ECLI:CZ:NSS:2008:KOMP.3.2008:63
sp. zn. Komp 3/2008 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Petra
Příhody, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce Ministerstva
pro místní rozvoj se sídlem Staroměstské nám. 6, Praha 1, zastoupeného
prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem Dlouhá 13, Praha 1, proti
žalovanému Ministerstvu financí se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osob zúčastněných
na řízení 1) R. G. A., 2) PRIMING a. s. se sídlem Pobřežní 58/6, Praha 8, 3) Bytový podnik
v Praze 7, státní podnik v likvidaci, se sídlem Malostranské nám. 28, Praha 1, v řízení o
kompetenční žalobě dle §97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve věci sporu o
příslušnost vydat rozhodnutí o odvolání Bytového podniku v Praze 7, státního podniku
v likvidaci, proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 6. 2. 2007, čj. S- MHMP
388541/2006,
takto:
I. P ř í s l u š n é vydat rozhodnutí o odvolání Bytového podniku v Praze 7, státního
podniku v likvidaci, proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 6. 2. 2007,
čj. S-MHMP 388541/2006 je M i n i s t e r s t v o p r o m í s t n í r o z v o j .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 23. 4. 2008 se Ministerstvo
pro místní rozvoj (dále jen „žalobce“) domáhá rozhodnutí negativního kompetenčního sporu
mezi žalobcem a Ministerstvem financí (dále jen „žalovaný“) o příslušnost rozhodnout
o odvolání podanému proti výše označenému rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy (dále
jen „správní orgán I. stupně“).
[2] Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu předloženého žalobcem následující
skutečnosti. Rozhodnutím hospodářského odboru Obvodního národního výboru v Praze 7
ze dne 30. 12. 1961, zn. HO 16265/61, byla na základě §3 dekretu presidenta republiky
č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkově -právních jednání z doby nesvobody a o národní
správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací
a ústavů, zavedena národní správa na dům č. p. 834 v Holešovicích a pozemek p. č. 1632,
stavební parcela. Uvedené nemovitosti byly v době zavedení národní správy ve spoluvlastnictví
Ing. H. N., Ing. H. R. a E. P., bytem v cizině. Důvodem pro zavedení národní správy bylo, že
vlastnice nemovitostí byly devizovými cizozemci a bylo nezbytné zajistit správu nemovitostí,
které byly bytovým majetkem ve smyslu vyhlášky č. 180/1954 Úředního listu, a finanční
prostředky na jejich údržbu. Týmž rozhodnutím byl národním správcem výše uvedeného majetku
ustanoven Obvodní podnik bytového hospodářství v Praze 7. Zavedení národní správy bylo
posléze označeno v pozemkové knize. Jediné dědičce po zemřelé Ing. H. R. paní R. G. A. bylo
nabytí dědictví (spoluvlastnického podílu k výše označeným nemovitostem) potvrzeno
rozhodnutím Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 16. 11. 2006, čj. 22 D 489/2006 - 37, které
nabylo právní moci dne 6. 12. 2006.
[3] Paní R. G. A. podala dne 17. 10. 2006 správnímu orgánu I. stupně návrh na zrušení
národní správy k ideální jedné polovině budovy č. p. 749 na pozemku p. č. 1785 a pozemků p. č.
1785, 1786/1, 1786/2 (vše v katastrálním území Střešovice) a národní správy k ideální jedné
polovině budovy č. p. 834 na pozemku p. č. 1632 a pozemku p. č. 1632 (vše v katastrálním území
Holešovice). V průběhu řízení došlo k převodu spoluvlastnického podílu paní A. k nemovitostem
v katastrálním území Holešovice na společnost PRIMING a.s. (platnost převodu vlastnického
práva je národním správcem těchto nemovitostí zpochybňována). Správní orgán I. stupně
rozhodl dne 6. 2. 2007 rozhodnutím čj. S-MHMP 388541/2006 o návrhu paní R . G. A. tak, že
národní správu k ideální jedné polovině budovy č. p. 834 na pozemku p. č. 1632 a pozemku p. č.
1632 v katastrálním území Holešovice, hlavním městě Praze zrušil, neboť dospěl k závěru, že
pominuly důvody k zavedení národní správy na majetek zemřelé Ing. H . R.
[4] Národní správce pozemku p. č. 1632 a budovy č. p. 834 na pozemku p. č. 1632
v katastrálním území Holešovice Bytový podnik v Praze 7, státní podnik v likvidaci, napadl
rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvoláním, neboť se zrušením národní správy nesouhlasí.
Správní orgán I. stupně postoupil dne 12. 3. 2007 odvolání spolu se spisovým materiálem žalobci,
který jej usnesením ze dne 27. 3. 2007, čj. 8743/07-51, postoupil žalovanému jakožto „orgánu
příslušnému ve věci národních správ“. Žalovaný rozhodl usnesením ze dne 4. 10. 2007,
čj. 22/36 308/2007 - 221, které bylo poznamenáno do spisu, o vrácení odvolání a spisu
postoupeného žalobcem zpět žalobci. Žalovaný v odůvodnění usnesení uvedl, že vedení řízení
a rozhodování o zavedení nebo zrušení národní správy brání žalovanému zásadní nedostatek
věcné příslušnosti; oblast politiky bydlení a rozvoje domovního a bytového fondu je v působnosti
žalobce.
II.
Argumentace účastníků řízení
[5] Žalobce v kompetenční žalobě nejprve rekapituluje skutkové okolnosti tohoto případu
a řízení před správním orgánem I. stupně. Dále konstatuje, že mezi žalobcem a žalovaným
nedošlo k dohodě o věcné příslušnosti v této věci postupem dle §133 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (pozn.: žalobce má patrně na mysli postup dle §133 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád), o čemž svědčí rozhodnutí žalobce ze dne 29. 1. 2007, čj. 3362/2007-31-3, a usnesení
žalovaného ze dne 4. 10. 2007, čj. 22/36 308/2007 - 221, jakož i dopis žalobce žalovanému
ze dne 26. 10. 2007. Rozhodnutí v prvém stupni vydal Bytový odbor Magistrátu hl. m. Prahy,
jakožto věcně příslušný orgán dle §67 - 69 správního řádu a §11 dekretu presidenta republiky
č. 5/1945 Sb. O odvolání rozhoduje dle §89 správn ího řádu nejblíže nadřízený správní orgán,
kterým je s ohledem na §118 odst. 3 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,
ministerstvo, do jehož působnosti náleží oblast přenesené působnosti hl. m. Prahy.
[6] Žalobce dále cituje relevantní ustanovení zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, v platném znění, dle nichž
je Ministerstvo pro místní rozvoj ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky,
politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů a nebytových
prostor, územního plánování a stavebního řádu, vyvlastnění, investiční politiky, cestovního ruchu
a pohřebnictví. Ministerstvo financí je pak věcně příslušné pro státní rozpočet republiky
a hospodaření s majetkem státu, kterým je nutno rozumět i dispozici s národní správou,
kterýžto institut má nejblíže k institutu hospodaření s majetkem České republiky. Žalobce
není věcně příslušný k hospodaření s majetkem České republiky (s výjimkou věcí, k teré mu byly
svěřeny za účelem naplňování jeho zákonné působnosti), nelze ani dovodit, že by byl
oprávněným subjektem k vykonávání práva vyplývajícího z národní správy k předmětným
nemovitostem. Nejedná se o záležitost spadající do politiky bydlení, která nesouvisí s omezením
vlastnického práva, ani do oblasti rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů
a nebytových prostor. Národní správu nelze zařadit ani do oblasti vyvlastnění, kterou je nezbytné
vymezit dle souvisejících kompetencí žalobce v rovině územního plánovaní a stavebního řádu,
neboť se nejedná o opatření v území, jímž by se regulovalo využití území, nýbrž má převážně
ekonomickou a sankční povahu. Dekret presidenta republiky č. 5/1945 Sb. spojuje institut
národní správy s omezením některých vlastnických oprávnění. Konfiskace majetku pod národní
správou, která následovala, probíhala ve prospěch tehdejší Československé republiky,
nikoli ve prospěch opatření v území, bydlení atd. Navíc žalovaný v minulosti vydával prováděcí
předpisy související s národní správou a byly mu podřízeny Fondy národní obnovy zřízené
dekretem presidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech
národní obnovy. Na závěr žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že k vydání
rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně je příslušný žalovaný.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 19. 6. 2008, čj. 22/44 310/2008 - 221, k jednotlivým
argumentům žalobce uvedl: národní správa v prvé řadě nezakládala změnu vlastni ctví dotčeného
majetku, nejedná se ani o jiné věcné či majetkové právo státu. Jelikož jejím smyslem bylo zajistit
správu majetku určitých skupin osob, nelze ji ztotožnit s formou výkonu vlastnického práva
a jiných majetkových práv státu v podobě příslušnosti hospodaření s majetkem státu dle platné
právní úpravy, ani právními instituty předchozí právní úpravy (právo hospodaření s národním
majetkem, správa národního majetku nebo prozatímní správa národního majetku). Mezi národní
správou a hospodařením s majetkem státu je rozdíl v účelu (dočasné opatření k zajištění správy
majetku x trvalá forma výkonu vlastnického práva a jiných majetkových práv státu), v předmětu
(majetek určitých skupin osob x majetek státu) a subjektu (národní správu vykonává odborně
způsobilá osoba – národní správce x s majetkem státu smí hospodařit jen státní
subjekt - organizační složka státu a státní organizace). Subsumpce národní správy
pod hospodaření s majetkem dle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích, tak nemá žádnou oporu. Pro určení věcné příslušnosti
v této věci je zcela nerozhodné, že žalobce nikdy nevykonával národní správu k předmětným
nemovitostem. Národní správu totiž vykonávali národní správci, nikoliv orgány, které národní
správu zaváděly a správce ustanovovaly.
[8] Žalovaný se dále vypořádává s argumentací žalobce, že žalovaný vydával prováděcí
předpisy ve vztahu k dekretu presidenta republiky č. 108/1945 Sb. Dle žalovaného nelze
směšovat působnost založenou tehdejšímu ministerstvu financí dekretem č. 108/1945 Sb.
s působností vymezenou příslušným orgánům dekretem č. 5/1945 Sb. Je třeba rozlišovat
mezi zatímní správou vykonávanou Fondy národní obnovy ve vztahu ke konfiskovanému
majetku a národní správou. Konfiskace majetku totiž zpravidla vedla ke zrušení národní správy,
navíc v tomto případě nebyly nemovitosti podřízené národní správě konfiskovány.
Dále za situace, kdy byl majetek, k němuž byla zavedena národní správa, posléze konfiskován,
odpadla povinnost Fondů národní obnovy vykonat povinnosti dle §5 odst. 1 č. 2 dekretu
č. 108/1945 Sb. z . a n., neboť byly plněny národním správcem. Fondy národní obnovy
však měly povinnosti dle §5 odst. 1 č. 1, 3 – 5 dekretu č. 108/1945 Sb. v rámci tzv. zatímní
správy, dozíraly na hospodaření národních správců a mohly navrhovat jejich jmenování
či odvolání. Dekret č. 108/1945 Sb. tedy nezaložil Ministerstvu financí žádnou působnost
ohledně zavádění a rušení národní správy, pouze působnost ve vztahu k Fondům národní
obnovy. Žalovaný upozorňuje, že národní správa na předmětné nemovitosti byla zavedena proto,
že jejich spoluvlastníci byli dlouhodobě nepřítomni (neznámého pobytu v zahraničí). Judikatura
v šedesátých letech 20. století připouštěla, že domovní majetek, je -li v soukromém vlastnictví,
může být pod národní správou (rozhodnutí zveřejněná pod č. 6/1960 a č. 14/1963 Sbírky
rozhodnutí a sdělení soudů ČSSR). Na závěr žalovaný uvádí, že žalobce je věcně příslušným
orgánem k rozhodování o rušení národní správy zavedené na domovní majetek obytného
charakteru, popř. orgánem, jehož obor působnosti je rozhodování v uvedené věci nejbližší.
[9] Osoby zúčastněné na řízení se k věci nijak nevyjádřily.
III.
Kompetenční spor
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se jedná o kompetenční s por
ve smyslu §97 a násl. s. ř. s. Pojem „ústřední správní úřady“, užitý v §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
je nutno vykládat totožně s pojmem „ústřední orgány státní správy“ užívaným zákonem
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky
(viz usnesení NSS ze dne 23. 7. 2004, čj. Komp 1/2004 - 70, č. 339/2004 Sb. NSS). Ve smyslu
tohoto zákona je jak žalovaný, tak žalobce ústředním orgánem státní správy. Zároveň
oba ústřední správní úřady popírají svoji příslušnost vydat rozhodnutí ve věci (tzv. negativní
kompetenční spor). Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že se jedná o kompetenční spor
ve smyslu §97 s. ř. s. a je dána pravomoc i příslušnost zdejšího soudu o něm rozhodnout.
IV.
Institut národní správy
[11] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k vlastnímu určení věcně příslušného orgánu
k rozhodování o zrušení národní správy, zejména pak orgánu odvolacího, shledal soud pro další
posouzení věci velmi prospěšným zabývat se institutem národní správy ja ko takovým,
a to s ohledem na poměrně detailní rozbor příslušné právní úpravy provedený žalovaným.
[12] Institut národní správy nalézá svůj normativní základ v dekretu presidenta republiky
č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých majetkově -právních jednání z doby nesvobody a o národní
správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organisací
a ústavů (dále jen „dekret o národní správě“). Tento dekret předvídá zavedení národní správy
ve dvou případech. Prvním případem je zavedení národní správy dle §2 dekretu na majetek osob
státně nespolehlivých, jejichž definice se podává v §4 a 5 dekretu, druhým případem je zavedení
národní správy dle §3 dekretu do všech podniků a majetkových podstat, jestliže to vyžaduje
plynulý chod výroby a hospodářského života, zejména v závodech, podnicích a majetkových
podstatách opuštěných nebo takových, které jsou v držbě, správě, nájmu nebo pachtu osob
státně nespolehlivých. Národní správa se zaváděla rozhodnutím příslušného správního orgánu
(viz dále).
[13] Národní správa byla koncipována jako právní institut dočasný, přechodný. Svědčí o tom
zejména §11 dekretu o národní správě, dle něhož měla být národní správa zrušena z úřední
povinnosti, jestliže pominuly důvody pro její zavedení. Stejně jako existovaly dvě hypotézy
pro její zavedení, přicházely v úvahu dvě situace, za nichž mohlo dojít k jejímu zrušení – jednak
pozbytí vlastnického práva osob státně nespolehlivých k majetku podřízenému národní správě
státem aprobovaným způsobem (typicky konfiskace) či v případě, že se na osobu přestane
pohlížet jako na státně nespolehlivou, jednak obnovení řádné správy majetku ze strany
jeho vlastníka (pominutí důvodu dle §3 dekretu o národní správě). Třetím důvodem pro zánik
národní správy bylo znárodnění předmětného majetku. Vedle zrušení národní správy bylo možné
přistoupit při splnění předpokladů dle §24 dekretu o národní správě k vynětí majetku z národní
správy a jeho navrácení původním vlastníkům, kteří jej pozbyli v důsledku národní, politické
nebo rasové persekuce. Majetek, který nebyl z národní správy vyňat a u něhož nebyly splněny
předpoklady pro zrušení národní správy, měl zůstat pod národní správou až do nové zákonné
úpravy (§24 odst. 4 dekretu o národní správě).
[14] Smyslem institutu národní správy nebylo zbavení vlastnického práva (k tomuto došlo
v mnoha případech teprve následně konfiskací či nacionalizací; shodně rozhodnutí Nejvyššího
soudu ze dne 31. 10. 1962, sp. zn. 5 Cz 46/62, č. 14/1963 Sbírky rozhodnutí a sdělení soudů
ČSSR, z novější judikatury rozsudek NS ze dne 20. 2. 1996, sp. zn. 3 Cdon 193/96, Sb. NS,
č. 21/1997, nález ÚS ze dne 25. 4. 1995, sp. zn. I. ÚS 3/94, Sb. n. u., sv. 3, č. 21, str. 144),
nýbrž zajištění řádného chodu podniků a správy majetku tak, aby mohly plnit
své sociálně-ekonomické funkce. Ve vztahu k osobám státně nespolehlivým měla národní správa
inhibiční charakter, jejím cílem bylo zajistit veškerý majetek těchto osob a zabránit transakcím
s majetkem ze strany těchto osob. Tímto opatřením byl vytvořen časový prostor pro následné
rozhodování o konfiskaci majetku. Zavedení národní správy vedlo k omezení vlastnického práva,
neboť dle §20 dekretu o národní správě byla neplatná veškerá jednání majitelů, držitelů a správců
majetku podřízeného národní správě, pokud se týkala podstaty majetků a byla provedena
po zavedení národní správy. Rozsah vlastnického práva svědčícího vlastníkovi dotčeného
majetku byl redukován na minimum, v podstatě se omezil pouze na skutečnost, že byl i nadále
formálním vlastníkem majetku, aniž by jej však mohl užívat či s ním nakládat. Takovýto stav
se běžně označuje jako tzv. holé vlastnictví (proprietas nudum).
[15] Ačkoliv jak institut národní správy (viz bod [13] shora), tak i samotná dekretální
normotvorba (viz čl. 5 odst. 2 ústavního dekretu presidenta republiky ze dne 3. 8. 1944,
č. 11 Úř. věst. čsl., o obnovení právního pořádku) byly dočasné povahy, zůstaly v platnosti
až do současnosti, a to v důsledku ratihabice dekretu o národní správě provedené ústavním
zákonem č. 57/1946 Sb., kterým se schvalují a vyhlašují za zákon dekrety presidenta republiky,
a absence nové navazující úpravy národní správy. Z těchto důvodů bylo možné zavést národní
správu na majetek v soukromém vlastnictví i v roce 1961, jako tomu bylo v tomto případě.
[16] Ani změna společenských poměrů, která nastala po 25. 2. 1948, nevedla nutně k převodu
majetku v soukromém vlastnictví pod národní správou v tzv. společensky preferované formy
vlastnictví. Ústava ČSSR z roku 1960 (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.) upravo vala dva základní
druhy vlastnictví, jednak společenské socialistické vlastnictví (v jeho dvou základních
formách - státní vlastnictví a družstevní vlastnictví – viz čl. 8 Ústavy ČSSR), jednak osobní
vlastnictví (čl. 10). Vedle toho však přetrvávalo též so ukromé vlastnictví, které sice nebylo
druhem ústavně zakotveným, ale v jisté míře požívalo ochrany poskytnuté občanským zákoníkem
(kol. Učebnice československého občanského práva. Svazek II, Praha, Orbis 1965, str. 11- 17).
Obytné domy, pokud nesplňovaly kritéria stanovená v §128 zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, dle nichž se vymezoval pojem rodinného domku, nemohly být v osobním vlastnictví,
nýbrž „pouze“ ve vlastnictví soukromém (viz Učebnice československého občanského práva,
str. 33). Souhrn věcí a práv ve státním vlastnictví se považoval za národní majetek (čl. 8 odst. 2
Ústavy ČSSR), přičemž s národním majetkem nakládaly orgány státu v rámci tzv. správy
národního majetku (Čapek, K. Správa národního majetku, Praha, Nakladatelství Československé
akademie věd 1961, str. 142). Lze tedy uzavřít, že zatímco institut správy národního majetku
se vztahoval k jedné z forem společenského socialistického vlastnictví, tak institut národní správy
nerozlučně souvisí se soukromým vlastnictvím (k tomu viz část VI . níže).
V.
Působnost orgánů ve vztahu k národní správě
a)
[17] Národní správa se zaváděla rozhodnutím orgánu příslušného dle §7 dekretu o národní
správě. Z hlediska určení věcné příslušnosti byla rozhodující povaha majetku, k němuž se měla
národní správa zavést. V úvahu přicházela věcná příslušnost Zemského národního výboru,
okresních národních výborů a místních národních výborů. Příslušnost k vydání rozhodnutí
o zavedení národní správy k obytným domům a stavebním parcelám byla upravena v §7 odst. 1
písm. e) dekretu o národní správě tak, že zásadně byly věcně příslušné místní národní výbory,
u nemovitostí, jejichž hodnota převyšovala 5 000 000 K, pak okresní národní výbory.
Ani následné novelizace §7 dekretu provedené zákony č. 116/1949 Sb. a č. 122/1951 Sb .
nepřinesly žádné změny ve věcné příslušnosti ve vztahu k obytným domům a stavebním
parcelám. Z pohledu tohoto kompetenčního sporu je dále významné ustanovení §7 odst. 1
písm. g) dekretu o národní správě, dle kterého se národní správa k podnikům a majetkům
s celostátní působností zaváděla rozhodnutím resortně příslušného ministerstva (působnost
podle tohoto ustanovení byla přenesena zákonem č. 122/1951 Sb. na okresní národní výbory
s výjimkou národních správ v působnosti ministerstva informací a osvěty).
[18] Ačkoliv byla věcná působnost svěřena dekretem o národní správě ve většině případů
národním výborům jakožto orgánům veřejné správy ve všech jejích oborech, zakládal tento
dekret působnost též ministerstvům, do jejichž působnosti spadala činnost podniků a povaha
majetku, k nimž se zaváděla národní správa. O tom, že národní správa se dotýkala několika
resortně příslušných ministerstev, aniž by zde bylo pouze jedno ministerstvo příslušné ve věci
národních správ, svědčí i Všeobecné směrnice pro národní správce z e dne 18. 6. 1945 a Jednací
řád pro národní správce ze dne 18. 6. 1945, které byly vydány společně ministerstvy průmyslu,
vnitřního obchodu, výživy, zahraničního obchodu, zdravotnictví a zemědělství (In Knapp,
V. - Hromada, J. Národní správa a vracení maje tku z národní správy, Praha, Právnické
knihkupectví a nakladatelství V. Linharta 1946, str. 90- 99). Taktéž odvolání proti rozhodnutím
Zemského národního výboru projednávala věcně příslušná ministerstva (viz bod [22] níže).
[19] Již bezprostředně po vydání dekretu o národní správě si právní věda uvědomovala,
že nastavení kritérií pro určení věcné příslušnosti tak, jak je provedeno v §7 dekretu, bude vést
k četným kolizím a kompetenčním nejasnostem. V. Knapp s J. Hromadou k tomu uvedli:
„Při řešení těchto kompetenčních nejasností jest míti na paměti, že podle znění §2, odst. 1 se národní správa
nezavádí ma ji te l i , nýbrž ma je t ku . Jest tedy posuzovati majetky jako hospodářské celky a subsumovati
majetek pod ono ustanovení, kam jako h o s p od á ř s k ý c e l e k náleží.“ (Knapp, V. - Hromada, J.
cit. dílo, str. 37).
[20] V případě, jehož se týká tento kompetenční spor (obytný dům se stavebním pozemkem),
byl k zavedení národní správy příslušný místní národní výbor, popř. okresní národní výbor,
pokud hodnota nemovitostí převyšovala 5 000 000 K. Pro učinění úsudku v tomto bodě nemá
Nejvyšší správní soud dostatek podkladů. Dle §7 odst. 3 a §9 odst. 1 vládního nařízení
č. 79/1960 Sb., o pravomoci a odpovědnosti Národního výboru hlavního města Prahy
a obvodních národních výborů v Praze, plnily v hlavním městě Praze úkoly místních a okresních
národních výborů obvodní národní výbory, a to včetně úkolů na úseku bytové politiky. V tomto
případě byla národní správa zavedena Obvodním národním výborem Praha 7, tedy s ohledem
na výše uvedené orgánem věcně příslušným.
[21] Ke zrušení národní správy je věcně příslušný ten orgán, který ji zavedl (§11 věta druhá
dekretu o národní správě). Toto ustanovení je potřeba interpretovat dynamicky, tj. že ke zrušení
národní správy je příslušný ten orgán, který by byl ve stejném časovém okamžiku oprávněn
národní správu zavést. Nelze totiž přehlédnout, že §7 dekretu o národní správě byl dvakrát
novelizován. Dále je nutné vzít na zřetel, že národní správa, ač zamýšlena j ako dočasný institut,
s čímž počítá doslovné znění §11 věty druhé dekretu o národní správě („zruší ji orgán,
který ji zavedl“), měla v některých případech dlouhého trvání a v mezičase došlo k několika, často
významným reformám soustavy orgánů veřejné správy.
[22] Odvolání proti rozhodnutím vydaným na základě dekretu o národní správě bylo možné
podat v případě rozhodnutí místních národních výborů k okresním národním výborům,
v případě rozhodnutí okresních národních výborů k Zemskému národnímu výboru (§25 dekretu
o národní správě). Dekret nepočítá s možností podat odvolání proti rozhodnutí Zemského
národního výboru, což vyplývá především z toho, že dle znění §4 odst. 7 vládního nařízení
č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů, byly zemské národní vý bory podřízeny
přímo vládě. Odvolání proti jejich aktům bylo vyloučeno. Změnu však přineslo vládní nařízení
č. 44/1945 Sb., kterým se mění vládní nařízení ze dne 5. května 1945, č. 4 Sb., o volbě
a pravomoci národních výborů. Toto nařízení podřídilo zemské národní výbory ministerstvům
a stanovilo, že o odvolání proti opatřením zemských národních výborů rozhoduje věcně příslušné
ministerstvo (§4 odst. 7 vládního nařízení č. 4/1945 Sb., ve znění vládního nařízení č. 44/1945 Sb.). Lze tedy dovodit, že bylo možné podat odvolání i proti rozhodnutím ve věcech národní
správy vydaných Zemským národním výborem (viz Knapp, V., Hromada, J. cit. dílo, str. 79- 80).
Pro řízení ve věcech národní správy se podpůrně užívalo vládní nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení
ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), resp. na něj historicky
navazující procesní řády upravující správní řízení. V současnosti to je tedy zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád.
[23] Národní správa je vykonávána prostřednictvím národního správce jmenovaného
orgánem, jenž národní správu zavedl. Opatření překračující obyčejné hospodaření se svěřenou
majetkovou podstatou může správce činit toliko se souhlasem orgánu příslušného dle §7 dekretu
o národní správě. Tento orgán rovněž může udělit správci závazné směrnice, dohlížet
nad jeho hospodařením s majetkovou podstatou (§22 dekretu o národní správě). Rozhodujícími
kritérii pro výběr konkrétní osoby správce jsou její odborné a praktické znalosti, mravní
bezúhonnost a státní spolehlivost (§16 dekretu o národní správě). Do popředí tak vystupuje
princip odbornosti národní správy, neboť jen tak může být naplněn její smysl, tj. zajištění
řádného chodu podniků, správy majetku a poválečné obnovy. Uvedený princip se ostatně prolíná
celou právní úpravou národní správy, je tedy možné odkázat např. na §7 odst. 1 písm. g) dekretu
o národní správě, v původním znění (viz bod [17] shora).
b)
[24] Vzhledem k argumentaci žalobce a vyjádření žalovaného považuje Nejvyšší správní soud
za nezbytné krátce se zabývat vztahem mezi národní správou a Fondy národní obnovy, zřízenými
dekretem presidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech
národní obnovy. Fondy národní obnovy se zřizovaly při každém osidlovacím úřadě, jemuž byly
zároveň podřízeny. Předsedu fondu jmenovala vláda na návrh ministra vnitra. Hlavním úkolem
fondů byl výkon zatímní správy konfiskovaného majetku a jeho rozdělení (§3 dekretu
č. 108/1945 Sb.). Dle §1 odst. 4 dekretu č. 1 08/1945 Sb. rozhodovaly okresní národní výbory
o tom, zda jsou splněny podmínky pro konfiskaci majetku. Poté zařadily okresní národní výbory
konfiskovaný majetek na soupis, jenž předaly příslušnému osidlovacímu úřadu a Fondu národní
obnovy. Fond pak činil opatření nezbytná k zajištění, převzetí, úschově, udržování a správě
tohoto majetku, pokud se tak již nestalo (např. v důsledku zavedení národní správy). Činil
tak navíc v dohodě s příslušnými národními výbory a ministerstvy, tedy orgány oprávněnými
ve věcech národní správy. Vyvrcholením procesu zatímní správy bylo předání majetku novým
vlastníkům, kteří jej nabyli rozhodnutím příslušného orgánu dle dekretu č. 108/1945 Sb. Fond
měl právo dozírat na hospodaření národních správců, požadovat jejich odvolání a navrhovat
jejich ustanovení u příslušného orgánu. V důsledku novelizace dekretu č. 108/1945 Sb. zákonem
č. 18/1950 Sb. a vládního nařízení č. 19/1950 Sb. byly zrušeny osidlovací úřady a Fondy národní
obnovy přešly pod Ministerstvo financí, přičemž předsedové fondů byli jmenováni vládou
na návrh ministra financí. Fondy národní obnovy byly posléze zrušeny zákonem č. 182/1950 Sb.,
o zrušení Fondů národní obnovy, a bylo přikročeno k jejich likvidaci, spočívající mj. v převodu
konfiskovaného majetku, který byl dosud v zatímní správě fondů, na orgány veřejné správy,
národní a komunální podniky.
[25] Lze tedy říci, že národní správa a zatímní správa prostřednictvím Fondů národní obnovy
se vzájemně doplňovaly, avšak nelze je směšovat. Národní správa nebyla vykonávána F ondy
národní obnovy, fondy neměly na výkon národní správy přímý vliv. Navíc Fondy národní
obnovy vykonávaly svoji působnost pouze ve vztahu k již konfiskovanému majetku, národní
správa naproti tomu mohla být uvalena na jakýkoliv majetek, byly -li splněny podmínky
pro její zavedení.
[26] Na závěr této části nezbývá než zopakovat, že Fondy národní obnovy, jakožto právnické
osoby podřízené osidlovacím úřadům, zpočátku podléhaly ústřední komisi zřízené
při Ministerstvu vnitra (viz §4 dekretu presidenta republiky č . 27/1945 Sb., o jednotném řízení
vnitřního osídlení), po zrušení osidlovacích úřadů byly krátce řízeny Ministerstvem financí
a posléze byly definitivně zrušeny. Jestliže bylo Ministerstvo financí po velmi krátký čas orgánem
řídícím Fondy národní obnovy, vykonávající zatímní správu konfiskovaného majetku, nelze
z této skutečnosti ničeho vyvozovat ve vztahu k organizačnímu zajištění národní správy,
která je zcela odlišným a na zatímní správě nezávislým institutem. Argumentaci žalobce je proto
nutno považovat za nesprávnou. Navíc v době, kdy byla uvalena národní správa na nemovitosti
ve spoluvlastnictví paní Ing. H. R., Fondy národní obnovy již téměř 10 let neexistovaly.
VI.
Působnost správních orgánů při rušení národní správy v současnosti
[27] Pro určení orgánu příslušného k rozhodování o zrušení národní správy v současnosti
je nezbytné vycházet z §11 věty druhé dekretu o národní správě, podle něhož jím je orgán,
který by byl oprávněn národní správu zavést. Dle §7 odst. 1 písm. e) dekretu o národní správě
v platném znění zavádí národní správu u obytných domů a stavebních parcel místní národní
výbor, a pokud hodnota převyšuje 5 000 000 K, pak okresní národní výbor. Místním národním
výborem je nutno rozumět obecní úřad, okresním národním výborem pak ve smyslu čl. CXIX
zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti
okresních úřadů, obecní úřad obce s rozšířenou působností (přenesená působnost). Odvolacím
orgánem proti rozhodnutím obecního úřadu i obecního úřadu obce s rozšířenou působností
je krajský úřad [§67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném
znění]. Orgánem oprávněným projednat odvolání proti rozhodnutí ve věci zrušení národní
správy nad obytným domem nebo stavební parcelou a rozhodnout o něm je tak krajský úřad.
[28] Působnost orgánů hl. m. Prahy je však upravena ve zvláštním právním předpise,
kterým je zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Orgány hl. m. Prahy vykonávají
přenesenou působnost svěřenou orgánům krajů, obcí, obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí
s rozšířenou působností (§31 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze). Přenesená působnost
může být zákonem svěřena orgánům městských částí, popř. tak může v mezích zákona učinit
Statut, s výjimkou působnosti orgánů krajů (§32 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze).
Jelikož obecně závazná vyhláška č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního
města Prahy, nesvěřuje působnost ve věcech národní správy orgánům městských částí a nečiní
tak ani žádný zákon, je nutno uzavřít, že o zrušení národní správy nad obytnými domy
a stavebními parcelami rozhoduje v I. stupni Magistrát hl. m. Prahy. Při výkonu přenesené
působnosti jsou orgány hl. m. Prahy podřízeny příslušnému ministerstvu, do jehož působnosti
náleží oblast přenesené působnosti hl. m. Prahy; toto ministerstvo přezkoumává rozhodnutí
orgánů hl. m. Prahy vydaná ve správním řízení (§118 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze).
Jestliže tedy v tomto případě, který zavdal příčinu kompetenčnímu sporu, byl orgánem věcně
příslušným v I. stupni Magistrát hl. m. Prahy, pak odvolacím orgánem je věcně příslušné
ministerstvo.
[29] Jak uvedeno, nesvěřoval dekret o národní správě působnost ve věci národní správy pouze
jednomu ministerstvu, ba naopak počítal s tím, že každé ministerstvo bude příslušné ohledně
národních správ v oblasti své působnosti (princip odbornosti). Působnost jednotlivých
ministerstev je v současné době vymezena zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), v platném
znění.
[30] Ministerstvo financí je dle §4 odst. 1 kompetenčního zákona v platném znění (ve znění
zákona č. 135/1996 Sb. počínaje 1. 7. 1996) ústředním orgánem státní správy mimo jiné
ve věcech privatizace majetku státu a hospodaření s majetkem státu. Z hlediska chronologického
vývoje lze konstatovat, že Ministerstvo financí ČSR bylo od počátku účinnosti kompetenčního
zákona příslušné ve věcech „správy národního majetku“, počínaje 21. 4. 1988 pro „hospodaření
s národním majetkem“ (§4 kompetenčního zákona ve znění zákona č. 60/1988). V období
od 1. 8. 1990 do 30. 6. 1996 bylo odstátnění a následná privatizace národního majetku
v působnosti Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci. V tomto období bylo
Ministerstvo financí příslušné pro správu národního majetku, který nespadal do působnosti
Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci, po jehož zrušení přešla
jeho působnost plně zpět na Ministerstvo financí. Od 1. 7. 1996 se ustálila úprava působnosti
Ministerstva financí v této části tak, jak je uvedena v současnosti platném znění kompetenčního
zákona.
[31] Nejvyšší správní soud se zabýval pojmem národního majetku shora, na tomto místě
jen upřesní, že zákonná úprava nakládání s národním majetkem byla obsažena v zákoně
č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník. Hospodářský zákoník nejprve používal pojem „správa
národního majetku“, s účinností od 1. 7. 1988 pak „právo hospodaření s národním majetkem“.
Právo hospodaření s národním majetkem se řídilo příslušnými ustanoveními hospodářského
zákoníku i po zrušení tohoto právního předpisu (viz §761 odst. 1 obchodního zákoníku),
resp. vyhláškou Federálního ministerstva financí č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním
majetkem a vyhláškou Federálního ministerstva financí č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě
národního majetku, a to až do přijetí nové komplexní právní úpravy, kterou je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (tento zákon také zrušil
obě posléze uvedené vyhlášky Federálního ministerstva financí – viz §66 cit. zákona).
[32] Na podkladě těchto zjištění je zřejmé, a to bez ohledu na různá označení tohoto institutu
(správa národního majetku, hospodaření s národním majetkem, hospodaření s majetkem státu),
že pod termíny uvedenými v předchozím odstavci je nutno vždy rozumět správu majetku
ve vlastnictví státu. Jelikož se institut národní správy pojí se soukromým vlastnictvím, nikoliv
státním (viz bod [16] shora), nelze z kompetenčního zákona dovodit, že by působnost ve věcech
národní správy byla svěřena Ministerstvu financí. Je tomu pouze v těch případech, kdy národní
správě podléhá podnik či majetek takového charakteru, který spadá do půso bnosti Ministerstva
financí. V tomto bodě tak nelze akceptovat argumentaci žalobce.
[33] Ministerstvo pro místní rozvoj bylo zřízeno zákonem č. 272/1996 Sb. s účinností
od 1. 11. 1996 a byla mu svěřena působnost ve věcech regionální politiky, včetně regionální
podpory podnikání, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů
a nebytových prostor, územního plánování a stavebního řádu, investiční politiky a cestovního
ruchu. Ustanovení §14 kompetenčního zákona upravující působnost Ministerstva pro místní
rozvoj doznalo jen drobných změn, takže ministerstvo má v současné době působnost ve věcech
regionální politiky, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů
a nebytových prostor, územního plánování a stavebního řádu, vyvlastnění, investiční politiky,
cestovního ruchu a pohřebnictví. Národní správa zavedená k obytnému domu a stavební parcele
je nepochybně právním vztahem dotýkajícím se domovního a bytového fondu. Ačkoliv
formulace §14 kompetenčního zákona „rozvoj domovního a bytového fondu“ směřuje na první
dojem spíše do budoucna, totiž k modernizaci a zvyšování kvality bydlení, nelze z jejího rozsahu
vyjímat právní instituty z minulosti. Národní správa vzhledem k omezením, která vlastníkovi
nemovitosti působí, tíží domovní a bytový fond, a brání tak jeho rozvoji. Součástí rozvoje tohoto
fondu je nepochybně také vypořádání všech jeho zátěží z minulosti. Je tomu zejména proto,
že ingerence do vlastnického práva k nemovitosti národní správou brání vlastníkovi ve zcizení
nemovitosti, odrazuje třetí osoby (např. nájemce) od investic do domovního a bytového fondu,
k němuž nemohou nabýt vlastnické právo. Za této situace je jediným výnosem národní správy
nájemné plynoucí od nájemců bytů, které v mnoha případech, zejména jedná-li se o regulované
nájemné, nepostačuje ani k provedení nezbytných udržovacích zásahů, natož k renovaci.
Není zde však žádná jiná osoba, která by měla zájem poskytnout potřebné dodatečné zdroje
za trvání národní správy (k tomu přiměřeně srov. n ález ÚS ze dne 21. 6. 2000,
sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, sv. 18, č. 93 Sb. n. a u., str. 315- 316). Teprve narovnání vlastnických
vztahů skýtá naději, že budou vytvořeny právní i ekonomické předpoklady umožňující provedení
rekonstrukce a modernizace domovního a bytového fondu.
[34] Nelze připustit ani argumentaci žalobce, že nikdy národní správu k předmětným
nemovitostem nevykonával. Jak vyplývá z výše uvedeného, národní správu vykonávají národní
správci, přičemž dohled nad jejím výkonem náleží orgánům dle §7 dekret u o národní správě,
v tomto případě tedy orgánům obcí, resp. obcí s rozšířenou působností. Řádný výkon národní
správy k domovnímu a bytovému fondu nevyžaduje působení ani součinnost ze strany
Ministerstva pro místní rozvoj. Jeho působnost se aktivuje teprve v případě, že je podáno
odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, popř. dán podnět k přezkumnému řízení
v ostatních případech. Vedle této rozhodovací pravomoci však náleží Ministerstvu pro místní
rozvoj taktéž obecná dozorová pravomoc nad činností orgánů dohlížejících na výkon národní
správy k domovnímu a bytovému fondu, včetně metodického řízení dotyčných orgánů veřejné
správy [§118 odst. 3 písm. a) a c) zákona o hl. m. Praze]. Prostřednictvím těchto pravomocí
ve vztahu k domovnímu a bytovému fondu pod národní správou by mělo Ministerstvo
pro místní rozvoj realizovat politiku bydlení a rozvoj této části domovního a bytového fondu.
Pokud žalobce na výše uvedené pravomoci v oblasti politiky bydlení a rozvoje domovního
a bytového fondu rezignoval, jak vyplývá z postoje žalobce v tomto kompetenčním sporu, rovněž
tak z jeho rozhodnutí ze dne 29. 1. 2007, čj. 3362/2007 – 31 - 3, které je součástí správního spisu
a jímž chtěl žalobce pravděpodobně osvětlit zdejšímu soudu svoji dosavadní správní praxi,
zanedbává své povinnosti, které mu zákon ukládá. Důsledky pasivity žalobce co se týče
pravomocí, které zřejmě nevykonává ve vztahu k národní správě zavedené k obytnému domu
nebo stavební parcele ani žádný jiný úřad, přitom mohou nabýt rozličných negativních podob.
VII.
Shrnutí
[35] Nejvyšší správní soud dospěl s ohledem na vše výše uvedené k závěru, že neexistuje
žádný ústřední orgán státní správy, který by byl univerzálně příslušný pro všechny záležitosti
týkající se národní správy. Vždy je potřeba zohlednit po vahu podniku a majetkových podstat
pod národní správou a podle toho určit příslušnost ústředních orgánů státní správy.
Pro demonstraci lze uvést, že národní správa k podnikům z odvětví potravinářského průmyslu
by náležela do působnosti Ministerstva zemědělství, národní správa k podnikům z jiných
hospodářských odvětví do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Příslušný rozhodnout
o odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ve věci zrušení národní správy k obytnému
domu a stavební parcele je Ministerstvo pro místní rozvoj, neboť se jedná o oblast rozvoje
domovního a bytového fondu ve smyslu §14 odst. 1 kompetenčního zákona, v platném znění.
VIII.
Náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud rozhodl dále o nákladech řízení o kompetenční žalobě,
a to v souladu s §101 s. ř. s., dle něhož nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení
o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. listopadu 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu