ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.22.2009:136
sp. zn. 1 As 22/2009 - 136
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce J. E., zastoupen Mgr. Martinem
Smetanou, advokátem se sídlem Římská 104/14, 120 00 Praha 2, proti žalovanému Krajskému úřadu
– Jihočeský kraj, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 9. 2008, č. j. KUJCK 26096/2008 OREG/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 1. 2009, č. j. 10 Ca 235/2008 - 100,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 1. 2009,
č. j. 10 Ca 235/2008 - 100, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 7. 9. 2005 vydal Městský úřad v Sezimově Ústí (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutí
o povolení změny stavby před jejím dokončením, č . j. SÚ-2626-40-zm.st./05-Pi, jímž povolil změnu
stavby „Stavební úpravy skladové haly včetně přípojky vodovodu, přípojky kanalizace a pevné jímky“
na pozemcích parc. č. 93 a 308 v k. ú. Ústrašice, a to na žádost majitelky haly, S. Š.. Konkrétně stavební
úřad povolil změnu dispozičního členění skladové haly vytvořením truhlářské dílny o velikosti 105 m
2
vzniklé rozdělením prostoru garáží protipožární příčkou provedenou až ke střešní konstrukci. Změna
stavby byla následně provedena a stavební úřad kolaudačním rozhodnutím ze dne 31. 1. 2006,
č. j. SÚ-3403-2-XII/06-Pi, povolil užívání předmětné truhlářské dílny.
Podáním ze dne 8. 7. 2008 označeným jako odvolání napadl žalobce citované rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení změny stavby před dokončením s tím, že jako vlastník sousedních
pozemků měl být účastníkem tohoto řízení. Namítal rovněž některá další pochybení stavebního úřadu.
Žalovaný odpověděl žalobci na podané odvolání sdělením, že účastníkem řízení být nemohl s ohledem
na užší okruh účastníků řízení o změně stavby [§68 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Změna stavby spočívající jen v její vnitřní úpravě
se totiž nijak nemohla dotknout práv a povinností žalobce. Žalovaný proto posoudil žalobcovo
odvolání jako podnět k přezkumnému řízení, avšak k jeho provedení nemohl přistoupit pro marné
uplynutí lhůt ve smyslu §97 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád . Ve zbývající části sdělení
se pak žalovaný stručně vypořádal s dalšími námitkami obsaženými v odvolání.
Proti sdělení žalovaného podal žalobce žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (s. ř. s.) ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud usnesením
ze dne 15. 1. 2009, č. j. 10 Ca 235/2008 - 100, žalobu odmítl s tím, že sdělení žalovaného
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Opřel se přitom o rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71, www.nssoud.cz, podle nějž odložení podnětu
k přezkoumání rozhodnutí podle §94 odst. 1 správního řádu dopisem nemůže být podrobeno
soudnímu přezkumu. V dalším výroku krajský soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Konečně třetím výrokem rozhodl, že po právní moci usnesení bude žalobci
vrácen soudní poplatek ve výši 2000 Kč.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce napadl výroky I a II usnesení krajského soudu,
neboť nesouhlasil s jeho názorem, že odvolání proti rozhodnutí o změně stavby před dokončením bylo
podnětem k zahájení přezkumného řízení. Žalobci jako opomenutému účastníkovi řízení nebylo
rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením doručeno, a proto žalobce podal odvolání
v 15 denní lhůtě počítané ode dne, kdy měl poprvé možnost se s obsahem vydaného rozhodnutí
seznámit. Úmyslem žalobce bylo svým podáním zahájit odvolací řízení, přičemž předmětné podání bylo
z formálního i materiálního hlediska odvoláním. Povinností žalovaného tudíž bylo rozhodnout
o odvolání některým ze zákonných způsobů.
Podle žalobce je pojem rozhodnutí technickým označením, ke kterému je třeba přistupovat
z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Žalobce k tomu cituje komentářovou literaturu a dospívá
k závěru, že krajský soud se materiální stránkou věci nijak nezabýv al. Sdělení žalovaného bylo
dle žalobce skutečným rozhodnutím o odvolání, jímž žalovaný pro hlásil, že žalobce nemá práva
a povinnosti náležející účastníkům řízení. Následkem postupu sprá vních orgánů nemohl žalobce
uplatnit námitky v řízení o povolení změny stavby před jejím do končením. Sdělení žalovaného
je označeno spisovou značkou a dnem vydání a obsahuje další zákonem předepsané náležitosti
jako je odůvodnění a výroková část. Za výrok považuje žalobce zejména tu část sdělení, v níž žalovaný
uvádí, že žalobce nebyl účastníkem předmětného řízení.
Žalobce rovněž tvrdí, že opomenutím žalobce jako účastníka řízení došlo k porušení čl. 36
Listiny základních práv a svobod. Žalobce poukazuje i na to, že rozhodování správních orgánů
prostřednictvím neformálních sdělení brání účastníkům řízení domá hat se soudního přezkumu
těchto neformálních právních úkonů, které však zasahují do práv a povinností účastníků řízení.
Závěrem žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení Krajského soudu
v Českých Budějovicích ve výrocích I a II a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s názorem žalobce,
že je opomenutým účastníkem řízení. Okruh účastníků řízení o povolení změny stavby
před jejím dokončením je speciálně vymezen a zahrnuje jen ty účastník y stavebního řízení,
kteří jsou změnou stavby dotčeni na svých právech, právem chráněných zájme ch či povinnostech.
V daném případě spočívala změna stavby jen v její vnitřní úpravě – oddělením prostoru truhlářské dílny
od prostoru garáží vyzděním protipožární příčky, a proto se práv a povinností žalobce jako vlastníka
sousedního pozemku nemohla dotknout. Žalobou napadené sdělení pak podle žalovaného nesplňuje
formální ani materiální znaky rozhodnutí. Žalovaný tímto akte m nedeklaroval, že žalobce
není účastníkem řízení, ani podání pro nepřípustnost nezamítl. Pokud žalobce tvrdí, že je účastníkem
řízení, musí se nejprve domáhat toho, aby o jeho úča stenství bylo kvalifikovaným způsobem
rozhodnuto. K tomu je na místě využít prostředky, které k ochraně proti nečinnosti správního orgánu
stanoví správní řád. Žalovaný považuje postup krajského soudu za správný, a proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
K vyjádření žalovaného podal žalobce repliku, v níž s poukazem na článek z odborného tisku
uvedl, že osoby, které samy tvrdí, že mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právních
poměrech, jsou považovány za účastníky řízení až do doby, než se prokáže opak. Žalobce přitom
od počátku tvrdil, že je účastníkem řízení a že se toto řízení dotýká jeho práv. Žalobce dále zopakoval,
že sdělení žalovaného je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a že postupem žalovaného došlo
k porušení čl. 36 Listiny. Podle žalobce žalovaný jasně ve svém sdělení deklaroval, že žalobce nebyl
účastníkem řízení, a to na straně 2 sdělení, kde výslovně uvedl: „ Krajský úřad po posouzení
všech okolností dospěl k závěru, že panu J. E. nepříslušelo účastnit se předmětného správního řízení.“
Žalobce má za to, že tuto větu lze jednoznačně vyložit jako výrok rozh odnutí o účastenství žalobce,
a není proto na místě, aby se žalobce ještě dále domáhal rozhodnutí o účastenství za použití prostředků
správního řádu.
Kasační stížnost je důvodná.
Krajský soud odmítl žalobu pro její nepřípustnost, neboť sdělení žalovaného není dle názoru
soudu rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že k do tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují j eho práva nebo povinnosti,
může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Předmětné ustanovení zakotvuje žalobní legitimaci,
a je tedy určující normou soudního přezkumu správních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud za relativně krátkou dobu své novodobé existence vydal celou řadu
rozhodnutí zaobírajících se výkladem §65 odst. 1 jak v obecné, tak i v konkrétní rovině. Zásadními
milníky této bohaté judikatury jsou přitom dvě rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího soudu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS. Zejména v posledně jmenovaném
usnesení se rozšířený senát podrobně zabýval jak otázkou posuzování správního rozhodnutí z hlediska
formálních a materiálních náležitostí, tak i kompetenční výlukou podle §70 písm. a) s. ř. s.,
již ke zdůvodnění svého rozhodnutí použil i krajský soud v právě projednávané věci a podle níž jsou
ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Nejvyšší
správní soud považuje za vhodné uvést některé pasáže tohoto rozhodnutí, které jsou významné
pro projednávaný případ.
Rozšířený senát se nejprve věnoval otázce, jaký akt lze obecně považovat za rozhodnutí,
resp. zda je rozhodující jeho formální či materiální (obsahová) stránka a jaký je třeba použít postup,
pokud dojde k rozporu mezi formou a obsahem správního aktu: „Výchozím pravidlem je respektování
formálního označení určitého aktu; je-li správní akt nadepsán „rozhodnutí“ a má náležitosti rozhodnutí, pak se má
v první fázi za to, že se vskutku o rozhodnutí jedná. Může však dojít k situacím, kdy, ač je určitý výstup formálně
označen za akt jednoho typu, ve skutečnosti (s ohledem na jeho materiální znaky) se jedná o akt typově jiný.
Jak judikatura správních soudů (srov. např. rozsudek ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107,
č. 923/2006 Sb. NSS anebo rozsudek ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104, www.nssoud.cz, kde zdejší soud
konstatoval, že i běžný dopis správního orgánu může být obsahově spr ávním rozhodnutím), tak judikatura Ústavního
soudu (srov. např. nález ÚS ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, č. 271/1995 Sb., kde pro přijetí aktu
typově správního (správní rozhodnutí) byl zvolen akt normativní (nařízení vlády)) akceptují, že v případě podobného
rozporu může dojít, s ohledem na požadavek účinné ochrany práv fyzických a právnických osob, k situaci, kdy obsah
převládne nad formou. Akt formálně označený za akt jiný bude přezkoumán. Dodatečným argumentem pro umožnění
„rekvalifikace“ aktu ve prospěch fyzické či právnické osoby je požadavek kontroly a předvídatelnosti činnosti veřejné
správy; jinak by se mohla veřejná správa vyhnout přezkumu svých úkonů jenom díky tomu, že by akt určitého typu
formálně označila za akt jiný, typicky tedy takového typu, u kterého není soudní přezkum možný.
Kompetenční výluky podle §70 písm. a) s. ř. s. představují situaci opačnou. Také zde sice dochází ke korekci
formy s ohledem na obsah, děje se tak však v neprospěch účastníka a s důsledkem odepření soudní ochrany. Akt,
který je na první pohled „bezvadným“ správním aktem se všemi formálními náležitostmi správního rozhodnutí,
je z materiálního hlediska označen za úkon správního orgánu nalézající se mimo rámec §65 odst. 1 s. ř. s. Nejenom,
že se jedná o postup, o jehož korektnosti nepanuje shoda. S ohledem na výše uvedené požadavky předvídatelnosti práva
a právní jistoty pro běžného adresáta se navíc jedná o postup ústavně pochybný. Ve své m důsledku totiž znamená,
že od průměrného adresáta právní regulace je vyžadováno, aby si samostatně posoudil, zda správní rozhodnutí se všemi
náležitostmi, které obdržel od příslušného správního orgánu, je také z materiálního hlediska správním rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Přístup k právní ochraně ve správním soudnictví pro subjekt právní regulace se tak stává
odvislým od samostatného posouzení komplexní právní otázky, o kt eré nepanuje dosud shoda ani uvnitř samotného
Nejvyššího správního soudu.
Takový přístup je v právním státě, za který se Česká republika považuje (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR),
neobhajitelný. Jak již bylo uvedeno výše, v právním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou
(čl. 36 odst. 2 Listiny). Kompetenční výluky ustanovení §70 s. ř. s. proto musí být definovány a vykládány úzce
a především předvídatelně.“
V další části svého rozhodnutí se pak rozšířený senát zabýval otázkou veřejných subjektivních
práv, která mají být správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zasažena. Vyšel
přitom z premisy, že výkladem tohoto kritéria by nemělo docházet k zužování ústavně zaručeného
práva na soudní ochranu, a dospěl k závěru, že „žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být
svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem
do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon org ánu moci výkonné, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sfér y žalobce. Nejde tedy o to,
zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce
v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“ Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu tak bude podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu dána vždy tehdy,
pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně k onstatovat, že k zásahu
do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.
Ve světle úvah rozšířeného senátu napadené usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích
neobstojí. Krajský soud totiž, bez konkrétnější argumentace, vzal za nesporné, že odvolání žalobce bylo
podnětem pro zahájení přezkumného řízení podle správního řádu, a tudíž sdělení žalovaného
na tento podnět je v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu ze soudního přezkumu
vyloučeno. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71,
www.nssoud.cz, na němž krajský soud postavil převážnou část odůvodnění svého usnesení, se opravdu
týkal případu, kdy žalobce podal pouze podnět k přezkumnému řízení. V projednávané věci
však žalobce od počátku zdůrazňoval, že jeho podání bylo odvoláním proti rozhodnutí o povolení
změny stavby před dokončením a že měl být účastníkem řízení, které vydání tohoto rozhodnutí
předcházelo.
Správní řád v §81 stanoví, že právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
má jen účastník řízení. Odvolání podané osobou od účastníka odlišnou je tak nutno považovat
za nepřípustné. Podle §92 odst. 1 téhož zákona má pak správní orgán povinnost opožděné
nebo nepřípustné odvolání odvolací rozhodnutím zamítnout. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní
moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném
řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení
přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné
nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení n ebo žádost o obnovu řízení
nebo žádost o vydání nového rozhodnutí. Z toho plyne, že na nepřípustné odvolání,
které neodůvodňuje použití některého z mimořádných opravných prostředků, může správní orgán
reagovat pouze jediným možným způsobem – a to zamítavým rozhodnutím. Obdobnou úpravu bylo
možné nalézt i v předchozí právní úpravě – v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(dále jen „správní řád z roku 1967“). Odvolání mohl podle §53 tohoto zákona podat pouze účastník
předchozího řízení. Podle §60 měl správní orgán povinnost přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné
odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí
mimo odvolací řízení; jinak musel odvolání zamítnout.
Zamítavé rozhodnutí podle §60 správního řádu z roku 1967, resp. podle §92 odst. 1 správního
řádu z roku 2004, pak není vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť se jedná o r ozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35,
publikovaný pod č. 287/2004 Sb. NSS, a ze dne 22. 12. 2005, č. j. 4 As 59/2004 - 66, www.nssoud.cz).
Ukládá-li zákon správnímu orgánu vydat rozhodnutí o určitém obsahu, jež je přezkoumatelné
ve správním soudnictví, nemůže se správní orgán v rozporu se zákonem této soudní kontroly zprostit
vydáním neformálního sdělení, jež by soudně přezkoumatelné nebylo. Jestliže tedy v daném případě
žalovaný dospěl k závěru, že odvolání bylo podáno osobou k tomu neoprávněnou, bylo
jeho povinností odvolání rozhodnutím zamítnout a svůj názor odůvodnit. Žalovaný však místo
toho reagoval na žalobcovo odvolání sdělením, jež nepochybně postrádá některé formální náležitosti
rozhodnutí, jak jsou vymezeny v §67 správního řádu z roku 2004, zejména oddělenou výrokovou část.
Materiálně jej nicméně za rozhodnutí považovat lze, neboť jeho obsah – slovy rozšířeného senátu –
v daném případě musí převládnout nad formou. Ze sdělení zřetelně vyplývá, negativní rozhodnutí
žalovaného o odvolání žalobce včetně jeho důvodů (dle názoru žalovaného nebyl účastníkem řízení)
a rovněž je zřejmé, že žalovaný tímto sdělením řízení o odvolání ukončil a nehodlá se jím dále zabývat.
Pokud by zdejší soud akceptoval tvrzení žalovaného, že se o rozhodnutí nejedná, nejen že by posvětil
jeho nesprávný postup, ale umožnil by žalovanému vyhnout se přezkumu tohoto úkonu jenom díky
tomu, že jej formálně označil za akt, u kterého není soudní přezkum možný. Takové řešení
by bezpochyby bylo přepjatým formalismem, jenž je konstantně kritizován Ústavním soudem.
Pokud jde o otázku zásahu do právní sféry žalobce, pak ten v žalobě zcela jasně tvrdil,
že sdělení žalovaného zasáhlo do jeho právní sféry. Konkrétně uváděl, že bylo porušeno jeho právo být
účastníkem řízení, a tedy i uvádět námitky v jeho rámci. K zásahu do právní sféry žalobce může
nepochybně dojít i rozhodnutím procesní povahy, nicméně spojeným s hmotněprávními aspekty.
Pokud žalovaný byť ve formě sdělení zamítl odvolání proti meritornímu rozhodnutí stavebního úřadu
pro nepřípustnost, má takové rozhodnutí pro žalobce i hmotněprávní dosah,
neboť je mu jím znemožněno otevřít otázku zákonnosti meritorního rozhodnutí stavebního úřadu.
Pokud žalobce v žalobě žádá soud, aby otázku přípustnosti odvolání věcně posoudil,
pak mu takové právo nelze odepřít; žalobní legitimace je zde založen a pouhým tvrzením o zkrácení
na právech. Podmínky aktivní legitimace žalobce tak byly splněny.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s námitkami žalobce uvedenými v kasačním řízení.
Krajský soud nesprávně vycházel z názoru, že sdělení bylo podnětem k přezkumnému řízení,
neboť materiálně se jednalo o zamítavé rozhodnutí o odvolání žalobce. Ten přitom v žalobě tvrdil,
že toto rozhodnutí zasáhlo do jeho právní sféry. Pro odmítnutí žaloby tudíž nebyly splněny zákonné
podmínky. Nejvyšší správní soud se nicméně dále nezabýval kasační námitkou, že opomenutím žalobce
jako účastníka řízení došlo k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Otázka účastenství
žalobce v předmětném správním řízení je totiž součástí meritorního přezkumu žaloby, který musí
nejprve provést krajský soud. Nejvyšší správní soud proto svým rozhodnutím nijak nepředjímá,
zda žalobce skutečně byl či nebyl účastníkem správního řízení.
Podle §109 odst. 2 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem kasační stížnosti; to neplatí,
je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je- li rozhodnutí správního orgánu
nicotné. Žalobce v kasační stížnosti napadl pouze výroky I a II usnesení krajského soudu.
Jestliže však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o nezákonnosti výroku I napadeného usnesení
(odmítnutí žaloby), je jeho povinností zrušit i výroky II (náhrada nákladů řízení) a III (vrácení soudního
poplatku), které jsou na výroku I závislé, byť žalobce výrok III nenapa dl. Nejvyšší správní soud
proto přistoupil ke zrušení usnesení krajského soudu in toto.
V dalším řízení bude krajský soud vázán názorem vyslo veným v rozsudku zdejšího soudu.
Krajský soud především žalobu meritorně projedná a posoudí zákonnost rozhodnutí žalovaného
z hlediska uplatněných žalobních bodů a případně z těch hledisek, k jejichž přezkumu je povinen
z úřední povinnosti (blíže viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS). V novém řízení
rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. června 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu