ECLI:CZ:NSS:2008:PST.32.2007:55
sp. zn. Pst 32/2007 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, Mgr. Jana Passera, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Milady Tomkové,
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele: Vláda České
republiky, se sídlem nábř. E. Beneše 4, Praha 1, zastoupeného JUDr. Václavem Henychem,
vrchním ředitelem Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, proti odpůrci: Strana
podnikatelů, živnostníků a rolníků České republiky, se sídlem Mikovcova 10, Praha 2,
o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. Politická strana Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků České republiky
se r o z p o u š t í .
II. Navrhovateli se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
III. Likvidátorem se u r č u je Mgr. Radslav Janeček, advokát se sídlem
Bubeníčkova 44, Brno.
Odůvodnění:
Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 5. 10. 2007 doručen návrh vlády České republiky
na rozpuštění politické strany Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků České republiky.
Tento návrh, podaný v souladu s ustanovením §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále též „zákon o politických stranách“),
navrhovatel odůvodnil zejména tím, že po pozastavení činnosti neučinil odpůrce kroky
k odstranění závadného stavu, na jehož základě bylo rozhodnuto o pozastavení jeho činnosti.
Činnost odpůrce pozastavil Nejvyšší soud svým usnesením ze dne 9. 5. 2001,
sp. zn. 11 Zp 17/99, neboť odpůrce opakovaně nesplnil svoji zákonnou povinnost každoročně
předložit Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu podle §18 odst. 1 zákona o politických
stranách (konkrétně se jednalo o roky 1996 a 1997). Odpůrce nejen že nenapravil tento stav,
ale nepředložil Poslanecké sněmovně ani výroční finanční zprávy za roky následující (1998
až 2006); v této souvislosti přitom navrhovatel odkázal na jednotlivá usnesení Poslanecké
sněmovny ke Zprávám o kontrole výročních finančních zpráv politických stran a politických
hnutí z let 1999 až 2007. V souladu s §14 odst. 2 zákona o politických stranách
proto navrhovatel závěrem požaduje, aby Nejvyšší správní soud rozpustil politickou stranu Strana
podnikatelů, živnostníků a rolníků České republiky a aby jmenoval likvidátora této strany.
K návrhu navrhovatel připojil zejména již shora blíže označené usnesení Nejvyššího soudu,
na základě kterého byla pozastavena činnost odpůrce, a jednotlivá usnesení Poslanecké sněmovny
ke Zprávám o kontrole výročních finančních zpráv politických stran a politických hnutí z let 1999
až 2007.
Odpůrce ve svém vyjádření k předmětnému návrhu dne 5. 1. 2008 především navrhl,
aby tento návrh byl v celém rozsahu zamítnut a aby činnost odpůrce byla obnovena. Úvodem
svého vyjádření odpůrce především připustil, že nepodal Poslanecké sněmovně výroční finanční
zprávy za roky 1996 a 1997, k tomu nicméně dodal, že již od roku 1994 neměl z členských
příspěvků ani ze své činnosti žádné příjmy, a nebylo tedy možné donutit žádného auditora,
aby bezplatně provedl audit z jeho nulové činnosti. Vzhledem k tomu, že činnost odpůrce byla
pozastavena, umožňoval mu tento fakt činit pouze kroky k odstranění důvodů, které vedly
k pozastavení jeho činnosti. Odpůrce tedy nemohl Poslanecké sněmovně předložit výroční
finanční zprávy za roky 2003 a následující, neboť by tím nepochybně opětovně porušil zákon
o politických stranách. Odpůrce dále ve svém vyjádření k návrhu připomíná, že se v jeho případě
jednalo pouze o administrativní pochybení, a nemohlo tedy dojít ani ke zkreslení statistických
údajů. Společenská nebezpečnost nepodání výroční finanční zprávy v členění podle §18 odst. 1
písm. a) až e) zákona o politických stranách není dostatečným důvodem k rozpuštění politické
strany, a to zvláště za předpokladu, že odpůrce nedisponoval žádným majetkem ani žádnými
příjmy. Pokud by byl za těchto okolností odpůrce rozpuštěn, považoval by to za účelovou
diskriminaci ze strany navrhovatele; jak odpůrce připomíná, taková diskriminace by současně byla
v rozporu s jeho ústavními právy, k diskriminaci totiž nemůže docházet mimo jiné ani z důvodů
majetkových.
Odpůrce dále ve svém vyjádření k návrhu upozornil na to, že se v souladu se zákonem
o politických stranách domáhal obnovení své činnosti dopisem předsedovi Rozpočtového výboru
Poslanecké sněmovny; předseda uvedeného výboru (Ing. K.) ovšem odpůrci sdělil, že není
oprávněn takové rozhodnutí učinit. Odpůrce v této souvislosti opětovně připomněl,
že jeho činnost by mohla být obnovena Poslaneckou sněmovnou až po té, kdy by splnil
své zákonné povinnosti, což by ovšem současně bylo v rozporu s §14 odst. 2 zákona
o politických stranách. Tím se ovšem odpůrce dostal do tautologické právně neřešitelné situace;
nelze mu tedy vyčítat, že nečinil, protože pokud by činil cokoliv, bylo by to považováno
za další porušení zákona. Odpůrce též upozornil na to, že navrhovatel podal předmětný návrh
až 5 let po pozastavení činnosti odpůrce. Podle odpůrce je možné namítat, že nesplnil
svoji zákonnou povinnost v letech 1996 a 1997; nicméně návrh na rozpuštění odpůrce 10 let
po spáchání takového přestupku je možno považovat za podivný. Odpůrce se přitom domnívá,
že i jakožto právnická osoba se může úspěšně domáhat promlčení takového přestupku. Odpůrce
ve svém vyjádření upozornil též na to, že se jedná o již v pořadí druhý návrh na jeho rozpuštění,
přičemž připomněl, že první návrh Nejvyšší správní soud odmítl. Tato skutečnost podle odpůrce
pouze dokládá, že navrhovatel je stejně omylný jako odpůrce. Nerespektování dokonce ústavních
zákonů ze strany navrhovatele je třeba považovat za mnohem zásadnější než opomenutí odpůrce.
Ve světle výše uvedeného má odpůrce zato, že se v dané věci lze domnívat, že se jedná o druhé
rozhodování v téže věci, což by bylo v rozporu s principem ne bis in idem, přičemž takový postup
je v rámci ústavním pořádkem zaručené rovné politické soutěže nepřípustný. Závěrem
pak odpůrce upozornil i na možný pohled na společenskou nebezpečnost jeho přestupku,
neboť pokud by se jednalo v jeho případě o chování společensky nebezpečné,
pak je stejně společensky nebezpečným chováním strpět porušování zákona po takovou dobu,
po kterou tak činil navrhovatel. Odpůrce ke svému vyjádření k návrhu přiložil jednak kopii
dopisu ze dne 28. 6. 2004, kterým se ve věci obnovení své činnosti obrátil na předsedu
Rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny Ing. M. K., a jednak podání, kterým Ing. K. na
dopis odpůrce odpověděl.
V replice k vyjádření odpůrce navrhovatel toliko poznamenal, že za rozhodnou je třeba
považovat skutečnost, že odpůrce již deset let (1996 – 2006) nepředložil Poslanecké sněmovně
žádnou výroční finanční zprávu. Za tohoto stavu považuje navrhovatel návrh na rozpuštění
odpůrce za nadále aktuální.
Vzhledem k tomu, že v návaznosti na poučení Nejvyšší správního soudu odpůrce
ve svém vyjádření k návrhu současně vyslovil, že věří, že „soud rozhodne tak, jak jsem uvedl v úvodu
a v tom případě netrvám na jednání“, nařídil zdejší soud v dané věci jednání, a to i přesto,
že navrhovatel výslovně s projednáním věci bez nařízení jednání souhlasil. Odpůrce
ve svém vyjádření totiž tímto postupem de facto (ne)nařízení jednání naprosto nepřípustně
podmínil způsobem rozhodnutí soudu v dané věci a výsledkem celého řízení; jeho vyjádření
je nicméně třeba považovat za svobodný a srozumitelný projev, který může soud vyložit
toliko tím způsobem, že žalobce s projednáním dané věci bez nařízení jednání ve smyslu
§51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) nesouhlasil.
Při ústním jednání konaném dne 20. 2. 2008 setrval jak odpůrce, tak i navrhovatel,
na obsahu svých písemných podání.
Nad rámec svých tvrzení obsažených v návrhu navrhovatel konstatoval, že neprojevuje
snahu o likvidaci politických stran a naopak v každém konkrétním případě došetřuje, zda důvod
k podání návrhu na rozpuštění politické strany je či není dán. K §14 odst. 2 zákona o politických
stranách navrhovatel uvedl, že nesouhlasí s právním názorem odpůrce. Druhá věta citovaného
ustanovení navrhovateli ukládá povinnost podat návrh na rozpuštění politické strany, trvají-li
i nadále vytčené skutečnosti, a pro podání tohoto návrhu nestanoví zákon žádnou lhůtu. Určitou
opožděnost podání předmětného návrhu navrhovatel vysvětluje jednak častou frekvencí voleb,
v důsledku jejichž vyhlášení nebylo možno tento typ návrhu podat, a jednak tím, že odpůrce
mohl i nadále nedostatky odstranit. Navrhovatel nesouhlasil s odpůrcem ani v otázce promlčení,
neboť nevidí důvod aplikovat tento institut známý z občanského zákoníku na případy řízení
o návrhu na rozpuštění politické strany. Ve svém závěrečném návrhu pak navrhovatel požadoval
rozpuštění odpůrce a ustanovení likvidátora.
Odpůrce nad rámec svého písemného vyjádření k návrhu předně požadoval vyškrtnout
ze seznamu důkazů citovaná usnesení Poslanecké sněmovny z důvodu znění §14 odst. 2 zákona
o politických stranách. Uvedené ustanovení je podle odpůrce třeba vykládat tak, že věta druhá
toliko navazuje na větu první a že ji rozšiřuje. Upozornil dále na nečinnost vlády,
přičemž očekával podání příslušného návrhu; vzhledem k zásadě včasnosti uplatnění práva
však v tomto kontextu namítá jeho promlčení. Odpůrce současně upozornil na to, že vláda
přinejmenším v procesním smyslu porušila Ústavu, když podala první návrh na rozpuštění
odpůrce 3 dny před vyhlášením voleb, přičemž návrh na rozpuštění politické strany uplatněný
po 10 letech představuje porušení ústavních práv odpůrce, a to zejména ve smyslu znevýhodnění
nemajetných skupin obyvatel.
Odpůrce dále k dotazům soudu konstatoval, že sice o dodatečném splnění zákonných
povinností uvažoval, nicméně zákon mu tuto možnost nenabízí. Vysvětlení, proč nebyly
nedostatky odstraněny hned v prvním roce, kdy byla činnost odpůrce pozastavena, zástupce
odpůrce nemohl poskytnout s tím, že tehdejší předseda odpůrce R. B. v letech 1996 a 1997
onemocněl; zástupce odpůrce přitom v té době nebyl oprávněn jednat za stranu v ekonomických
záležitostech. Teprve potom, co tuto agendu převzal, se snažil učiněné chyby napravit. Pokud by
však chtěl nedostatky odstranit až před jednáním soudu, zcela by tím negoval svoji argumentaci
v celém řízení. Závěrem pak odpůrce konstatoval, že trvá na zamítnutí podaného návrhu a žádá
obnovení své činnosti.
Z obsahu spisu soud konstatuje, že shora již citovaným usnesením Nejvyššího soudu
ze dne 9. 5. 2001 byla pozastavena činnost odpůrce, neboť bylo prokázáno, že skutečně nesplnil
zákonem stanovené povinnosti, když opakovaně nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké
sněmovně Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy, a to za roky 1996 a 1997,
a neučinil tak ani později za roky 1998 a 1999. Odpůrce tak nesplnil svoji zákonnou povinnost
stanovenou v §18 odst. 1 zákona o politických stranách, a proto Nejvyšší soud rozhodl
o pozastavení činnosti této politické strany.
Z usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 3. 5. 2002, č. 2299,
ze dne 21. 5. 2003, č. 4995, ze dne 7. 5. 2004, č. 1136, ze dne 12. 5. 2005, č. 1699, ze dne
26. 4. 2006, č. 2447, a ze dne 27. 4. 2007, č. 295, je dále patrno, že odpůrce nepředložil výroční
finanční zprávu ani za roky 2001 až 2006.
Ze sdělení, které Nejvyššímu správnímu soudu k jeho žádosti doručil Kontrolní výbor
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 4. 2. 2007 (č. j. KV/30.1.08/030H),
pak vyplývá, že odpůrce nesplnil ke dni 30. 1. 2008 svoji zákonnou povinnost předložit výroční
finanční zprávy za roky 1996 až 2006.
Nejvyšší správní soud na základě takto provedených skutkových zjištění dospěl k závěru,
že návrh na rozpuštění odpůrce je v projednávaném případě důvodný.
Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách platí, že strana a hnutí
mohou být zrušeny rozhodnutím soudu o jejich rozpuštění, jestliže je jejich činnost v rozporu
s ustanoveními §1 až §5 zákona o politických stranách nebo jestliže i po uplynutí lhůty
stanovené v rozhodnutí soudu o pozastavení činnosti strany nebo hnutí trvají skutečnosti,
pro které byla jejich činnost pozastavena. V rozhodnutí o rozpuštění strany a hnutí určí soud
současně likvidátora, kterým nesmí být osoba, jež byla členem této strany a hnutí.
Podle ustanovení §14 odst. 2 téhož zákona může při pozastavení činnosti strana a hnutí
činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu
o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku. Trvají-li i nadále skutečnosti,
pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány uvedené v ustanovení
§15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany.
Z výše uvedeného vzal Nejvyšší správní soud za prokázané, že odpůrce po pozastavení
své činnosti v zákonem stanovené době jednoho roku neučinil žádné úkony k odstranění stavu,
který byl důvodem pro rozhodnutí Nevyššího soudu o pozastavení jeho činnosti, tj. nepředložil
výroční finanční zprávy za roky 1996 až 1997, což odpůrce ani sám výslovně nepopírá.
Byť lze pochopit, že odpůrci zřejmě do určité míry ve včasné nápravě tohoto stavu zabránily
jeho vnitrostranické záležitosti, není možné v projednávané věci v žádném případě považovat
dopis předsedovi Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny (navíc až ze dne 28. 6. 2004)
za odpovídající úkon směřující k odstranění stavu, který byl důvodem pro rozhodnutí Nejvyššího
soudu o pozastavení činnosti odpůrce. Navíc, jak vyplývá z citovaných usnesení Poslanecké
sněmovny a sdělení jejího kontrolního výboru, nesplnil odpůrce svoji zákonnou povinnost
ani ve vztahu k rokům následujícím. Odpůrce tak opakovaně nepředložil příslušnému orgánu,
tedy Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy splňující
náležitosti stanovené v §18 odst. 1 zákona o politických stranách. Z již ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu se přitom v tomto ohledu jednoznačně podává,
že, „jestliže i po uplynutí lhůty stanovené v rozhodnutí soudu o pozastavení činnosti politické strany
nebo politického hnutí trvají skutečnosti, pro které byla jejich činnost pozastavena, rozhodne Nejvyšší správní soud
o rozpuštění politické strany nebo hnutí podle §13 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích.“ [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. Pst 5/2003 - 43 (č. 299/2004 Sb. NSS)]. V projednávané věci neshledal Nejvyšší správní soud
důvody se od takto vysloveného právního názoru odchýlit, a proto rozhodl na základě návrhu
oprávněného subjektu tak, jak je uvedeno ve výroku, tedy, že uvedené politické hnutí
se rozpouští.
K tomu ještě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné dodat, že nelze považovat
za důvodnou a přiléhavou argumentaci odpůrce z jeho vyjádření k návrhu, že nemohl Poslanecké
sněmovně předkládat zpětně výroční finanční zprávy po 9. 5. 2002, neboť (jak odpůrce tvrdí)
v souladu s §14 odst. 2 zákona o politických stranách mohl činit pouze úkony k odstranění stavu,
který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jeho činnosti, a to jen po dobu jednoho
roku od pozastavení této činnosti. Odpůrce tak de facto tvrdí, že svoji zákonnou povinnost
za roky 1996 a 1997, stejně tak jako roky následující, později dodatečně nesplnil mimo jiné
i z toho důvodu, že by svými úkony směřujícími k nápravě tohoto stavu po 9. 5. 2002 porušoval
shora citované ustanovení zákona o politických stranách. Toto jeho tvrzení je nicméně
třeba považovat za tvrzení do určité míry účelové, kterým se především snaží zakrýt
tu skutečnost, že výroční finanční zprávy za roky 1996 a následující nepředložil
ani v presumované jednoroční lhůtě, ani později. Výklad ustanovení §14 odst. 2 citovaného
zákona, který by neumožňoval politické straně, jejíž činnost byla pozastavena a dosud nebylo
rozhodnuto o jejím rozpuštění (či dokonce nebyl ani podán návrh na její rozpuštění), předložit
Poslanecké sněmovně chybějící výroční finanční zprávy za předchozí roky, má-li tato strana
vůli výroční finanční zprávy i poté předložit, by přitom představoval příliš formální a zužující
výklad takového ustanovení, který by se mohl dostat i do rozporu s ústavně zakotveným
principem ochrany svobodné soutěže politických sil (čl. 22 Listiny základních práv a svobod).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti navíc považuje za vhodné upozornit
i na ustanovení §96 s. ř. s., ze kterého mimo jiné vyplývá, že soud o návrhu na rozpuštění
politické strany rozhoduje podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.
V tomto ohledu tedy není soud striktně vázán hodnocením, zda byla kupříkladu právě určitá
výroční finanční zpráva podána příslušnému orgánu před uplynutím lhůty dané ustanovením
§14 odst. 2 zákona o politických stranách či nikoliv. Dodatečné předložení výroční finanční
zprávy Poslanecké sněmovně politickou stranou, jejíž činnost byla sice pozastavena,
ovšem dosud nebyla rozpuštěna, i po uplynutí lhůty stanovené v §14 odst. 2 zákona o politických
stranách je tedy přípustné. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je třeba jednoznačně
preferovat situaci, kdy pro politické strany (hnutí), jejichž činnost byla sice pozastavena,
které mají ovšem i nadále zájem podílet se na správě věcí veřejných, byl dán prostor
pro jejich aktivitu (možnost předložit výroční finanční zprávy i po uplynutí jednoroční lhůty
dané ustanovením §14 odst. 2 zákona o politických stranách); opačný výklad by mohl
zcela nelogicky vést k jistě nežádoucímu vzniku určité skupiny politických stran v některých
případech i proti své vůli několik let pasivně čekajících na svoje rozpuštění. K tomu považuje
Nejvyšší správní soud za vhodné ještě dodat, že uvedenou jednoroční lhůtu ve smyslu ustanovení
§14 odst. 2 zákona o politických stranách je třeba chápat spíše jako lhůtu z hlediska politických
stran ochrannou, tedy lhůtu ve prospěch zachování aktivní činnosti politických stran (hnutí)
a nikoliv naopak. Jak zdejší soud vyslovil již ve svém rozhodnutí ze dne 29. 8. 2007,
č. j. Obn 1/2006 - 11 (č. 1386/2007 Sb. NSS), „lhůtu jednoho roku, zakotvenou v citovaném ustanovení,
pak je třeba vykládat jednak jako lhůtu, po kterou by nejpozději měla dotčená strana napravit zjištěné
nedostatky, a současně se jedná o lhůtu, před jejímž marným uplynutím nejsou vláda anebo prezident oprávněni
podat návrh na její rozpuštění. Lze tak funkce této lhůty vymezit jako motivační i ochrannou.“
Byť Nejvyšší správní soud do určité míry sdílí podiv odpůrce nad tím, že navrhovatel
v jeho věci podal první návrh na jeho rozpuštění v ochranné době ve smyslu §15 odst. 2 zákona
o politických stranách, nelze rozhodně souhlasit s jeho názorem, že by se v dané věci jednalo
o porušení zásady ne bis in idem, tedy jinak řečeno, že by předmětný (v pořadí druhý) návrh
byl nepřípustný. Předchozí návrh na rozpuštění odpůrce totiž Nejvyšší správní soud odmítl,
aniž by se tímto návrhem věcně zabýval. Vzhledem k tomu, že v dané věci tedy doposud
neexistuje meritorní rozhodnutí, logicky nemůže tímto svým rozsudkem Nejvyšší správní soud
shora citovanou zásadu ani porušit. Stejně tak se Nejvyšší správní soud neztotožnil s argumenty
odpůrce o promlčení jeho „přestupku“ a s možnými úvahami o míře společenské nebezpečnosti
takového „přestupku“. K těmto námitkám odpůrce je nutno především poznamenat, že soudní
řízení ve věcech politických stran a hnutí je třeba naprosto důsledně odlišovat od soudního řízení
trestního případně od soudního řízení ve věcech správního trestání; stejně tak se do určité míry
liší i hmotněprávní úprava. V řízení o rozpuštění politické strany Nejvyššímu správnímu soudu
přísluší toliko hodnotit plnění zákonných povinností ze strany odpůrce, v projednávané věci
tedy předložení výročních finančních zpráv Poslanecké sněmovně. Porušení této zákonné
povinnosti přitom v žádném případě nemůže představovat přestupek, neboť přestupkem
je ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), pouze „zaviněné jednání,
které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně,
nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“; z toho důvodu
tedy není ani na místě v projednávané věci posuzovat a hodnotit „společenskou nebezpečnost“
nebo „promlčení“ postupu odpůrce, neboť se jedná o právní instituty, které ve světle
shora uvedeného v projednávané věci aplikovat nelze.
Výrok o nákladech řízení se opírá zejména o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.,
neboť neúspěšný odpůrce právo na náhradu nákladů řízení nemá a úspěšný navrhovatel náhradu
nákladů výslovně nepožadoval a zjevně mu v této souvislosti žádné náklady řízení ani nevznikly.
Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách určil Nejvyšší správní soud
likvidátorem Mgr. Radslava Janečka, advokáta se sídlem Bubeníčkova 44, Brno, který bude
postupovat přiměřeně podle předpisů o likvidaci majetku a závazků obchodních společností
(§12 odst. 4 zákona o politických stranách).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou řádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu