ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.80.2007:66
sp. zn. 9 As 80/2007 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobkyně: MUDr. M. V., zastoupená JUDr. Alešem Pillerem, advokátem se sídlem
Veselá 37, Brno, p roti žalovanému: Magistrát města Brna, odbor územního a
stavebního řízení, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 20. 10. 2005, č. j. OÚSŘ U 05/48367/Šk, ve věci povolení stavby, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2007, č. j. 30 Ca
312/2005 – 51,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností napadla v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta její
žaloba proti rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení
(dále jen „žalovaný“), ze dne 20. 10. 2005, č. j. OÚSŘ U 05/48367/Šk.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a současně potvrzeno
rozhodnutí Úřadu městské části Brno – sever, odboru územního rozvoje a výstavby
(dále jen „stavební úřad“), ze dne 4. 8. 2005, č. j. STU/04/0501334/000/003,
kterým bylo vydáno stavební povolení pro stavbu: „ stavba rodinného domu s garáží
umístěná na pozemku p. č. 391, stavba plynové, vodovodní a kanalizační přípojky
67
umístěná na pozemku p. č. 391 a 517, stavba vjezdu umístěná na pozemku p. č. 391
a stavba sjezdu z pozemku p. č. 391 na pozemek komunikace p. č. 517, k . ú. S., při ul. P.
K. v B.“
Napadeným rozsudkem krajský soud přezkoumal výše citované
rozhodnutí žalovaného a stěžovatelkou podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl
podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Krajský soud předně konstatoval, že při jednání neshledal potřebným provádění
dokazování (výslechem stěžovatelkou navrženého svědka), neboť žalobou jsou napadány
skutečnosti a právní otázky, které jsou dány spisovými podklady a jejich další objasňování
proto není na místě. K žalobě uvedl, že obsahuje námitky, které byly vzneseny
v předcházejícím územním řízení, nikoli v přezkoumávaném stavebním řízení,
v němž byla ze strany stěžovatelky uplatněna pouze námitka týkající se nutnosti přerušení
tohoto řízení z důvodu podání žaloby proti rozhodnutí o umístění dané stavby.
Touto námitkou se žalovaný zabýval a v souladu se zákonem dospěl k závěru,
že vzhledem k tomu, že rozhodnutí o umístění stavby nabylo právní moci a soud žalobě
proti němu nepřiznal odkladný účinek, není dána žádná zákonná překážka
pro pokračování ve stavebním řízení. V tomto ohledu tedy krajský soud shledal postup
i hodnocení žalovaného zákonným a současně konstatoval, že řízení o žalobě
proti územnímu rozhodnutí, jakožto řízení přezkumné, nemůže být ve vztahu
ke stavebnímu řízení řízením o předběžné otázce ve smyslu §40 zákona č. 71 /1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů.
K žalobnímu tvrzení o nezákonnosti postupu stavebního úřadu podle §61 odst. 2
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, v otázce upuštění od místního šetření, krajský soud
poznamenal, že v postupu stavebního úřadu neshledal pochybení. Rozhodnou skutečností
je zákonem dané uvážení stavebního úřadu, zda zná poměry na staveništi a zda je žádost
dostatečným pokladem pro posouzení navr hované stavby, nikoli názor stěžovatelky
o potřebnosti místního šetření z hlediska naplnění jejich účastnických práv.
Ta jsou v případě upuštění od místního šetření, resp. ústního jednání zajištěna opatřeními
ve smyslu §61 odst. 3 stavebního zákona, dle k terého stavební úřad v daném případě určí
do kdy mohou účastníci uplatnit své námitky a upozorní je, že k později podaným
námitkám nebude přihlédnuto (zásada koncentrační). S odkazem na tuto zásadu
potom krajský soud odmítl další žalobní námitky, neboť nebyly uplatněny ve stanovené
lhůtě ani později například v odvolání, proto nemohly být projednány ve stavebním řízení
a jsou tudíž z hlediska opodstatněnosti žaloby irelevantní.
Jako důvody kasační stížnosti stěžovatelka uvedla jednak nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a jednak vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Stěžovatelka napadenému rozsudku krajského soudu vytkla, že se bez dalšího
ztotožnil s postupem stavebního úřadu i odvolacího orgánu, když neshledal v postupu
těchto úřadů pochybení spočívající v upuštění od místního šetření o vydání stavebního
68
povolení. Dle jejího tvrzení měl stavební úřad respektovat její žádost o provedení
místního šetření, jelikož dobře věděl, jaké měla výhrady v rámci územního řízení,
v němž se snažila dosáhnout korekce předmětné stavby tak, aby respektovala druhou
polovinu dvojdomku, a to jak stavebně technicky, tak částečně i esteticky.
V této souvislosti uvedla, že krajský soud se nevypořádal s její námitkou vycházející
z územního řízení a týkající se problematiky hydrogeologického a statického šetření,
přičemž tyto problémy, které přenáší z územního řízení do řízení o povolení stavby,
mohly být dořešeny při jediném úkonu, a to při místním šetření. Současně vyjádřila
nesouhlas se závěrem krajského soudu, jenž její námitky z hlediska opodstatněnosti
žaloby označil za irelevantní, neboť nebyly uplatněny v souladu se zásadou koncentrace.
Poukázala přitom na své odvolání ze dne 31. 8. 2005, v němž namítala své nerovné
postavení jako účastníka řízení, dále pak neprofesionalitu a ponižování své osoby
a odkazovala na námitky uplatněné v žalobě proti územnímu rozhodnutí. K odmítnutí
výslechu svědka (ing. arch. M.) stěžovatelka uvedla, že tento postup krajského soudu
považuje za nezákonný, neboť jmenovaný svědek byl schopen vyjádřit se přesně
ke spisové dokumentaci a jejímu vedení, jakož i k chybám ve stavebním řízení,
které stavební úřad a odvolací orgán připustily.
Závěrem stěžovatelka vyjádřila své přesvědčení o formalistickém a velmi zúženém
náhledu na problematiku územního a stavebního řízení a přehlížení nezákonnosti
ze strany krajského soudu, ze všech výše uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní
soud shledal její kasační stížnost důvodnou a zrušil napadené rozhodnutí krajského soudu
s pokynem provést celé řízení zákonným zp ůsobem a o věci znovu rozhodnout
v její prospěch.
Žalovaný odvolací orgán se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stavební řízení je procesem, jehož hlavním cílem je vydání stavebního povolení,
jakožto základního předpokladu pro provádění staveb, jejich změn a udržovacích prací
na nich. Povolování staveb jako řízení vedené příslušným stavebním úřadem a zahajované
na žádost stavebníka doloženou předepsanou dokumentací se primárně řídí příslušnými
ustanoveními stavebního zákona, který v §61 odst. 1 až 3 stanoví následující:
„(1) Stavební úřad oznámí zahájení stavebního řízení dotčeným orgánům státní správy a všem
známým účastníkům a nařídí ústní jednání spojené s místním šetřením. Souč asně upozorní účastníky,
že své námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto.
K připomínkám a námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení nebo při
projednávání regulačního plánu, jakož i územního plánu zóny nebo územního projektu zóny,
se nepřihlíží.
(2) Od místního šetření, popřípadě též od ústního jednání, může stavební úřad upustit, jsou- li mu
dobře známy poměry staveniště a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby .
69
(3) Stavební úřad oznámí účastníkům zahájení stavebního řízení nejméně 7 dní před konáním
místního šetření, popřípadě ústního jednání. Upustí-li stavební úřad od ústního jednání, určí do kdy
mohou účastníci uplatnit námitky, a upozorní je, že k později podaným námitkám nebude přihlédnuto;
určená lhůta nesmí být kratší než sedm dní.“
Z výše uvedeného vyplývá, že námitky k navržené stavbě lze uplatnit
jen koncentrovaně, tj. při nařízeném ústním jednání, místním šetření nebo ve stanovené
lhůtě, přičemž k později uplatněným námitkám se nepřihlíží. Pro stavební řízení, obdobně
jako v případě územního řízení, tedy platí zásada koncentrace řízení, jejíž účel
lze spatřovat ve snaze zákonodárce stanovit určité limity stavebního řízení a zamezit
neustálému generování nových námitek, které by ve svém důsledku mohly zcela zabránit
jakékoliv stavební činnosti. Z pohledu dotčených orgánů státní správy, jakož i všech
známých účastníků řízení, je proto nutné na zahájené stavební řízení reagovat a vznést
případné námitky včas.
Z předloženého správního spisu vyplývá, že v předmětné věci bylo oznámení
o zahájení stavebního řízení vydáno dne 20. 6. 2005, č. j. STU/04/0501334/000/001,
stavební úřad v něm vedle samotného zahájení stavebního řízení také oznámil,
že ve smyslu §61 odst. 2 stavebního zákona upouští od místního šetření a ústního jednání
s tím, že účastníci řízení a dotčené orgány státní správy mohou své připomínky
k prováděnému řízení uplatnit nejpozději do 7. 7. 2005. V dané lhůtě stěžovatelka
stavebnímu úřadu zaslala přípis ze dne 23. 6. 2005, kterým upozornila, že dne 11. 4. 2005
podala u krajského soudu žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 1. 2005,
č. j. OÚSŘ Ú 02/00785 (rozhodnutí o umístění dané stavby), s tím, že součástí žaloby
je návrh na odkladný účinek a je proto povinností stavebního úřadu respektovat
skutečnost, že krajský soud bude prověřovat zákonnost postupu v předcházejícím řízení.
Stěžovatelka tedy na oznámení o zahájení stavební řízení reagovala včas, z věcného
hlediska však proti navrhované stavbě žádnou námitku neuplatnila; upozornila pouze
stavební úřad na probíhající soudní řízení, zjevně s cílem, aby v předmětném stavebním
řízení dále nepostupoval a přerušil ho, což stavební úřad kvalifikoval jako námitku,
které nevyhověl a stavební povolení vydal. Taktéž odvolací orgán dané námitce,
která byla v podstatě jedinou námitkou odvolání stěžovatelky ze dne 31. 8. 2005,
nevyhověl a konstatoval, že usnesením krajského soudu ze dne 1. 8. 2005,
č. j. 30 Ca 75/2005 – 44, nebyl předmětné žalobě přiznán odkladný účinek,
proto neexistuje žádný právní důvod pro přerušení stavebního řízení.
Stěžovatelka měla v souladu se stavebním zákonem stanovenou lhůtu, v níž mohla
uplatnit námitky na ochranu svých hmotných práv, na kterých se jako vlastník sousední
nemovitosti cítila dotčena (povolovanou stavbou). To ovšem neučinila a nevyužila
tak svého zákonného práva; pouze uvedla, že předchozí rozhodnutí o umístění stavby
je předmětem přezkumu ve správním soudnictví a s touto námitkou nebyla úspěšná.
Pokud stěžovatelka uplatnila v žalobě další námitky, které se však netýkaly konkrétního
porušení kogentního předpisu hmotného nebo procesního práva ze strany stav ebního
úřadu, resp. žalovaného odvolacího orgánu, nemohlo být k těmto námitkám přihlíženo
právě z důvodu výše uvedené koncentrace ve stavebním řízení.
V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud souhlasí s hodnocením a postupem
krajského soudu a dodává, že d ané námitky, s ohledem na jejich charakter, nemohly být
předmětem jeho přezkumu, neboť je stěžovatelka, jakožto účastnice daného stavebního
70
řízení, neuplatnila ve stanovené lhůtě (zásada koncentrace), ani je neuvedla v podaném
odvolání proti rozhodnutí o stavebním povolení, a proto se nemůže úspěšně domáhat
ochrany svých veřejných subjektivních práv podáním správní žaloby podle §65 s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2009, č. j. 5 As 66/2006 – 100,
publikovaný na www.nssoud.cz.).
Správní soudnictví je formou soudní kontroly veřejné správy. Krajský soud v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumává napadené rozhodnutí
správního orgánu, přičemž však svou činností nenahraz uje činnost správy. Soudní
přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany
subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř
veřejné správy. Vyčerpání právních výtek ve správním řízení před podáním žaloby
u soudu je nutno vnímat jako respektování zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudu do správního řízení. Účastník správního řízení je tedy
povinen zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má
ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní
ochrany.
Na shora uvedeném závěru přitom nic nemění ani skutečnost,
že některé z námitek byly stěžovatelkou vzneseny v předcházejícím řízení o umístění dané
stavby. Územní řízení (o umístění stavby) a řízení stavební jsou dvě různá správní řízení
vedená zpravidla separátně, přičemž územní řízení musí vždy předcházet řízení
stavebnímu s výjimkou případů, kdy se podle stavebního zákona buď územní rozhodnutí
nevyžadují nebo lze územní rozhodnutí sloučit se stavebním řízením (tzv. integrované
řízení). O takovou situaci se ovšem v případě stěžovatelky nejednalo, a proto bylo z jejího
hlediska nezbytné, aby své námitky ve stavebním řízení zcela jednoznačně, srozumitelně
a včas uplatnila. Jakkoli totiž spolu obě uvedená správní řízení velmi úzce souvisí
a navazují na sebe, nelze akceptovat stěžovatelkou dovozovanou přenositelnost námitek
uplatněných v řízení územním do řízení stavebního. Tento závěr ostatně vyplývá
přímo ze samotného stavebního zákona, z jehož §61 odst. 1, věty poslední, je zřejmé,
že pokud stavební povolení bylo vydáno na základě předchozího pravomocného
rozhodnutí správního orgánu o umístění stavby, kterým byla vyřešena otázka přípustnosti
umístění stavby, jsou námitky, které byly nebo mohly být uplatněny v tomto územním
řízení, námitkami ve stavebním řízení nepřípustnými, k nimž není možné přihlížet.
Proto, i pokud jde o neprovedené místní šetření společně s ústním jednáním, bylo
na místě, aby stěžovatelka svými věcnými připomínkami dala stavebnímu úřadu najevo
nutnost jeho provedení a zpochybnila alespoň jednu z kumulativních podmínek
pro upuštění od místního šetření a ústního jednání podle §61 odst. 2 stavebního zákona,
jimiž jsou: 1) dobrá znalost poměrů na staveništi a 2) skutečnost, že žádost poskytuje
dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby. Stěžovatelka však během
stavebního řízení nezpochybnila ani jednu z těchto podmínek a za této situace Nejvyšší
správní soud toliko pro úplnost dodává, že k upuštění od místního šetření a ústního
jednání došlo při současném zachování účastnických práv stěžovatelky. Nadto je třeba
ještě připomenout, že odlišné názory účastníků na poměry staveniště mohou založit
vhodnost místního šetření, při současném splnění podmínek §61 odst. 2 stavebního
zákona však nemohou vést bez dalšího k povinnosti stavebního úřadu toto šetření
provést. Znalost stavebního úřadu o místních poměrech určitého území je nezávislá
na názorech zúčastěných stran a nemusí jim odpovídat (srov. rozsudek Nejvyššího
71
správního soudu ze dne 31. 12. 2007, č. j. 8 As 39/2006 – 116, publikovaný
na www.nssoud.cz.).
K námitce týkající se neprovedení důkazu výslechem ing. arch. M . při jednání před
krajským soudem uvádí Nejvyšší správní soud následující:
Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že krajský soud v souzené věci dospěl
k závěru, že dokazování není potřebné a účelné, neboť konstatoval: „Žalobou je totiž
napadána nezákonnost upuštění od místního šetření, nepřerušení řízení, vady rozhodnutí žalovaného
spočívající v nevypořádání se námitkami žalobkyně, a nedostatky rozhodnutí stavebního úřadu. Jde tedy
o skutečnosti a právní otázky, které jsou dány spisovými podklady, jejich další objasňování proto není
na místě.“ S tímto odůvodněním se zdejší soud ve světle všech výše uvedených skutečností
ztotožňuje a pouze připomíná, že dokazování se provádí v rozsahu, v jakém je soud
považuje za nutné pro posouzení oprávněnosti žaloby (§52 s. ř. s.). Dokazování
ve správním soudnictví má specifický charakter, který je dán tím, že se nejedná o řízení
nalézací, nýbrž řízení přezkumné, jenž má zajistit kontrolu rozhodovací činnosti veřejné
správy. Za situace, kdy krajský soud shledal úplnost důkazů provedených ve stavebním
řízení pro svůj závěr za postačující, nelze mu vytýkat, že měl sám přistoupit k provedení
dalších důkazů, které by již z hlediska posouzení věci nebyly relevantní.
S ohledem na výše vyslovené závěry byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch
neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému náklady řízení
nad rámec jeho činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu