro rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Městský soud
tak dospěl k závěru, že pro ověření přijatého celního prohlášení bylo nezbytné vycházet
z obecně platných právních předpisů definujících výbušniny (§21 zákona č. 61/1988 Sb.).
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel formálně opírá
kasační stížnost o důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
tj. o nezákonnost rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Obsahově námitky
tomuto určení odpovídají. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti je zcela zásadní zodpovězení
otázky aplikovatelnosti Úmluvy při rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob.
Podle článku 1 odst. 2 Ústavy Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají
z mezinárodního práva.
Podle článku 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva
něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
Co se týče vzájemného poměru vnitrostátního práva a mezinárodního práva,
rozeznává doktrína dvě teorie, a to monistickou a dualistickou. Již dle jejich názvu
je patrné, že první z nich staví na jednotném právním řádu s primátem vnitrostátního
či mezinárodního práva, zatímco pro aplikaci druhé jsou východiskem dva samostatné
právní systémy, včetně odlišných pramenů práva. Existuje přitom několik forem,
kterými lze převzít normy mezinárodního práva do práva vnitrostátního.
Dle původního návrhu Ústavy České republiky v ní měly být rozlišovány
mezinárodní smlouvy o základních svobodách a lidských právech s přiznanou právní silou
ústavního zákona od ostatních mezinárodních smluv, které měly mít – za splnění
podmínek stanovených Ústavou – právní sílu „obyčejného zákona“. Návrh počítal
i s existencí jiných mezinárodních smluv, jež by přímo zavazovaly pouze Českou
republiku, ale nevyvolávaly by přímo vnitrostátní účinky. Ve výsledku však konečná
podoba Ústavy podle svého článku 10 upravovala pouze jediný druh obecně recipovaných
mezinárodních smluv, a to smlouvy o lidských právech a základních svobodách,
které označila za bezprostředně závazné a přiznala jim přednost před vnitrostátními
zákony.
Tento právní stav změnil ústavní zákon č. 395/2001 Sb. (tzv. „euronovela
Ústavy“), účinný od 1. 6. 2002. V rámci právních otázek relevantních v posuzované věci
Nejvyšší správní soud poukazuje především na novelizaci již zmíněného článku 10
Ústavy. Tou byl značně rozšířen okruh mezinárodních smluv s aplikační předností před
zákonem, a to na všechny vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci
dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána. Tyto smlouvy jsou součástí
českého právního řádu. Výjimku z tohoto pravidla tvoří mezinárodní smlouvy o lidských
právech a základních svobodách, které Ústavní soud nadále považuje za součást
ústavního pořádku (srov. např. nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01; či nález
ze dne 15. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 752/02) i přes explicitní zrušení duality v kategorizaci
smluv na „lidskoprávní“ a „jiné“ ústavodárcem prostřednictvím euronovely Ústavy.
Tento přístup Ústavního soudu byl masivně kritizován českou právní vědou i v soudní
praxi (srov. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 – 96, publikovaný
pod č. 1351/2007 Sb. NSS). Nicméně Úmluva nepochybně není mezinárodn í smlouvou
o lidských právech a základních svobodách a Nejvyšší správní soud tudíž nemusí
tuto problematickou otázku v projednávané věci řešit. Lze tedy uzavřít, že Úmluvu nelze
v žádném případě považovat za součást ústavního pořádku, a to ani v případě splnění
podmínek stanovených v článku 10 Ústavy.
Pokud jde o článek 10 Ústavy, ten stanoví v první části věty před středníkem
podmínky inkorporace mezinárodních smluv do českého právního řádu; v druhé části
věty za středníkem pak stanoví pravidlo aplikační přednosti mezinárodní smlouvy
(srov. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 – 96, publikovaný
pod č. 1351/2007 Sb. NSS; či Malenovský, Jiří: Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná
část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště právu českému. 5. vyd. Praha: 2008,
Doplněk, str. 483). Mezinárodní smlouva se tedy použije přednostně pouze tehdy,
pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené inkorporačním pravidlem v první části
věty článku 10 Ústavy, a pouze tehdy, pokud tato mezinárodní smlouva stanoví
něco jiného než zákon.
Mezi stranami v projednávané věci je sice nesporné, že Úmluva
stanoví něco jiného než zákon, v tomto případě zákon č. 61/1988 Sb., nicméně
nejprve je třeba zkoumat, zda-li v případě Úmluvy byly splněny všechny podmínky
inkorporace stanovené v článku 10 Ústavy. Článek 10 Ústavy stanoví tři obligatorní
podmínky inkorporace mezinárodních smluv, které musí být splněny kumulativně,
aby mohlo dojít k přednostní aplikaci mezinárodní smlouvy. Těmito podmínkami
jsou rovnoprávný souhlas obou komor Parlamentu k jejich ratifikaci, závaznost smlouvy
pro Českou republiku a vyhlášení stanoveným způsobem (článek 52 odst. 2 Ústavy ,
ve spojení se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv,
ve znění pozdějších předpisů).
Předtím než Nejvyšší správní soud přistoupí k detailnímu zkoumání těchto tří
podmínek, považuje za důležité zdůraznit, že aplikace mezinárodních smluv
ve vnitrostátním právu má svou mezinárodněprávní a vnitrostátněprávní dimenzi.
Tyto dvě dimenze se částečně překrývají, nicméně z teoretického i praktického hlediska
je elegantnější tyto dvě dimenze oddělit. Jak již konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu
ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 429/01, č. 134 (shodně též podle nálezu Ústavního soudu
ze dne 28. 11 . 2003, sp. zn. II. ÚS 254/01, č. 139): „Mezinárodní smlouva, která Českou
republiku nezavazuje, je z jejího hlediska irelevantní a chybí mezinárodně právní důvod k její recepci do
českého práva.“ V usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04,
pak byl vysloven následující názor: „Vnitrostátní ‚platnost mezinárodní smlouvy‘ je … institutem,
který je spojen až s účinky již mezinárodně platné a pro Českou republiku mezinárodněprávně závazné
mezinárodní smlouvy… Taková vnitrostátní platnost mezinárodní smlouvy může pojmově nastat teprve
poté, kdy tato smlouva nabyla mezinárodněprávní platnosti a stala se pro Českou republiku
mezinárodněprávně závaznou.“ Tento závěr je platný nejenom pro tzv. „prezidentské
smlouvy“ (které byly předmětem zkoumání v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/04),
ale pro všechny mezinárodní smlouvy obecně. Z tohoto důvodu je nutné nejdříve
zkoumat, zda-li je Úmluva platná a závazná z pohledu mezinárodního práva (tj. její
mezinárodněprávní dimenze), a teprve poté zkoumat pod mínky inkorporace z pohledu
vnitrostátního práva. Pokud by totiž Úmluva nebyl a mezinárodně platná nebo závazná,
nemohla by být v českém právním řádu aplikována, ani kdyby splňovala všechny
podmínky inkorporace z pohledu vnitrostátního práva. Mezinárodněprávní platnost
a závaznost Úmluvy tak musí být posouzena jako „předběžná“ otázka před zkoumáním,
zda byly v případě Úmluvy splněny podmínky stanovené českým právním řádem
pro její vnitrostátní závaznost [a potažmo před zkoumáním, jakou právní sílu vnitrostátní
(rozuměj české) právo Úmluvě v hierarchické soustavě vnitrostátního práva propůjčuje].
Z pohledu mezinárodního práva se platnost a závaznost Úmluvy pro Českou
republiku posuzuje podle Vídeňské úmluvy o smluvním právu (vyhlášena ve Sbírce
zákonů pod č. 15/1988). Vídeňská úmluva o smluvním právu (dále jen „VÚSP“) byla
přijata dne 23. května 1969 ve Vídni, vstoupila v platnost na základě svého článku 84
odst. 1 dnem 27. 1. 1980. Pro Československou socialistickou republiku pak VÚSP
vstoupila v platnost v souladu se svým článkem 84 odst. 2 dnem 28. 8. 1987.
Pokud jde o platnost mezinárodních smluv, VÚSP stanoví podmínky uzavírání
mezinárodních smluv v části II, oddílu prvním (čl. 6-18 VÚSP) a podmínky jejich vstupu
v platnost v části II, oddílu třetím (čl. 24-25 VÚSP). V případě Úmluvy nic nenasvědčuje,
že by tyto podmínky nebyly dodrženy. Stejně tak nejsou dány žádné důvody
pro neplatnost Úmluvy (čl. 46-53 VÚSP). Pokud jde o datum vstupu
Úmluvy v platnost, ze seznamu vedeného depozitářem Úmluvy, Civilním
úřadem pro civilní letectví (dostupného v době vydání tohoto rozsudku
na http:www.icao.int/icao/en/leb/MEX.pdf), vyplývá, že Úmluva vstoupila v platnost
na základě ustanovení svého článku XIII odst. 3 dne 21. 6. 1998. Lze tedy konstatovat,
že Úmluva je z pohledu mezinárodního práva platná.
Pokud jde o závaznost Úmluvy pro Českou republiku z pohledu mezinárodního
práva, je nutné zkoumat zejména, zda-li smlouvu uzavřel subjekt oprávněný zastupovat
Českou republiku, zda-li byl vyjádřen souhlas být vázán Úmluvou, zda-li Česká republika
nevznesla vůči Úmluvě nějakou výhradu a v souvislosti s rozpadem České a Slovenské
Federativní Republiky rovněž zkoumat otázku sukcese do mezinárodních smluv, tj. zda-li
se Česká republika ve vztahu k Úmluvě považuje za nástupnický stát České a Slovenské
Federativní Republiky. Ke schválení Úmluvy dala souhlas vláda České republiky
(viz Usnesení vlády České republiky ze dne 21. 8. 1991, č. 301, k návrhu na schválení
Úmluvy o značkování plastických trhavin pro účely detekce, přijaté v Montrealu dne
1. března 1991). V bodu I. tohoto usnesení je jednoznačně stanoveno, že vláda České
a Slovenské Federativní Republiky souhlasí s návrhem na schválení Úmluvy o značkování
plastických trhavin pro účely detekce. První dvě podmínky jsou tedy splněny.
Pokud jde o otázku výhrad, ze sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 6/2003 Sb.m.s.
vyplývá, že Česká republika neučinila k Úmluvě žádnou výhradu. Pokud jde o otázku
sukcese do mezinárodních smluv, ze seznamu vedeného depozitářem Úmluvy, Civilním
úřadem pro civilní letectví, vyplývá, že Česká republika informovala depozitáře nótou
ze dne 8. 3. 1993, doručenou dne 25. 3. 1993, že se jako nástupnický stát České
a Slovenské Federativní Republiky považuje s účinností od 1. 1. 1993 za smluvní stát
Úmluvy o značkování plastických trhavin pro účely detekce. Lze tedy konstatovat,
že Úmluva je z pohledu mezinárodního práva pro Českou republiku závazná.
Pokud jde o datum, od kterého je Česká republika vázána Úmluvou, z výše uvedeného
seznamu vedeného depozitářem Úmluvy je patrné, že Úmluva vstoupila v platnost dne
21. 6. 1998 i pro Českou republiku. Uvedené skutečnosti jsou potvrzeny i obsahem
sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 6/2003 Sb.m.s., které konstatuje, že „ Úmluva
vstoupila v platnost na základě ustanovení svého článku XIII odst. 3 dne 21. června 1998 a tímto dnem
vstoupila v platnost na základě téhož ustanovení i pro Českou republiku.“ Pouze jako obiter dictum
Nejvyšší správní soud dodává, že mezinárodní právo nestanoví povinnost publikace
mezinárodní smlouvy jako podmínku její závaznosti, a Úmluva byla tedy z pohledu
mezinárodního práva pro Českou republiku závazná již ode dne jejího vstoupení
v platnost, tj. od 21. 6. 1998, a nikoliv teprve její publikací ve Sbírce mezinárodních smluv
dne 23. 1. 2003.
Teprve nyní lze přistoupit k vnitrostátní dimenzi aplikace mezinárodních smluv.
Jak již bylo uvedeno výše, čl. 10 Ústavy stanoví tři obligatorní podmínky inkorporace
mezinárodních smluv, které musí být splněny kumulativně, aby mohlo dojít k přednostní
aplikaci mezinárodní smlouvy. Tyto smlouvy podle čl. 10 Ústavy jsou někdy označovány
jako „smlouvy prezidentské“.
Pokud jde konkrétně o jednotlivé podmínky stanovené inkorporačním pravidlem
v článku 10 Ústavy, první z nich je souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy daný
Parlamentem. Podle článku 49 Ústavy je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.
Nejvyšší správní soud ověřil v seznamu vyhlášených mezinárodních smluv,
k jejichž ratifikaci dal souhlas zákonodárný sbor a jimiž je Česká republika vázána,
že Úmluva o značkování plastických trhavin pro účely detekce mezi těmito smlouvami
(v evidenci Ministerstva zahraničních věcí) není. Výjimka neuvedení v tomto seznamu
se přitom vztahuje pouze na smlouvy závazné pro Č eskou a Slovenskou Federativní
Republiku, u kterých doposud nebylo rozhodnuto o právním nástupnictví.
Vzhledem ke sdělení vůči depozitáři Úmluvy, že se Česká republika považuje
za její smluvní stát, se však tato výjimka nepoužije. Z již zmíněného usnesení vlády České
republiky ze dne 21. 8. 1991, č. 301, dále vyplývá, že vláda s návrhem na schválení
Úmluvy souhlasila. Jak bylo naznačeno již výše, vyslovení souhlasu vládou se schválením
smlouvy však v žádném případě nemůže procesně nahradit souhlas Parlamentu s ratifikací
mezinárodní smlouvy. První podmínka nutná k přednostní aplikaci Úmluvy
před zákonem tak splněna není.
Druhou podmínkou je závaznost Úmluvy pro Českou republiku. Závaznost
z hlediska mezinárodního práva byla rozebrána již výše. Aby byla splněna druhá
podmínka inkorporačního pravidla, musí být mezinárodní smlouva závazná i z hlediska
ústavního. Jak konstatoval Ústavní soud v usnesení ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04:
„Vnitrostátní ‚platnost mezinárodní smlouvy‘ je … institutem, který je spojen až s účinky
již mezinárodně platné a pro Českou republiku mezinárodněprávně závazné mezinárodní smlouvy,
tedy smlouvy, kterou již prezident republiky spolupodpisem ratifikační listiny a jejím odevzdáním
depozitáři či druhé smluvní straně v minulosti ratifikoval… Z … publikace [mezinárodní smlouvy]
ve Sbírce mezinárodních smluv lze … usuzovat na její vnitrostátní závaznost (účinnost), pokud ovšem
splňuje podmínky uvedené v hypotéze ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky“. „Prezidentskou“
mezinárodní smlouvu tak musí ratifikovat prezident republiky (srov. Malenovský, Jiří:
Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště
právu českému. 5. vyd. Praha: 2008, Doplněk, str. 477). Podle čl. 63 odst. 1 písm. b)
Ústavy prezident sice teoreticky může přenést sjednávání mezinárodní smlouvy,
jež vyžaduje souhlas obou komor parlamentu s její ratifikací, na vládu [Nejvyšší správní
soud zde pouze obiter dictum konstatuje, že čeští prezidenti si vždy vyhradili sjednávání
těchto smluv pro sebe; srov. a contrario rozhodnutí prezidenta republiky č. 31/1969 Sb.
ze dne 24. března 1969 přijaté podle článku 61 odst. 1 písm. a) ústavního zákona
č. 143/1968 Sb., o československé federaci o sjednávání mezinárodních smluv;
a a contrario rozhodnutí prezidenta republiky Václava Havla ze dne 28. dubna 1993,
kterým prezident republiky přenesl sjednávání mezinárodních smluv na vládu,
publikováno ve Sbírce zákonů pod č. 144/1993 Sb.] nebo s jejím souhlasem
na její jednotlivé členy, ale ratifikaci provádí vždy prezident; přenesení ratifikace
prezidentských smluv na jiné orgány Ústava neumožňuje [srov. Šťastný, Vít: Prezident
republiky a sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv, in: Šimíček, Vojtěch (ed.):
Postavení prezidenta v ústavním systému České republiky, str. 227]. Z toho plyne,
že ani druhá podmínka stanovená čl. 10 Ústavy není splněna, ne boť Úmluva nebyla
ratifikována prezidentem České republiky.
Třetí a poslední podmínkou je vyhlášení mezinárodní smlouvy. Jak správně
konstatoval Ústavní soud, např. ve svém nálezu ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 429/01,
č. 134 (shodně též podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS
254/01, č. 139): „Publikace právní normy je jedním ze základních předpokladů její závaznosti
v podmínkách právního státu (tehdejší čl. 1 Ústavy ČR). Subjekty, které norma zavazuje, musejí
k ní mít přístup a mít možnost poznat její obsah. V podmínkách právního státu je nutné považovat
za neopominutelný rovněž souhlas parlamentu se smlouvou, jež má měnit prvky účinnosti zákona. “
V usnesení pléna ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04, usnesení č. 11, pak Ústa vní soud
svůj názor rozvinul a konstatoval: „Principy právního státu … vyžadují, aby právo (tedy i právo
mezinárodní a jeho jednotlivé prameny) byly svým adresátům dostupné. Proto právní řád spojuje
(vnitrostátní) platnost mezinárodní smlouvy s jejím vyhlášením ve Sbírce mezinárodních smluv. …
Z její publikace ve Sbírce mezinárodních smluv lze … usuzovat na její vnitrostátní závaznost (účinnost),
pokud ovšem splňuje podmínky uvedené v hypotéze ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky “.
Podle článku 52 odst. 2 Ústavy způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví
zákon. V současnosti je tímto zákonem třeba rozumět platný a účinný zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů.
V ustanovení §5 odst. 1 písm. a) tohoto právního předpisu je stanoveno, že ve Sbírce
mezinárodních smluv se vyhlašují sdělením Ministerstva zahraničních věcí platné mezinárodní smlouvy,
jimiž je Česká republika vázána. Dle odst. 2, věty prvé, téhož ustanovení mezinárodní smlo uvy
se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění. Konečně podle §6 odst. 1 stejného zákona
Mezinárodní smlouvy se ve Sbírce mezinárodních smluv vyhlašují vždy ve znění rozhodném podle
mezinárodního práva pro jejich výklad a zároveň v překladu do českého jazyka, není-li znění
mezinárodní smlouvy v českém jazyce rozhodné podle mezinárodního práva pro výklad mezinárodní
smlouvy. Úmluva vyhlášená pod č. 6/2003 Sb. je se všemi citovanými normami v souladu
a třetí podmínku její inkorporace tak lze mít za splněnou.
Splnění třetí podmínky inkorporace stanovené inkorporačním pravidlem v článku
10 Ústavy však nic nemění na závěru, že z důvodu nesplnění první a druhé podmínky
nelze přiřknout Úmluvě aplikační přednost před zákonem. Jinými slovy, Úmluva
není prezidentskou, ale toliko vládní smlouvou (byť toto členění mezinárodních smluv
se ujalo až po euronovele Ústavy, tj. více než dekádu po podpisu Úmluvy).
Pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika z pohledu mezinárodního
práva vázána, nesplňuje byť jen jedinou z výše vypočtených podmínek, přímo zavazuje
pouze Českou republiku. Taková smlouva je mezinárodněprávně závazná (tj. zavazuje
ty orgány veřejné moci České republiky, jejichž chování se podle mezinárodního práva
přičítá státu), nezavazuje však subjekty vnitrostátního práva. Mezinárodněprávní
závaznost pro orgány veřejné moci vyplývá z čl. 1 odst. 2 Ústavy, recipujícího zásadu
mezinárodního práva pacta sunt servanda, podle něhož Česká republika dodržuje závazky,
které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Článek 1 odst. 2 Ústavy ale nelze přímo
použít v neprospěch subjektů českého práva tak, že by na základě tohoto článku bylo
bez dalšího (bez naplnění kritérií stanovených v článku 10 nebo 10a Ústavy; podrobně
viz dále) přiznáno přednostní aplikační postavení mezinárodní smlouvy, resp.
jeho jednotlivého ustanovení, před zákonem. K tomuto závěru se přiklonil Nejvyšší
správní soud rovněž ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 – 73,
publikovaném pod č. 1469/2008 Sb. NSS, v němž uvádí: „...takový postup [přímé použití
článku 1 odst. 2 Ústavy] by ovšem znamenal, že soud přizná přednostní aplikační postavení před
zákonem ve prospěch ustanovení mezinárodní smlouvy, která nesplňuje kriteria článku 10 ani článku
10a Ústavy. Tím by se ovšem stalo zby tečným nejen ustanovení článku 10, ale do značné míry i článku
10a Ústavy, a soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy, použitého nikoliv jako interpretační
vodítko, ale jako přímo aplikovatelné ustanovení relativizující nejen zákonné normy, ale i normy
ústavního pořádku, de facto důsledně uplatnil monistickou koncepci vztahu mezinárodního
a vnitrostátního práva. Takový postup by byl nejen contra legem, ale zjevně protiústavní, a v rozporu
se svrchovanou pravomocí České republiky stanovit nezávisle účinky, které ve svém právním řádu přizná
normám mezinárodního práva.“
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem městského soudu, že Úmluva
o značkování plastických trhavin pro účely detekce není v České republice bez dalšího
pro fyzické a právnické osoby závazná, tedy ani aplikovatelná při rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob. Je tomu tak z důvodu nedostatku souhlasu
Parlamentu s její ratifikací a z důvodu chybějící ratifikace prezidentem České republiky.
V přímé vazbě na učiněný negativní soud o vnitrostátní závaznosti Úmluvy
pro fyzické a právnické osoby je třeba tento výsledek předchozích právních úvah spojit
též s jeho procesně právním vyústěním. To není nutné hledat v žádném procesním
předpisu, dostatečnou odpověď lze totiž nalézt přímo v základních ustanoveních Ústavy,
konkrétně v článku 10, částí věty za středníkem, podle níž platí, že stanoví-li mezinárodní
smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Z toho vyplývá, že mezinárodně
platná a vnitrostátně závazná mezinárodní smlouva splňující podmínky stanovené
v článku 10 Ústavy je použitelná přednostně před zákonem. Jestliže Nejvyšší správní soud
dospěl v projednávané věci k závěru o tom, že Úmluva o značkování plastických trhavin
pro účely detekce je sice mezinárodně platná a závazná, avšak nesplňuje podmínky
inkorporace stanovené v čl. 10 Ústavy, vyplývá z toho logický právní závěr,
že tato Úmluva nemá aplikační přednost před vnitrostátním zákonem, konkrétně
zákonem č. 61/1988 Sb.
Již jen pro úplnost a nad rámec výše uvedeného zdejší soud připomíná, že vedle
inkorporace mezinárodních smluv do práva vnitrostátního na základě článku 10 Ústavy
se lze setkat i s jinou formou inkorporace norem mezinárodního práva,
kterou je inkorporace odkazem v zákoně. Zákon č. 61/1988 Sb. s účinností od 30. 1. 2008
ve svém §22 odst. 13 stanoví, že „je zakázáno předávat, nabývat, přepravovat, dovážet
nebo vyvážet nebo uvádět na trh plastické trhaviny, které neobsahují detekční látky“;
dále jsou stanoveny tři skupiny výjimek. Součástí uvedeného ustanovení je i odkaz
na Úmluvu o značkování plastických trhavin pro účely detekce, avšak nikoliv přímo
v textu zákonného ustanovení, nýbrž formou poznámky pod čarou (k tomu srov. nález
Ústavního soudu ze dne 22. 6. 1999, sp . zn. II. ÚS 485/98). Skutečnosti, že citované
ustanovení bylo zákonodárcem přijato jako novela vnitrostátního zákona a odkaz
na Úmluvu není uveden v samotném normativním textu právního předpisu,
rovněž svědčí o správnosti závěrů, že Úmluva je mezinárodně platná
pro Českou republiku, avšak nelze ji aplikovat samostatně a přednostně
před zákonem při rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
bez její transformace do vnitrostátního právního řádu. Ostatně Úmluva ani není přímo
použitelná (self-executing), neboť jasně nestanoví práva a povinnosti pro vnitrostátní
subjekty; právě naopak, vyžaduje přijetí vnitrostátní právní normy (viz níže).
Městský soud dle stěžovatele dále pochybil, když v rozsudku blíže nespecifikoval,
jak dospěl k závěru, že Úmluva nebyla ratifikována a jaké důkazy k tomuto tvrzení byly
provedeny. K tomuto bodu Nejvyšší správní soud konstatuje, že ratifikace mezinárodní
smlouvy je právní skutečností nezávislou na vůli obou účastníků řízení. Městský soud
v této části pouze ověřoval objektivní, relativně neměnný stav a tedy nezjišťoval
skutečnosti, které by mohli účastníci ovlivnit svým jednáním či tvrzením. Je pravdou,
že městský soud se mohl k otázce ratifikace Úmluvy vyslovit obsáhleji, avšak jeho stručný
závěr nečiní celé rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
V poslední kasační námitce stěžovatel poukazuje na skutečnost, že Úmluva jasně
stanoví povinnosti i pro vnitrostátní subjekty. Nejvyšší správní soud se s názorem
stěžovatele neztotožňuje, dle jeho názoru se naopak jednotlivá ustanovení Úmluvy
obracejí na jednotlivé státy, smluvní strany Úmluvy, nikoli na fyzické a právnické osoby.
Téměř všechna hmotněprávní ustanovení sledující cíle vyjádřené v preambuli Úmluvy
jsou uvozena slovy „každá smluvní strana přijme nezbytná opatření“ („each State Party shall take
the necessary measures“). Úmluvu tedy nelze považovat za self-executing (tj. přímo
použitelnou) mezinárodní smlouvu [k podmínkám pro přímou použitelnost
mezinárodní smlouvy srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2006, č. j. 3 Ads 88/2006 – 72 (publikovaný pod č. 1160/2007 Sb. NSS), ze dne 29.
3. 2007, č. j. 2 As 12/2006 – 111 a ze dne 22. 2. 2008, č. j. 6 As 52/2006 – 155,
či a contrario rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 –
96 (publikovaný pod č. 1351/2007 Sb. NSS); obdobně též nález Ústavního soudu ze dne
5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02]. Ani v poslední kasační námitce se tedy zdejší soud
neztotožnil s právním názorem stěžovatele, ačkoli samostatně by tato okolnost nemohla
nic změnit na negativním závěru o přednostní aplikaci Úmluvy před zákonem.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že českému zákonodárci samožřejmě
nebránilo transformovat závazky České republiky z Úmluvy do vnitrostátního práva
prostřednictvím jiné formy recepce mezinárodního práva, např. adaptací
(tj. např. vložením nového paragrafu či odstavce do zákona č. 61/1988 Sb.,
který by jednoznačně povinnost subjektů vnitrostátního práva stanovil). Ke dni vydání
rozhodnutí celního úřadu v projednávaném případě se tak však nestalo, a tudíž Úmluva
nebyla způsobilá stanovit subjektům vnitrostátního práva žádné povinnosti.
Jestliže tedy městský soud z uvedených důvodů zrušil žalobcem napadené
rozhodnutí stěžovatele dle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s., postupoval zcela v souladu
se zákonem. Je vhodné připomenout, že rozsudkem městského soudu ani Nejvyššího
správního soudu nebyla vyslovena nezákonnost samotného závěru, k němuž dospěl
stěžovatel, a jenž může být při dodržení správ ního procesního postupu nakonec
správným. To však již soudům rozhodujícím ve správním soudnictví nepřísluší předjímat.
Je na celních orgánech, aby celou věc znovu posoudily, a to podle platných a účinných
právních norem.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že stěžovatelem uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku
městského soudu důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlí ží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Stěžovatel, který nedosáhl v řízení procesního úspěchu, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1, ve spojení s §120 s. ř. s.).
Je naopak povinen zaplatit úspěšnému žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 2856 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. Uvedená částka přísluší
zástupci žalobce za jeden úkon právní služby (písemné podání soudu týkající se věci samé
– vyjádření ke kasační stížnosti) dle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní
tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna byla vypočt ena dle ust. §9 odst. 3 písm. f),
ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu tak, že za úkon činí odměna 2100 Kč,
a k němu náleží náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky.
Vzhledem k tomu, že zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty a doložil osvědčení
o registraci k dani, byla k přiznané odměně připočtena i příslušná daň z přidané hodnoty.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu