ECLI:CZ:NSS:2008:9.APS.4.2008:66
sp. zn. 9 Aps 4/2008 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: RWE Transgas Net, s.r.o., se sídlem V Olšinách 75/2300, Praha 10,
zastoupeného JUDr. Pavlem Dejlem Ph. D, LL.M, advokátem se sídlem Jungmanova 24,
Praha 1, proti žalované: obec Hora Svaté Kateřiny, se sídlem Dlouhá 261, Hora Svaté
Kateřiny, ve věci nezákonného zásahu, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 2. 2008, č. j. 15 Ca 50/2008 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský
soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
žalované obce Hora Svaté Kateřiny (dále jen „žalovaná“). Stěžovatel se v žalobním řízení
domáhal vyslovení zákazu, dle něhož by žalovaná nemohla pokračovat vůči stěžovateli
v ukládání a vymáhání povinnosti zaplatit odvod a penále za porušení rozpočtové kázně
dle §22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,
v platném znění (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), za užívání pozemků
č. 381/5 o výměře 321 m
2
(zastavěná plocha), č. 385/5 o výměře 3213 m
2
(zastavěná
plocha), č. 680/3 o výměře 1128 m
2
(ostatní plocha – manipulační), č. 680/4
o výměře 3283 m
2
(ostatní plocha – manipulační), č. 680/7 o výměře 912 m
2
(ostatní
plocha – manipulační), č. 680/12 o výměře 1310 m
2
(ostatní plocha – manipulační),
č. 680/13 o výměře 3487 m
2
(ostatní plocha – jiná), všechny v katastrálním území
Hora Svaté Kateřiny. Stěžovatel současně podal návrh na předběžné opatření,
dle něhož je žalovaná povinna se do právní moci rozsudku v předmětné věci zdržet
výkonu rozhodnutí vydaného žalovanou dne 1. 2. 2008 pod č. j. 51/08-JM-01.
Krajský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že žaloba je nepřípustná,
a proto ji podle ustanovení §46 odst. 1. písm. d) zákona č. 150/2002, soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) odmítl. Stěžovatel spatřuje
nezákonný zásah ve vydání rozhodnutí, kterým mu žalovaná uložila odvod za porušení
rozpočtové kázně, proti kterému se však může odvolat a následně, nebude-li uspokojen,
podat žalobu ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v souzené věci
se lze ochrany domáhat jinými právními prostředky než žalobou na ochranu
proti nezákonnému zásahu, byla žaloba jako nepřípustná odmítnuta. V důsledku
odmítnutí žaloby soud již nerozhodoval o návrhu na předběžné opatření.
Stěžovatel označil jako důvody své kasační stížnosti skutečnosti uvedené v §103
odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. Rozhodnutí žalované trpí takovými vadami a nedostatky,
jež z něho činí paakt, tj. nicotný správní akt, na základě kterého nemohou stěžovateli
vznikat žádná práva ani povinnosti. Rozhodnutí bylo vydáno v naprostém
rozporu s právními předpisy, stěžovateli byl odvod uložen za porušení povinnosti,
která mu nikdy nevznikla. Žalovaná zneužila svého postavení nositele veřejné moci,
když se po neúspěšném občanském soudním řízení domáhá plnění veřejnoprávní cestou
prostřednictvím napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel zdůrazňuje závěry judikatury, dle kterých je pojem „rozhodnutí“
označením technickým, a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu
a nikoliv formy. Stěžovatel zdůraznil, že napadené rozhodnutí bylo vydáno, aniž by s ním
bylo jakékoliv správní řízení vedeno, současně odkázal na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, který se nicotností
podrobně zabývá a v němž je uvedeno, že k nicotnosti přihlíží soud z úřední povinnosti.
Krajský soud jednoznačně pochybil, neboť nicotnost napadeného rozhodnutí vůbec
nezkoumal a jeho rozhodnutí je tak zcela nepřezkoumatelné. Protože soud faktický
obsah napadeného rozhodnutí vůbec nezkoumal, nevypořádal se ani s tím, zda byly
naplněny podmínky ustanovení §82 s. ř. s., tj. zda byl stěžovatel zkrácen na svých právech
„zásahem, který není rozhodnutím“. Nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného
usnesení spatřuje stěžovatel dále v tom, že se krajský soud nevypořádal s jeho námitkou,
že odvolání v předmětné věci nemá odkladný účinek a nemůže nastalému nezákonnému
zásahu žádným způsobem zabránit. Podání odvolání tak nemůže nezákonný zásah
do práv stěžovatele žádným způsobem odvrátit.
Na základě shora uvedených skutečností stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní
soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaná se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti,
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen. Nejvyšší správní soud přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelem je tvrzen důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., i když v jeho podání je výslovně zmíněn také
důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V této souvislosti je vhodné připomenout,
že není rozhodné, pod jaké ustanovení s. ř. s. stěžovatel své námitky podřadil, podstatný
je jejich obsah, podle kterého se posuzují. Důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, je ve vztahu
k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Je-li dán důvod
podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným
je rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy,
byla-li v něm krajským soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm.
c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. Důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je u kasační stížnosti proti rozhodnutí
krajského či městského soudu o odmítnutí návrhu (na zahájení řízení) nebo o zastavení
řízení z povahy věci prakticky téměř vyloučen, neboť se v obou těchto případech jedná
sice o rozhodnutí, jímž se řízení před soudem končí, ovšem nikoli o rozhodnutí ve věci
samé. Přitom toliko rozhodnutími soudu ve věci samé lze posuzovat vady řízení
před správním orgánem, včetně nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí,
jak jsou definovány pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
V rámci posouzení zákonnosti napadeného usnesení je třeba se vyjádřit
ke skutečnosti, zda v daném případě existovaly podmínky pro věcné projednání žaloby
proti nezákonnému zásahu.
Podle §82 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl přímo
zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo; taková osoba se může žalobou u soudu domáhat
ochrany proti zásahu, trvá-li, nebo trvají-li jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Žaloba je však nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný (§85 s. ř. s.).
Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu je subsidiární formou soudní ochrany ve správním soudnictví,
která pokrývá širokou škálu tzv. faktických zásahů, a nastupuje jen v případě, že jiná
možnost právní ochrany chybí. Soudní řád správní zavedl ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu jako nový institut ochrany před nezákonným jednáním
správního orgánu, proti kterému se nebylo možno bránit prostřednictvím stávajících
prostředků. Definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce.
Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství
faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny.
Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické
pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy
ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny
formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči kterým směřují, a ty jsou
povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět,
a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu
či příkazu.
V řízení o ochraně před nezákonným zásahem dle §82 a násl. s. ř. s. soud zkoumá
jiné skutečnosti, nežli v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Účel těchto
řízení je odlišný, u ochrany před nezákonným zásahem je primárním úkolem soudu
zamezit negativnímu faktickému jednání správního orgánu, které je možno definovat
jako nezákonný zásah, postižená osoba není povinna toto jednání snášet a vzhledem
k tomu, že toto jednání nemá povahu rozhodnutí, není možno se proti němu jinak bránit.
Jedná se tedy o ochranu před jednáním, které bezprostředně a přímo trvá nebo hrozí,
a kterému je nutno v případě, že je nezákonné, zabránit, a to vydáním konstitutivního
rozhodnutí (§87 odst. 2, věta první, s. ř. s.), které by jeho provádění zamezilo. Cílem
ochrany poskytnuté podle §82 a násl. s. ř. s. tedy není vyslovení nezákonnosti
již skončeného nezákonného zásahu, či nezákonnosti nebo nicotnosti určitého
rozhodnutí, ale poskytnutí reálné ochrany, pokud trvá zásah samotný, nebo trvají-li
jeho důsledky. Důsledkem ale nelze rozumět vydání rozhodnutí, které lze napadnout
po vyčerpání řádných opravných prostředků žalobou podle §65 s. ř. s. Tato koncepce
vychází z uceleného systému nástrojů ochrany poskytovaných soudním řádem správním
a dalšími právními předpisy. Pokud zásah již netrvá, není postižené osobě odňato právo
se proti negativnímu jednání správního orgánu bránit, k posouzení nezákonnosti
takového jednání je však určen jiný procesní nástroj, který umožní efektivní prověření
zákonnosti postupu dotyčného správního orgánu. Ke stěžovatelem namítané nicotnosti
rozhodnutí žalované jsou pak správní soudy povinny přihlížet z úřední povinnosti,
jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v následném řízení
o kasační stížnosti. Soud pak v řízení o žalobě (či kasační stížnosti) pouze deklaratorním
výrokem vyhlásí jeho nicotnost.
Z výše uvedené charakteristiky nezákonného zásahu a rovněž ze systematiky
soudního řádu správního a logického výkladu ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s. je možno
konstatovat, že pojem „nicotnost“ lze vázat pouze k rozhodnutí (ve smyslu ust. §65
odst. 1 s.ř.s.), nikoli k nezákonnému zásahu. Nicotnost je krajní vada správního aktu,
která znemožňuje tomuto rozhodnutí způsobit jakékoli účinky a vyvolává nutnost
pohlížet na toto rozhodnutí jako by nebylo vydáno (paakt). Nicotný správní akt nikoho
nezavazuje, neplatí pro něj zásada presumpce správnosti. Nelze však zaměňovat paakt
s nezákonným zásahem, neboť obsahově se jedná o zcela jiné jednání správního orgánu.
Jak je již uvedeno výše, nezákonným zásahem je nutno rozumět (většinou faktické)
jednání správního orgánu, které je nezákonné pro svůj obsah, nikoli z důvodu, že nemá
podobu (formální ani materiální) rozhodnutí. Nicotný správní akt je projev činnosti
správního orgánu, jehož vyústěním by za zákonem předpokládaných okolností mohlo být
rozhodnutí, avšak v důsledku některé nezhojitelné vady je vydán tzv. paakt. Tomuto
výkladu odpovídá i systematické zařazení §76 odst. 2 s. ř. s., dle něhož kompetence soudu
vyslovit nicotnost rozhodnutí je zakotvena pouze v části třetí, hlavě druhé, dílu prvním
s. ř. s., upravujícím řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. V řízení dle §82
s. ř. s. však soud může (v případě přípustné žaloby) volit pouze mezi možnostmi žalobu
pro nedůvodnost zamítnout nebo rozsudkem zakázat správnímu orgánu,
aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikázat, aby-je li to možné obnovil stav
před zásahem.
V souzené věci žalovaná rozhodnutím podle zákona o rozpočtových pravidlech
a zákona o správě daní a poplatků uložila stěžovateli odvod za porušení
rozpočtové kázně, včetně souvisejícího penále. Procesní i hmotněprávní pravidla,
dle kterých je povinen správní orgán při ukládání povinností za porušení rozpočtové
kázně postupovat, jsou napadnutelná v rámci přezkumu rozhodnutí, jímž je toto řízení
ukončeno. Postup žalované je pod kontrolou správního soudnictví v režimu §65
a násl. s. ř. s., a to i za předpokladu, že by rozhodnutí žalované bylo rozhodnutím
nicotným, nikoli pouze nezákonným. Jakkoli je tedy napadené rozhodnutí či řízení,
které mu předcházelo, vybočující ze zákonných mezí a způsobilé porušit množství
zaručených práv účastníků řízení, je třeba přezkum takového případného vybočení
uplatňovat až v rámci garantovaných opravných prostředků, jimiž lze brojit
proti rozhodnutí ve věci, kterým je dané správní řízení ukončeno.
K předmětné věci lze proto uvést, že i přes výhrady stěžovatele k obsahu vydaného
rozhodnutí žalované, je výsledkem její činnosti rozhodnutí, nikoli nezákonný zásah.
Sám stěžovatel uvádí, že dle jeho názoru se jedná o „nicotný správní akt“. Správnost
tohoto tvrzení může být však přezkoumána pouze zákonem předpokládaným způsobem,
tj. v řízení o žalobě proti napadenému rozhodnutí žalované dle části třetí, hlavy druhé
a dílu prvého s. ř. s. (které předpokládá vyčerpání řádných opravných prostředků).
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem krajského soudu, který žalobu
stěžovatele posoudil jako nepřípustnou, s tím, že ochrany se lze domáhat jiným právním
prostředkem.
Tento závěr, preferující soudní přezkum až v rámci meritorních rozhodnutí,
přitom konvenuje se zákonnou koncepcí poskytování ochrany ve správním soudnictví,
která vychází z premisy, že soudem budou přezkoumávána pouze meritorní a finální
rozhodnutí správních orgánů. Tato zásada je vyjádřena v §68 písm. a) s. ř. s., dle kterého
je žaloba nepřípustná, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem; dále v §70 s. ř. s., které pod písm. a) vylučuje ze soudního
přezkumu úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, dle písm. b) jsou
vyloučeny úkony předběžné povahy. Z uvedených ustanovení je tedy zřejmé, že se krajský
soud nedopustil restriktivního výkladu zákona, konkrétně §85 s. ř. s., nýbrž respektoval
základní zásady správního soudnictví. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne
4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42, publikovaném pod č. 720/2005 Sb. NSS (případně
dostupném na www.nssoud.cz), konstatoval, že soudním řádem správním nově zavedený
samostatný procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení
správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit,
kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude
iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není procesní taktika žalobce,
nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li
se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení
povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si současně otevírá procesní
prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímá obrana
proti nezákonnému zásahu je proto možná jen tehdy, jestliže neexistuje ochrana jinými
právními prostředky. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát
žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby
proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí
nepřipadá v úvahu. V daném případě je však namístě dát žalované prostor pro posouzení
stěžovatelem tvrzeného pochybení v odvolacím řízení, případně poté (pokud stěžovatel
setrvá na vyslovených námitkách) žádat správní soud o vyslovení nicotnosti v řízení
o žalobě dle §76 odst. 2 s. ř. s.
Skutečnost, že případné odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí nemá
odkladný účinek nemá na shora uvedené závěry žádný vliv. Ve stejné situaci je například
většina daňových subjektů v řízení proti rozhodnutím správců daně, jejich žaloby jsou
typickým příkladem podání podanou proti rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.,
a i přes plnou vykonatelnost prvostupňového platebního výměru od okamžiku
jeho doručení nelze tento kvalifikovat jako nezákonný zásah. Případné negativní důsledky
uhrazení předmětné částky na základě nezákonného rozhodnutí lze vymáhat postupem
dle zákona č. 82/1998 Sb., nikoli dle soudního řádu správního.
Ve vztahu k námitkám stěžovatele vzneseným v kasační stížnosti považuje
Nejvyšší správní soud za vhodné toliko pro úplnost vyslovené závěry shrnout: Stěžovatel
se v předmětné věci domáhal vydání rozhodnutí o jeho návrhu (žalobě), který ovšem
zákon výslovně označuje jako nepřípustný (§85 s. ř. s.). V důsledku této skutečnosti byl
potom daný návrh odmítnut, neboť již v okamžiku jeho podání byl věcně
neprojednatelný. To znamená, že nebyl věcně posuzován, a krajský soud se tudíž nemohl
zabývat případnou nicotností napadeného rozhodnutí. Pro úplnost Nejvyšší správní soud
uvádí, že je-li správní akt nicotný, pak tuto skutečnost lze úspěšně namítat v jakémkoli
řízení, v němž by byl závazným podkladem takový paakt.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení
nepřísluší a druhý účastník řízení nárok na náhradu řízení neuplatnil. Ani ze soudního
spisu nevyplynulo, že by mu nějaké náklady řízení v souvislosti s řízením o kasační
stížnosti vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu