ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.84.2007:103
sp. zn. 9 As 84/2007 - 103
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: Ing. V. V., zastoupeného JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem
Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, odbor
životního prostředí a zemědělství, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 11. 2005, č. j. 143862/2005/OŽP-Bab, ve věci vydání stavebního
povolení, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. P. Z., o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 7 Ca 34/2006 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým
byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje,
odboru územního a stavebního řízení (dále jen „žalovaný“), ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 143862/2005/OŽP-Bab. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání proti
rozhodnutí Městského úřadu Kutná Hora, odboru životního prostředí
(dále jen „vodoprávní úřad“), ze dne 14. 9. 2005, č. j. 18723/05/16035/ZPR/TIS,
kterým bylo povoleno zřízení vodního díla - vrtané studny podle ustanovení §15 odst. 1
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“) a ustanovení §66 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů
104
(dále jen „stavební zákon“) se souhlasem místně příslušného odboru životního prostředí
a výstavby Městského úřadu Uhlířské Janovice (dále jen „stavební úřad“),
a to na pozemku p. č. 500/2, katastrální území Rataje nad Sázavou, číslo hydrologického
pořadí 1-09-03-1 098, číslo hydrogeologického rajónu 632 – krystalinikum v povodí
střední Vltavy, a zároveň bylo tímtéž rozhodnutím vydáno i souvisící povolení
k nakládání s podzemními vodami z neveřejného zdroje spočívající v jejich odběru
ve stanoveném množství [v průměru 0,126 litru za sekundu, 10,9 m
3
/den, 326,
7 m
3
/měsíc a 3 920 m
3
/rok, max. 16,34 m
3
/den (0,189 l/s) a krátkodobě čerpané
množství vody bylo stanoveno (dle výkonu čerpadla) na max. 1 l/s], ve prospěch
Ing. P.Z., bytem v M. 8, za účelem zásobování areálu živočišné výroby v osadě N. D.
vodou na dobu 50 let.
Městský soud neshledal opodstatněnou žalobní námitku zpochybňující postup
správního orgánu, který měl stěžovatele s jeho námitkami odkázat na obecný soud
rozhodující v občanskoprávním řízení. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl,
že postup dle ustanovení §137 stavebního zákona přichází v úvahu pouze za splnění
dvou předpokladů. Předně se musí jednat o takovou námitku, o níž primárně nepřísluší
rozhodnout stavebnímu, resp. vodoprávnímu, úřadu nebo spolupůsobícím orgánům
státní správy, a současně musí jít o námitku, která vyplývá z vlastnických nebo jiných práv
k pozemkům a stavbám, a která by právě s ohledem na tuto svou povahu realizaci stavby
znemožnila nebo by ji umožnila v podstatně jiné míře či formě. Takovou námitkou
je např. námitka a zpochybnění vlastnického práva (popř. jeho rozsahu) tehdy,
když je doložení práv k pozemku či stavbě předpokladem pro vydání stavebního
povolení. Nedojde-li mezi účastníky řízení k dohodě o takové námitce, musí
o ní rozhodnout soud, na který musí být účastník řízení postupem dle §137 stavebního
zákona s příslušnou námitkou odkázán. Námitky vznesené stěžovatelem ve správním
řízení týkající se ohrožení výše hladiny a vydatnosti studny stěžovatele a zásahu
do hydrogeologických poměrů v daném místě však takovou povahu neměly a rozsah
pravomoci stavebního, resp. vodoprávního, úřadu dle názoru městského soudu
nepřekračovaly.
Jako důvodnou neshledal soud ani druhou námitku spočívající v tvrzení, že správní
orgány si v řízení opomněly vyžádat souhlas orgánu ochrany přírody jako podkladové
rozhodnutí podle ustanovení §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění účinném pro posuzované období (dále jen „zákon o ochraně přírody
a krajiny“), s tím, že v daném případě stavební úřad a orgán ochrany přírody postupovaly
v řízení v úzké součinnosti a stavební úřad měl při rozhodovací činnosti k dispozici
stanovisko orgánu ochrany přírody o tom, že proti uvedené stavbě nemá námitek,
a zároveň bylo ze skutkového stavu zřejmé, že stavba krajinný ráz neovlivní. Orgán
ochrany přírody proto správní řízení ve věci souhlasu podle §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny důvodně nezahajoval a nebyl zde ani důvod pro to, aby k zahájení
takového řízení dal podnět stavební úřad. Řízení o povolení stavby tedy podle názoru
městského soudu nebylo zatíženo vadou, která by způsobovala nezákonnost rozhodnutí.
Městský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
105
Stěžovatel v kasační stížnosti své námitky podřadil pod ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky, dále vady
řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem, a zároveň i nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, jež mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Konkrétně stěžovatel ve svém podání uvádí, že jako účastník vodoprávního řízení
podával námitky proti záměru osoby zúčastněné, a to především z důvodu, že by realizací
vrtané studny byla ohrožena výše hladiny a vydatnost jeho vlastní studny a bylo by
zasaženo do hydrologických poměrů jeho rybníčků na pozemcích parc. č. 494 a 496/1
v k. ú. Rataje nad Sázavou, které jsou dle §3 zákona o ochraně přírody a krajiny
významnými krajinnými prvky. V daném případě se nejedná o běžnou domovní studnu,
ale o velkoodběr vody pro podnikání osoby zúčastněné. Stavební úřad měl podle jeho
názoru již v prvním stupni odkázat jeho a osobu zúčastněnou s vyřešením
stěžovatelových námitek na občanskoprávní soud dle §115 odst. 1 vodního zákona
a §137 stavebního zákona, neboť bylo více než zřejmé, že dohoda mezi účastníky řízení
není možná, a zároveň se přinejmenším v případě námitek ze dne 28. 4. 2005 jednalo
o námitky, které vzhledem k tomu, že se týkaly významného dotčení vlastnického práva
stěžovatele k jeho pozemkům a stavbám, jednoznačně přesahovaly rozsah pravomoci
správního orgánu rozhodujícího v řízení o stavebním povolení k vodnímu dílu,
neboť správní orgán postrádá kompetenci rozhodovat o zásazích, příp. o ochraně práva
vlastnického v oblasti soukromého (sousedského) práva. Za klasické občanskoprávní
námitky jsou obecně považovány námitky zpochybňující samo vlastnické právo
nebo jeho rozsah, nesprávnost hranice pozemku v terénu, vydržení, protichůdné námitky
spoluvlastníků, zasahování do sousedního pozemku ve vlastnictví jiného subjektu,
nerespektování existující služebnosti nebo jiného věcného břemene. Jelikož realizací
stavby studny dochází k zásahu do hydrologických poměrů daného území, je zřejmé,
že tím mohou být zasaženy i sousední pozemky ve vlastnictví stěžovatele, a tudíž se podle
stěžovatele jedná o námitku občanskoprávní, jejíž posouzení je toliko v kompetenci
příslušného soudu. I přes zásadní charakter stěžovatelových námitek vydal vodoprávní
úřad rozhodnutí, kterým odběr podzemní vody a stavbu vrtané studny povolil , žalovaný
rozhodnutí potvrdil a odvolání stěžovatele zamítl. Městský soud jeho žalobu též zamítl.
V odůvodnění napadeného rozsudku soud konstatuje, že v dané věci byl vyhotoven
znalecký posudek, na jehož základě byl správní orgán oprávněn rozhodnout ve věci sám.
Nijak však nezmiňuje skutečnost, že proti znaleckému posudku podal stěžovatel řadu
námitek, s nimiž se správní orgány žádným způsobem nevypořádaly. Městský soud učinil
závěr, že správní orgány byly oprávněny na základě znaleckého posudku samy
rozhodnout, podle přesvědčení stěžovatele však zatížily svá rozhodnutí vadou,
která spočívá v nepřezkoumatelnosti jejich rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
Další kasační námitkou stěžovatel brojí proti pochybení správních orgánů,
které si opomněly vyžádat podkladové rozhodnutí orgánu ochrany přírody ohledně
souhlasu, příp. nesouhlasu, se zásahem do významného krajinného prvku podle §4
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a spokojily se pouze s neformálním
stanoviskem dotčeného orgánu ochrany přírody, projeveným ústně p ři místním šetření
106
dne 2. 8. 2005, které obsahovalo „bezprocesní, neodůvodněné a nepřezkoumatelné vyjádření v tom
smyslu, že orgán ochrany přírody nemá připomínek“. V této souvislosti stěžovatel poukázal
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 - 39, publikované ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 4/2005, kterým Nejvyšší
správní soud rozhodl, že v praxi dříve zastávaný názor, dle něhož rozhodnutí v podobě
souhlasu či nesouhlasu orgánu ochrany přírody se zamýšl enou stavbou je třeba vydávat
pouze tehdy, pokud správní orgán dospěje k názoru, že stavba sníží či změní krajinný ráz,
je nesprávný. Dle současného názoru Nejvyššího správního soudu není možné,
aby předběžné zkoumání této otázky, tj. „zda stavba sníží či změní krajinný ráz, probíhala mimo
řádný rozhodovací proces a byla tak de facto nepřezkoumatelná. Závěr správního orgánu musí být dle
citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu přezkoumatelný nejen z důvodu
nezbytné právní jistoty, ale též proto, aby se fyzické a právnické osoby, jejichž práva, právem chráněné
zájmy či povinnosti, které mohou být příslušným závěrem dotčeny, k němu mohly vyjádřit, předkládat
návrhy, stanoviska, důkazní prostředky a uplatňovat i ostatní práva účastníků řízení. Správní orgán
proto musí vycházet ze spolehlivého zjištění, zda může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu,
a tuto skutečnost může zjistit jedině z rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Pokud takové rozhodnutí mezi podklady pro vydání rozhodnutí chybí,
je správní orgán povinen dát orgánu ochrany přírody k jeho vydání podnět. Neučiní-li tak, zatěžuje řízení
vadou, která může mít vliv na zákonnost rozhodnutí“.
Městský soud ohledně námitky ch ybějícího souhlasu dle §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny odkázal na vyjádření orgánu ochrany přírody při ústním
jednání dne 2. 8. 2005 (viz shora), kde dotčený orgán poté, co byl seznámen se všemi
skutečnostmi relevantními pro rozhodnutí o povolení vodního díla i povolení k odběru
podzemní vody, sdělil, že k zamýšlené stavbě nemá připomínky. Podle názoru městského
soudu nebude mít stavba na krajinný ráz vliv vzhledem k jejímu umístění v uzavřeném
prostoru zemědělského areálu. K tomu stěžovatel uvádí, že stavba studny sama o sobě
pravděpodobně do krajinného rázu zasáhnout nemůže, avšak podstata tvrzeného zásahu
do krajinného rázu tkví v něčem jiném, a to v zásahu do hydrologických poměrů
rybníčků, které jsou významnými krajinnými prvky, a dále v možném zásahu do výše
hladiny a vydatnosti jeho vlastní studny. Argumentaci soudu, že „po orgánu ochrany přírody
nelze požadovat, aby ve všech případech z vlastního podnětu zahajoval řízení podle výše zmíněného
ustanovení, neboť umísťuje-li se stavba do již zastavěné krajiny stavba, která nijak nevybočuje svými
parametry, je vysoce pravděpodobné, že krajinný ráz snížen či změněn nebude“, není možno podle
názoru stěžovatele s ohledem na podstatu věci považovat za relevantní.
Stěžovatel závěrem podle ustanovení §107 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §73
odst. 2 – 4 téhož předpisu navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti
odkladný účinek.
Odvolací orgán se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, stěžovatel je řádně zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s. ). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí
107
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
K návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku rozhodl Nejvyšší správní
soud usnesením ze dne 22. 11. 2007, č. j. 9 As 84/2007 - 91, kterým odkladný účinek
kasační stížnosti nebyl přiznán. Usnesení nabylo právní moci dne 3. 12. 2007.
S ohledem na namítanou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského
soudu se Nejvyšší správní soud přednostně zabýval touto námitkou,
neboť nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů je vadou
tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat ex offo. Nelze se totiž zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí
po formální stránce. Nejvyšší správní soud jakožto kasační soud je v zásadě soudem
přezkumným, přičemž nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí tomuto základnímu
atributu jeho rozhodovací činností do značné míry brání. Má -li jakékoli rozhodnutí soudu
projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí: 1) srozumitelné a 2) opřené o dostatek důvodů.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů, jakož i v důsledku jiné vady řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů rozhodnutí je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Takovými vadami mohou být mimo jiné
případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec
nějaké důkazy byly v řízení provedeny. V přezkoumávaném rozsudku Nejvyšší správní
soud žádné vady uvedeného charakteru neshledal, neboť výrok rozhodnutí je řádně
odůvodněn a toto odůvodnění není možno považovat za nesrozumitelné. Námitka
stěžovatele, že z odůvodnění napadeného rozsudku není patrné, jaký skutkový stav má
městský soud na mysli, nemůže vzhledem k rekapitulační části rozsudku,
ze kterého je skutkový stav zřejmý, sama o sobě obstát. Ze spisového materiálu
pak Nejvyšší správní soud nezjistil ani „jinou vadu řízení před soudem“, jež by mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Námitku nepřezkoumatelnosti proto Nejvyšší správní soud odmítl jako nedůvodnou.
Klíčovou právní otázkou pro posuzování další kasační námitky směřující
do nesprávného právního posouzení je otázka, zda stavební úřad měl či neměl k vyřešení
námitek týkajících se zásahu do vlastnického práva stěžovatele vznesených v řízení
o vydání stavebního povolení na vybudování studny odkázat účastníky na řízení před
civilním soudem či nikoli, a rozhodl-li o námitkách sám, zda jednal v rámci své pravomoci
nebo naopak svou pravomoc překročil.
Na tomto místě je třeba úvodem k dané problematice poznamenat, že vodoprávní
úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem v souladu s ustanovením §115
odst. 1 tohoto právního předpisu postupují podle správního řádu, popřípadě podle
stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních děl, což je právě posuzovaný
108
případ. Na danou věc tedy ohledně řešení námitek stěžovatele uplatněných
ve vodoprávním řízení o vybudování vrtané studny jakožto vodního díla přímo dopadá
ustanovení §137 stavebního zákona .
Za „občanskoprávní“ námitky ve smyslu shora citovaného ustanovení, jenž je uvozeno
nadpisem „Občanskoprávní a jiné námitky“ (a předpokládá tak existenci a řešení i typově
jiné kategorie námitek než jen námitek občanskoprávních), je v obecné rovině z logiky
věci nutno považovat všechny námitky, které se jakýmkoli způsobem dotýkají
problematiky práv chráněných předpisy v soukromoprávní oblasti, a to zejména práv
souvisejících s ochranou vlastnictví (tzn. i se sousedskými vztahy) a s tvrzenými zásahy
do těchto práv. Z tohoto hlediska jde v rámci řízení dle stavebního zákona
jakožto veřejnoprávního předpisu v souladu s dikcí předmětného ustanovení o námitky
„vyplývající z vlastnických nebo jiných práv k pozemkům a stavbám“.
Nejvyšší správní soud při posouzení pravomoci stavebního úřadu ve věci sporných
námitek dále vycházel z následujících úvah:
Podle ustanovení §137 stavebního zákona, ve znění účinném pro posuzované
období, tj. pro rok 2005, se stavební úřad provádějící řízení podle tohoto zákona pokusí
vždy o dosažení dohody účastníků u těch námitek, které vyplývají z vlastnických
nebo jiných práv k pozemkům a stavbám, ale překračují rozsah pravomoci stavebního
úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní správy. Nedojde-li mezi účastníky řízení
k dohodě o námitce, která, kdyby se zjistilo její oprávnění, by znemožnila uskutečnit
požadované opatření nebo by umožnila jeho uskutečnění jen v podstatně jiné míře
či formě, odkáže stavební úřad navrhovatele nebo jiného účastníka podle povahy námitky
na soud, na hospodářskou arbitráž nebo na jiný příslušný orgán a řízení přeruší. Stavební
úřad stanoví lhůtu, ve které musí být předložen důkaz, že u soudu nebo u hospodářské
arbitráže, popřípadě jiného příslušného orgánu byl podán návrh na rozhodnutí ve sporné
věci. Nebude-li návrh ve stanovené lhůtě podán, může si stavební úřad učinit úsudek
o námitce sám a rozhodnout ve věci.
Způsob řešení sousedských sporů při povolování staveb (a tedy i kompetenci
stavebních úřadů k projednávání občanskoprávních námitek) bývá v praxi často zejména
z důvodu nejednotnosti ve výkladu právní úpravy značně problematický, a to především
z hlediska vymezení hranice mezi pravomocí stavebního úřadu a soudu k rozhodování
o občanskoprávních a jiných námitkách účastníků řízení. S ohledem na strukturovanost
§137 stavebního zákona a složitost jeho aplikace v praxi Nejvyšší správní soud přistoupil
na tomto místě ke grafickému znázornění modelové úvahy stavebního úřadu, jež je nutná
pro interpretaci tohoto ustanovení a měla by vždy jeho vlastní aplikaci v každém
posuzovaném případě předcházet:
109
§137 stavebního zákona
posouzení vznesených námitek
vyplývajících z vlastnických nebo jiných práv k pozemkům
překračující rozsah pravomoci
stavebního úřadu nebo
spolupůsobících orgánů státní správy
(§137 odst. 1 stavebního zákona)
nepřekračující rozsah pravomoci
stavebního úřadu nebo
spolupůsobících orgánů státní správy
dohoda účastníků řízení nedojde-li k dohodě rozhodnutí
posouzení (úvaha) stavebního úřadu,
zda se jedná o námitku,
která, pokud by byla odůvodněná,
znemožní nebo podstatně ovlivní
uskutečnění požadovaného opatření
(§137 odst. 2 stavebního zákona)
ne ano
(úvahu je třeba promítnout v rozhodnutí)
stavební úřad odkáže na soud,
řízení přeruší
a stanoví lhůtu
(k prokázání podání návrhu k soudu)
účastník řízení prokáže účastník řízení neprokáže
podání návrhu u soudu že soud ve věci zahájil řízení
stavební úřad kompetence stavebního úřadu
vyčká rozhodnutí soudu k posouzení sporné otázky
Lze konstatovat, že za „klasické“ občanskoprávní námitky, které pravomoc
stavebního úřadu přesahují, se obecně považují námitky zpochybňující samo vlastnické
právo nebo jeho rozsah, typicky tehdy, pokud se námitky týkají sporu o hranice pozemku.
Vzhledem k zákonné dikci §137 odst. 1 stavebního zákona však ani u těchto námitek
nelze pouze bez dalšího konstatovat, že pravomoc stavebního úřadu zde vůbec není dána.
Jinými slovy, tyto námitky svým charakterem pravomoc stavebního řadu zcela doslova
vzato jen „přesahují“, tzn. že pravomoc stavebního úřadu zabývat se jimi dána sice a priori
je, a vyplývá přímo ze zákona, ale není-li zde vůle účastníků řízení k dohodě,
pak pravomoc autoritativně o námitkách tohoto typu rozhodnout patří soudu , a to pouze
tehdy, využijí-li účastníci této možnosti a návrh k civilnímu soudu ve lhůtě stavebním
110
úřadem jim k tomu určené sami podají. Neučiní-li tak, pak se pravomoc opět „vrací“
stavebnímu úřadu, a to již v plné míře, tzn. že stavební úřad je již oprávněn
o těchto námitkách sám rozhodnout. Tento souběh pravomocí, resp. jejich „přelévání“,
či dalo by se také říci jistá elasticita, je vysvětlitelná tím, že účelem stavebního řízení
je dospět vždy co nejhospodárnější a nejrychlejší cestou k vyřešení všech námitek a sporů,
a tím i k efektivitě tohoto řízení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se však
o tento typ námitek v daném případě nejednalo.
Dalším okruhem občanskoprávních námitek jsou pak námitky,
které svým charakterem rozsah pravomoci stavebního úřadu nikterak nepřekračují,
a stavební úřad je tak příslušný o nich rozhodnout buď sám, nebo v součinnosti
s dotčenými orgány státní správy, od nichž si dle typu konkrétní námitky vyžádá
stanovisko. Nejčastěji jde o námitky proti předpokládanému zastínění sousedních
pozemků či stávajících staveb stavbou budoucí, námitky proti hlučnosti či prašnosti
způsobené jejím provozem apod. Oporu pro řešení těchto problematických otázek
ve stavebním řízení lze najít v prováděcích předpisech, v posuzovaném období konkrétně
ve vyhlášce Ministerstva pro místní rozvoj č. 137/1998 Sb., o obecných technických
požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů, účinné od 1. 7. 1998 (dále jen
„OTP“). Rozhodným kritériem pro určení intenzity nežádoucích vlivů budoucích staveb
na okolí je tzv. „přípustná míra“, která je zpravidla měřitelná podle příslušných
technických norem. Z ustálené judikatury (a to zejména z judikatury Nejvyššího soudu)
pak dále vyplývá, že „přípustnou mírou“ podle právních předpisů včetně občanského
zákoníku je třeba rozumět i „míru přiměřenou poměrům“ podle §127 odst. 1 občanského
zákoníku. Ve smyslu výše uvedeného ustanovení občanského zákoníku se vlastník věci
musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by
vážně ohrožoval výkon jeho práv. Proto zejména nesmí ohrozit sousedovu stavbu
nebo pozemek úpravami pozemku nebo úpravami stavby na něm zřízené bez toho, že by
učinil dostatečné opatření na upevnění stavby nebo pozemku, nesmí nad míru
přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy nejen hlukem, prachem, popílkem, kouřem,
plyny, parami, pachy, pevnými a tekutými odpady, světlem, stíněním nebo vibracemi,
ale například ani vnikáním chovaných zvířat na sousedící pozemek či nešetrným,
popřípadě v nevhodné roční době uskutečňovaným odstraňováním kořenů stromu
nebo větví stromu přesahující na pozemek jiného vlastníka.
Nejvyšší soud se ve své judikatuře opakovaně postavil na stanovisko, že v řízení
podle stavebního zákona lze uplatnit všechny námitky vycházející z vlastnických práv
k pozemkům a stavbám, tedy i námitky obsahově odpovídající §127 odst. 1 občanského
zákoníku (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 1999,
č. j. 2 Cdon 1889/97 - 175, rozsudek ze dne 5. 9. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1150/99,
uveřejněný v časopise Právní rozhledy č. 1/2001, popř. usnesení ze dne 22. 10. 2001,
sp. zn. 22 Cdo 2929/99, publikované pod č. C 794 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu
vydávaného nakladatelstvím C. H. Beck, sv. 11, a další judikaturu věcně související
s R 3/1988 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek týkající se způsobu ochrany
před imisemi nejrůznějšího druhu „v civilní větvi“ v rámci občanského soudního řízení).
Také Nejvyšší správní soud již zmíněnou judikaturu Nejvyššího soudu
v některých svých rozhodnutích reflektoval (např. v rozsudku ze dne 25. 7. 2007,
111
č. j. 1 As 1/2007 – 104), a k některým „imisím“ v rámci této specifické kategorie
se vyslovil (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007,
č. j. 2 As 10/2007 – 83, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2007,
č. j. 3 As 68/2006 – 90, případně rozsudek ze dne 2. 2. 200 6, č. j. 2 As 44/2005 - 116,
všechny zveřejněné na www.nssoud.cz). V citovaných rozhodnutích vycházel zdejší soud
z premisy, že posouzení námitek tohoto typu spadá do kompetence stavebního úřadu.
Podle názoru kasačního soudu o námitce budoucích, očekávaný ch imisí stavební úřad
rozhodnout musí, a civilnímu soudu přísluší rozhodovat o nich teprve tehdy, pokud
již nastaly (a tedy existují a trvají). Tento názor vyplývá z logiky věci a je založen
na nevysloveném předpokladu, že není možno ochranu před takovými zásahy odepřít,
existují-li, a z tohoto hlediska by bylo kontraproduktivní, jestliže by této ochraně
před narušením pokojného stavu (ochrana soukromoprávními prostředky) nepředcházela
ochrana preventivní ve stavebním řízení, tzn. ochrana veřejnoprávní pov ahy (tj. již ve fázi
potenciální hrozby zásahu do vlastnických práv). Pravomoc k posouzení
občanskoprávních námitek proto v takových případech přísluší stavebnímu úřadu.
V posuzované věci se jednalo o námitku, že realizací studny Ing. P. Z. za účelem
zásobování vodou blízkého areálu živočišné výroby dochází, resp. může dojít, k zásahu do
hydrologických poměrů v daném území, a mohou tak být zasaženy i pozemky ve
vlastnictví stěžovatele.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatel v průběhu
správního (vodoprávního) řízení kromě námitek týkajících se vedení správního spisu
uplatňoval především námitky spočívající v nesouhlasu s vybudováním nové studny
v těsném sousedství jeho pozemků z důvodu ohrožení výše hladiny a vydatnosti
jeho vlastní studny, jakož i z důvodu obav z poškození nebo zničení rybníčků (které jsou
významnými krajinnými prvky) a zásahu do hydrologických poměrů na parcelách č. 494
a 496/1 v k. ú. R. n. S.
Všechny námitky vodoprávní úřad zamítl, s tím, že v odůvodnění rozhodnutí
odkázal na hydrogeologický posudek a projekt vypracovaný RNDr. Š . v březnu 2005,
jenž byl na základě výzvy ze strany správního orgánu doplněn dodatkem ze dne 20. 5.
téhož roku. V odůvodnění rozhodnutí vodoprávní úřad odkázal na odborné posouzení
(především na konstatování v něm uvedené), že k ovlivnění povrchových vod
zadržovaných na pozemcích shora specifikovaných parcel, vedených v katastru
nemovitostí jako vodní plocha, nedojde. V dodatku č. 2 k tomuto posudku
je pak uvedeno, že „obava o zásah do hydrogeologických poměrů ve vztahu k okolnímu jímání
podzemních vod, tak i vývěru a povrchovým vodám) je prakticky nulová“. Nejvyšší správní soud
k těmto závěrům nezaujal věcné stanovisko, neboť k řešení byla předložena pouze
otázka, zda k posouzení předmětných námitek, které stěžovatel ve stavebním řízení
uplatnil, měl stavební úřad dostatek rozhodovací pravomoci, a na tuto otázku odpověděl
kladně. Podle názoru zdejšího soudu vodoprávní úřad nikterak procesně nepochybil,
když se s námitkami sám vypořádal, aniž by řízení přerušil a odkázal účastníky
pro jejich řešení na civilní soud. Nepochybil proto ani městský soud, když postup
správních orgánů v prvním i druhém stupni (v němž odvolací orgán postup vodoprávního
úřadu svým rozhodnutím potvrdil) řízení shledal správným a zákonným.
112
Kasační námitce, že v posuzovaném případě měl stavební úřad řízení přerušit
a odkázat účastníky, kterým se nedařilo dosáhnout dohody, na civilní soud, proto Nejvyšší
správní soud nepřisvědčil.
Poslední kasační námitka stěžovatele se týkala pochybení správních orgánů,
které zatížily řízení vadou tím, že nevzaly v úvahu závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu vyjádřené v usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 - 39,
podle nichž musí být udělení souhlasu či nesouhlasu dotčeného orgánu ochrany přírody
a krajiny s umístěním stavby, která by ve smyslu ustanovení §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny mohla snížit nebo změnit krajinný ráz, vydáno ve formě správního
rozhodnutí. Stěžovatel v žalobě výslovně uvedl, že správní orgány významně pochybily
v řízení o vydání stavebního povolení, když povolily přestavbu, která může ohrozit
významný krajinný prvek, aniž by v podkladech pro toto rozhodnutí byl souhlas orgánů
ochrany přírody. V daném případě se příslušné orgány spokojily pouze s neformálním
stanoviskem Městského úřadu v Kutné Hoře, odboru životního prostředí, projeveném
ústně při místním šetření dne 2. 8. 2005. Předmětné stanovisko orgánu ochrany přírody
stěžovatel v žalobě označil za „neprocesní, neodůvodněné a nepřezkoumatelné vyjádření“.
Dále pak citoval z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 6 A 97/2001 -39, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 4/2005,
dle kterého „skutečnost zda může dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu, lze ve stavebním řízení
zjistit jedině z rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny“.
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že souhlas orgánu ochrany přírody
se zásahem do krajinného rázu je upraven v ustanovení §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny a ustanovení §4 odst. 2 téhož zákona je stanoven požadavek na opatření
závazného stanoviska orgánu ochrany přírody k zásahům, které by mohly vést
k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení
jeho ekologicko-stabilizační funkce. Toto stanovisko si musí opatřit ten, kdo takové
zásahy zamýšlí (jimiž se rozumí zejména umísťování staveb, pozemkové úpravy, úpravy
vodních toků, těžba nerostů apod.), nikoli správní orgán. Pokud jde o obecnou povinnost
stavebníka zajistit si stanovisko orgánu ochrany přírody podle §4 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, poukázal městský soud na skutečnost, že stavební úřad
v případě předmětné stavby v souladu s ustanovením §32 odst. 2 písm. c) stavebního
zákona upustil od vydání územního rozhodnutí vzhledem k jejímu umístění v uzavřeném
prostoru zemědělského areálu, neboť se nemění vnější půdorysné ohraničení a výškové
uspořádání prostoru. Městský soud proto v odůvodnění rozsudku vyjádřil názor,
že stavba nebude mít vliv na krajinný ráz.
Ohledně námitky, týkající se vady stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody ,
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem potud, že dle závěru rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v usnesení ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 - 39, musí být udělení souhlasu či nesouhlasu dotčeného orgánu ochrany
přírody a krajiny s umístěním stavby, která by ve smyslu ustanovení §12 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny mohla snížit nebo změnit krajinný ráz, vydáno ve formě
správního rozhodnutí. Rozhodování správního orgánu však přichází v úvahu pouze
v situaci, kdy na konkrétní právní vztahy se stavbou související zákon o ochraně přírody
113
a krajiny vůbec dopadá (podle pozdějšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 12. 2006, č. j. 6 A 83/2002 – 65). V takových případech je v souladu se závěry
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyjádřenými ve výše specifikovaném
usnesení, na něž se stěžovatel odvolává, absence řádně vydaného správního rozhodnutí
vadou řízení před správním orgánem, kterou nelze zhojit, a to ani dodatečným písemným
vyjádřením dotčeného orgánu ochrany přírody ve formě stanoviska, jak tomu bylo
v posuzovaném případě (vyjádření odboru životního prostředí Městského úřadu Kutná
Hora ze dne 6. 4. 2006, č. j. 1781/06/16035/ZPR/KUI, v tom smyslu, že uvedená stavba
nezasahuje do významného krajinného prvku a zájmů ochrany přírody se vůbec nedotýká,
jež je ve spise volně založ eno - č. l. neuvedeno). V daném případě se však nejedná
o situaci, kdy by bylo ze strany správních orgánů nutno uplatnit uvedený postup.
Kompetenci orgánu ochrany přírody k vydání souhlasu zakládá zákon
touto formulací: „K umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit
nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody.“ Ustanovení §126 odst. 1
a 2 stavebního zákona pak stanoví: „(1) Dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných
zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy,
který chráněné zájmy hájí (dotčený orgán státní správy). Dotčený orgán státní správy může svůj souhlas
vázat na splnění podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádření, souhlasu, posudku
apod.) v souladu se zvláštním zákonem, na jehož podkladě je oprávněn zájem chránit. (2) Je-li tímto
zákonem stanoven postup při přezkoumávání zájmů chráněných zvláštními předpisy a při uplatňování
stanovisek nebo obdobných opatření dotčených orgánů státní správy, postupují podle něho dotčené orgány
státní správy, uvedené v odstavci 1. Právo těchto správních orgánů, vydat samostatné rozhodnutí zůstává
nedotčeno, jestliže to předpisy na ochranu jimi sledovaných zájmů stanoví.“
Nejvyšší správní soud v posledně citovaném rozsudku dovodil, že požadavek
rozhodování orgánů ochrany přírody o zásahu do krajinného rázu při umístění libovolné
stavby v jakémkoli území, by v praxi vedl ke zcela absurdním důsledkům, které jsou
v běžném životě obtížně představitelné, k enormnímu zvýšení počtu zbytečně vydávaných
formálních rozhodnutí, nemluvě pak o zbytečném administrativním zatížení účastníků
řízení. Připustil-li by se názor, že při umístění jakékoli stavby kamkoli musí být
rozhodnuto eo ipso také o souhlasu (nesouhlasu) se snížením nebo změnou krajinného
rázu, znamenalo by to, že zákonodárce presumoval fikci, že umístěním jakékoli stavby
současně dochází ke snížení nebo změně krajinného rázu; takový výklad zákona
by ale překročil meze i toho nejširšího extenz ivního výkladu. Uvedeným výkladem
by se stala ustanovení o tom, které právní vztahy upravuje zákon o ochraně přírody
a krajiny (§1, 2 a 3 zákona) zbytečná a bylo by nadbytečné vymezovat většinu pojmů,
se kterými zákon pracuje jako se svým definičním okruhem. M usel-li by orgán ochrany
přírody rozhodnout při umisťování stavby vždy o udělení souhlasu nebo nesouhlasu
se zásahem, stala by se jeho pravomoc pravomocí neomezenou (nikdy by nemohl vydat
rozhodnutí mimo rámec vlastní pravomoci, tj. nikdy by nemohl vydat paakt).
Takový výklad by však odporoval ústavnímu principu, že každý správní orgán musí mít
vymezen okruh své působnosti, mimo nějž mu nepřísluší konat a zasahovat do práv
a povinností jiných osob. Proto Nejvyšší správní soud vyložil posuzovanou otázku tak,
že samotné ustanovení §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny předpokládá
rozhodování samo jen tam, kde jde o umísťování stavby, která by vůbec (pojmově) mohla
krajinný ráz snížit nebo změnit.
114
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s úvahou městského soudu, týkající
se závěru, že po orgánu ochrany přírody nelze požadovat, aby ve všech případech
z vlastního podnětu zahajoval řízení podle výše zmíněného ustanovení, neboť umísťuje-li
se do již zastavěné krajiny stavba, která nijak nevybočuje svými parametry, je vysoce
pravděpodobné, že krajinný ráz snížen či změněn nebude. Stěžovatel se navíc s uvedeným
hodnocením městského soudu v kasační stížnosti částečně ztotožňuje, neboť výslovně
uvádí, že „stavba studny sama o sobě pravděpodobně opravdu do krajinného rázu zasáhnout nemůže“,
namítá však, že podstata tvrzeného zásahu do krajinného rázu tkví v něčem jiném,
„a to v zásahu do hydrologických poměrů rybníčků, které jsou významnými krajinnými prvky, a dále
v možném zásahu do výše hladiny a vydatnosti jeho vlastní studny“. Taková tvrzení však správnímu
soudu v souvislosti s chybějícím podkladovým rozhodnutím stěžovatel v žalobě nenabídl.
Ve své námitce týkající se absence podkladového rozhodnutí pouze odkázal na shora
citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, aniž by v žalobě
upřesnil, z jakého konkrétního důvodu zamýšlená stavba vůbec může krajinný ráz
ovlivnit, a jakým způsobem se namítané pochybení projeví v jeho subjektivní sféře.
Z tohoto úhlu pohledu tedy nelze vyčítat městskému soudu, že se na základě zcela obecně
uplatněné žalobní námitky, dovolávající se pouze shora citovaného usnesení Nejvyššího
správního soudu bez konkrétních souvislostí, zaobíral dopady povolované stavby
do krajinného rázu taktéž pouze obecně, bez posuzování možného dopadu stavby
do hydrologických poměrů rybníčků. Námitku týkající se hydrologických poměrů
rybníčků ostatně stěžovatel uplatnil pouze ve vztahu k překročení pravomoci stavebního
úřadu, neboť se domníval, že tuto námitku musí posoudit civilní soud.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné upozornit i na to, že z veškerého
dostupného spisového materiálu vyplynuly významné pochybnosti o tom,
zda se předmětné rybníčky, které jsou ze zákona [§3 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
přírody a krajiny] významným krajinným prvkem, a jejichž ohrožení se stěžovatel zejména
obává, ve skutečnosti na pozemcích stěžovatele nacházejí. Ačkoli jsou specifikované
parcely (494 a 496/1) vedeny v katastru nemovitostí jako vodní plocha, pochybnosti
o existenci rybníčků plynou především ze závěrů místních šetření, která byla
v posuzované lokalitě provedena (ze své úřední činnosti je kasační soud obeznámen s tím,
že místní šetření bylo provedeno i v jiném řízení, jenž se týkalo přestavby vnitřních
prostor přilehlého hospodářského areálu, zjišťované skutečnosti se však obou případech
týkaly stávajícího stavu předmětných parcel), jakož i z pořízené fotodokumentace,
která je založena ve správním spise. Podle spisové dokumentace již jeden z rybníčků
téměř zcela vyschl a je na něm trvalý travní porost, vlastníkem řádně obhospodařovaný,
druhá dotčená parcela má spíše charakter mokřadu. Ohledně možného zásahu
do vodních poměrů na těchto parcelách, jakož i zásahu do výše hladiny a vydatnosti
studny stěžovatele se vyjádřil zpracovatel odborného hydrogeologického posouzení tak,
že tento zásah vyloučil. V dodatku k tomuto posudku (č. l. 5 správního spisu)
se v souvislosti s obavou stěžovatele o zásah do hydrogeologických poměrů a vlivu
na pozemky vedené jako vodní plocha uvádí, že v době místního šetření „se zde jednalo
o vypuštěnou malou (mělkou) vodní nádrž“. Stěžovatel se v kasační stížnosti bez dalšího
domáhal mechanické aplikace shora citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu na zcela jinou skutkovou i právní situaci. Avšak i v tomto usnesení
Nejvyšší správní soud uvedl že „po orgánu ochrany přírody nelze jistě požadovat, aby ve všech
115
případech z vlastního podnětu zahajoval řízení podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Například tehdy, umísťuje-li se do již zastavěné krajiny stavba, která nijak nevybočuje svými parametry,
je vysoce pravděpodobné, že krajinný ráz snížen či změněn nebude. Ani v těchto případech však nelze
vyloučit, že možnost takového zásahu vyjde najevo např. v územním řízení: proto je nezbytné,
aby stavební úřad měl možnost dát podnět k zahájení řízení podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. I v těchto případech však může podat návrh na zahájení řízení podle §12 odst. 2 citovaného
zákona sám stavebník či osoba, která je původcem činnosti, jež může snížit či změnit krajinný ráz,
případně občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny“.
Povinností soudů, stejně jako i dalších orgánů veřejné moci, je přispívat interpretací
a aplikací práva k právní jistotě osob a tím k naplnění jejich legitimních očekávání.
Svázány právním formalismem nepřihlížeje ke smyslu a účelu zákona by pak samy soudy
tento smysl a účel de facto popřely (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2008,
sp. zn. IV. ÚS 814/06). V této souvislosti proto považuje zdejší soud za vhodné
konstatovat, že smyslem a účelem zákona o ochraně přírody je oprávněný zájem
na ochraně přírody, nikoli neúměrné prodlužování délky řízení. V takovém případě
by naopak mohlo být zasaženo do práva druhého účastníka řízení, jehož legitimním
očekáváním je v rámci práva na spravedlivý proces dosáhnout v reálném čase
konečného rozhodnutí soudu a možnosti realizovat zamýšlenou stavbu. Opačný závěr
by se podle názoru Nejvyššího správního soudu vymykal chápání práva
jakožto prostředku k nalezení spravedlnosti a nikoli prostředku k zatemnění toho,
co jest (nebo by alespoň mělo býti) uživatelům práva zřejmé, tedy úspěšného vyřešení
sporů, ke kterým mezi nimi dojde, a to pokud možno v rámci rychlého a hospodárného
řízení, aniž by uplatněním výlučně formálního hlediska došlo k jeho nikoli nezbytnému
prodlužování (srov. obdobně nález Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn.
ÚS 290/03).
Na základě všech shora uvedených úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první
s. ř. s., dle kterého nestan oví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, odvolacímu správnímu orgánu náklady
nad rámec jeho činnosti nevznikly. Soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. června 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu