ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.36.2009:88
sp. zn. 1 As 36/2009 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: S. T., zastoupená
Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Pra ha 7, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 11. 2007, č. j. OAM-15-343/2007, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2008,
č. j. 7 Ca 319/2007 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
zaplatit částku 2856 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku, k rukám
advokáta Pavla Uhla.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
uvedeného rozsudku městského soudu; jím soud zrušil v záhlaví označené rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedeným rozhodnutím žalovaný uložil žalobkyni
ve shodě s §123 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o p obytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), povinnost uhradit náklady
spojené s jejím vyhoštěním ve výši 5972,50 Kč, neboť je nebylo možné uhradit z jistoty
nebo peněžních prostředků cizince.
V odůvodnění rozsudku soud zdůraznil, že pokud ze zákona neplyne povinnost,
jež je účastníku řízení uložena správním orgánem, pak (s ohledem na smysl §75 odst. 2 s. ř. s.),
je soud oprávněn bez ohledu na žalobní body tuto skutečnost posoudit.
Ke dni rozhodování žalovaného určoval §123 zákona o pobytu cizinců zákonnou
posloupnost zdrojů pro náhradu nákladů vyhoštění, avšak nestanovoval či neoznačoval
povinného k úhradě. Podle §27 odst. 1 písm. d) zákona skládá cizinec žádající o vízum jistinu.
Peněžními prostředky je třeba rozumět s přihlédnutím k §123 zákona faktické prostředky,
jimiž cizinec disponoval a které jsou u něj zjištěny a zajištěny a nikoliv jakékoliv eventuálně
v budoucnu získané prostředky cizince. Pro cizince plyne povinnost hradit nákla dy na vyhoštění
ze zálohy nebo zajištěných finančních prostředků, ne jiným způsobem. Žalovaný je oprávněn
rozhodnout pouze o povinnostech subjektů uvedených v odst. 3 a 4 citovaného ustanovení,
nikoliv o povinnosti cizince. Nedostatek pravomoci žalovaného rozhodnout o povinnosti cizince
odpovídá neexistenci zákonné povinnosti cizince hradit náklady na vyhoštění jinak než ze zálohy
nebo zajištěných finančních prostředků. Žalovaný tedy rozhodl v rozporu s čl. 2 a čl. 4 Listiny
základních práv a svobod; žalobkyni uložená povinnost nemá oporu v zákoně o pobytu cizinců,
na který se žalovaný odvolává.
Žalovaný napadl rozsudek soudu kasační stížností, opírající se o důvod uvedený v §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a domáhal se jeho zrušení.
Zdůraznil, že soud nesprávně vyložil §123 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Nesprávnost
spočívá v tom, že soud vztáhl možnost správního orgánu rozhodnout toliko o povinnosti
subjektů uvedených v odst. 3 a 4 zmíněného ustanovení, nikoliv o povinnosti cizince. Z odst. 7,
na základě něhož žalovaný povinnost ukládal, však žádné omezení neplyne; soud
se tedy ve svém závěru mýlil.
Žalovaný upozornil na rozdílnou judikaturu krajských soudů v tomto ohledu a uvedl,
že dokonce v usnesení ze dne 19. 12. 2006, č . j. 8 Ca 361/2006 - 10, Městský soud v Praze žalobu
proti rozhodnutí o uložení povinnosti hradit náklady spojené se správním vyhoštěním ve shodě
s §68 písm. b) s. ř. s. odmítl, neboť se jedná o rozhodnutí v soukromoprávní věci; Nejvyšší
správní soud by tedy měl sjednotit judikaturu v tomto ohledu.
Žalovaný rovněž nesouhlasí s rozšiřujícím pojetím §75 odst. 2 s. ř. s., jak jej bez dalšího
odůvodnění provedl soud. Závěrem požádal o přiznání odkladného účinku této kasační stížnosti
a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napaden ý rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného zdůraznila, že se zcela ztotožňuje
s názorem soudu a odmítla důvodnost kasačních námitek.
Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněného důvodu, a dospěl k závěru, že k asační stížnost není důvodná.
Žalobcem předestřenou námitkou, je prvotně otázka věcné příslušnosti správního
soudnictví k rozhodování o nákladech vynaložených v souvislosti se správním vyhoštěním
cizince; dospěl-li by soud k závěru, že věc spadá pod správní soudní větev, pak přistoupí
k posouzení namítané nesprávné interpretace §75 odst. 2 s. ř. s. a §123 odst. 7 zákona
o pobytu cizinců městským soudem
Nejprve tedy Nejvyšší správní soud přistoupil k vyhodnocení kasační námitky
podle níž souzená problematika nespadá do režimu soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.),
ale do části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „o. s. ř.“). V tomto ohledu se však žalovaný mýlí.
Rozsah soudní ochrany poskytované v režimu správního soudnictví je obsažen
v §2 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob; a contrario tedy platí, že soukromým
subjektivním právům soudy ve správním soudnictví ochranu neposkytují, a že domáhat
se této ochrany lze toliko jinými zákonem stanovenými způsoby a procesními postupy; jednalo
by se např. o vztahy vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních
vztahů nebo o jiné zvláštním zákonem stanovené věci (viz zejména §7 odst. 1, 2, 3 o. s. ř.)
Veřejnými subjektivními právy se rozumí práva osob založená v právních normách,
která umožňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné
správy (viz k tomu Vopálka/Mikule/Šimůnková/Šolín, Soudní řád správní. Komentář,
C. H. Beck, Praha 2004, 1. vyd., komentář k §2).
Ne každé vztahy mezi soukromými osobami na jedné straně a státem, veřejnoprávními
korporacemi či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy
veřejnoprávními; těmi jsou zejména takové, které svojí podstatou tkví ve vztahu nadřazenosti
vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou.
Je jistě možné, aby vykonavatelé veřejné správy vstupovali se soukromými osobami
i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu (takovými jsou
např. závazkové či vlastnické vztahy).
Vystupuje-li v takových vztazích vykonavatel veřejné moci (např. obec),
je vedle svého vrchnostenského statutu mimo jiné též vlastníkem majetku, s nímž má právo
v zásadě disponovat stejně jako kterýkoli jiný vlastník. Pak má dispozice majetkem,
není-li stanoveno zákonem jinak, povahu soukromoprávní, nejedná se tedy o veřejnoprávní
vztahy a subjektivní práva osob v těchto vztazích proto nejsou chráněna správním soudnictvím,
neboť nespadají do okruhu subjektivních veřejných práv ve smys lu §2 s. ř. s., nýbrž do okruhu
subjektivních soukromých práv, o nichž podle §7 o. s. ř. rozhodují soudy v občanském soudním
řízení.
Stejnou optikou je tedy nutno hledět i na nyní souzenou věc. V dané věci byl nárok
žalovaného na úhradu nákladů vzniklých v souvislosti se správním vyhoštěním cizince
odvozován od úkonu správního orgánu, jímž bylo rozhodnutí o zajištění. Pokud „se rozhodne“
stát požadovat zpět úhradu nákladů, které v souvislosti s jeho „vrchnostenskou“ činností
vzniknou a tomuto požadavku dá zákonnou podobu, pak správní orgán nemá jinou možnost,
nežli vůli zákona splnit a to způsobem v něm předvídaným. Správní orgán v tomto ohledu
nevystupoval v žádném případě v pozici „soukromoprávní“ osoby, která by požadovala nějaké
„smluvní plnění“, ale svým rozhodnutím vyžadoval návratnost prostředků, které státu vznikly
v souvislosti s jeho vrchnostenskou činností (správním vyhoštěním cizince).
V takových případech není jakkoli na vůli správního orgánu, aby se rozhodl, zda bude zpětné
plnění požadovat, či nikoliv, ale je povinen usilovat o to, aby se způsobem v zákoně předvídaným
do státního rozpočtu vrátily zpět finanční prostředky, které stát v souvislosti se svojí činností
vynaložil. Právo, jehož ochrany se žalobkyně žalobou domáhala, má tedy charakter veřejného
subjektivního práva a bylo proto na místě, že ve věci rozhodoval soud „správní větve“.
Žalovaný dále namítá, že městský soud vyložil extenzivně §75 odst. 2 s. ř. s.,
jestliže i bez žalobní námitky zkoumal, zda-li žalovaný mohl po žalobkyni požadovat úhradu
nákladů spojených s jejím vyhoštěním. S tímto konstatováním se však Nejvyšší správní soud
neztotožňuje.
Je sice pravda, že žalobkyně tvrzení o nemožnosti správního orgánu požadovat náhradu
nákladů vyjádřila velmi úsporným způsobem, spočívajícím téměř na okraji srozumitelného
žalobního bodu, jestliže na několika místech žaloby zmínila, že … náhrada výdajů na umístění
v zařízení pro zajištění cizinců nebyla důvodná, či že …správní orgán nepostupoval v souladu
se svými zákonnými možnostmi a proto mu náklady spojené se správním vyhoštěním nevznikly …, nicméně,
stejně jako pro městský soud, tak i pro Nejvyšší správní soud je z žaloby zřejmé, že brojila
proti oprávněnosti požadované náhrady nákladů vzniklých v souvislosti s jejím vyhoštěním.
To vše za situace, kdy v doplnění žaloby tyto námitky nejen zopakovala, ale upřesnila
v tom smyslu, že „…žalovanému nesvědčí žádný titul, na základě kterého by mohl náklady spojené s řízením
o správním vyhoštění uplatňovat“. V tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský
soud nevybočil z mezí, jež jsou mu §75 odst. 2 s. ř. s. kladeny.
K polemice žalovaného o nesprávné interpretaci §123 zákona o pobytu cizinců
městským soudem dospěl kasační soud k následujícímu závěru:
Úhrada nákladů spojených se správním vyhoštěním, obsažená v §123 zákona o pobytu
cizinců (ve znění do 20. 12. 2007) normuje především předmět úhrady a zdroj,
z něhož je úhrada hrazena; zdůrazňuje, že náklady spojené se správním vyhoštěním se primárně
hradí z jistoty (odst. 1 cit. ust.). Jistotou je finanční částka, kterou je cizinec povinen na požádání
orgánu udělujícího vízum předložit k žádosti o udělení víza (§27). Je to tedy peněžitá částka
ve výši nákladů spojených s vycestováním z území do státu, jeho ž cestovní doklad vlastní,
nebo do státu jeho trvalého pobytu prostřednictvím leteckého dopravce (dále jen "jistota").
Jistota se nevyžaduje, je-li úhrada nákladů zajištěna jiným (též zákonem stanoveným) způsobem.
Jistotu skládá cizinec v hotovosti na zastupitelském úřadu nebo bezhotovostně na účet
zastupitelského úřadu a lze ji použít na úhradu nákladů spojených s jeho případným vyhoštěním
z území podle citovaného zákona (dále jen "správní vyhoštění").
Je tedy primární povinností správního orgánu uhradit náklady spojené se správním
vyhoštěním z jistoty, kterou má v držení a kterou byl povinnen za uvedených podmínek cizinec
již dříve složit.
Pokud však (z různých důvodů) n elze uhradit náklady z jistoty, uhradí se,
byť i jen částečně, z peněžních prostředků cizince, který má být vyhoštěn na základě rozhodnutí
o správním vyhoštění. (Jen pro úplnost je možno dodat, že současné znění §123 zákona
o pobytu cizinců, účinné od 21. 12. 2007, počítá na prvním místě s uhrazením nákladů spojených
se správním vyhoštěním z peněžních prostředků cizince, o jistotě již nehovoří).
Pro posouzení sporu je přitom rovněž podstatné, jak bude pojem „peněžní prostředky
cizince“ vyložen, neboť definitivní zjištění toho, že náklady z peněžních prostředků cizince
uhradit nelze, vede k závěru, že placení nákladů spojených se správním vyhoštěním
již nelze vyžadovat od cizince, který má být vyhoštěn, ale je možno uložit tuto povinnost v pořadí
dalším subjektům, přicházejícím na základě zákonem stanovené posloupnosti v úvahu,
tedy subjektům odlišným od osoby cizince.
Přestože zákon o pobytu cizinců definici „peněžních prostředků“
jako takovou neobsahuje, je možné vyjít z toho, v jakých souvislostech zákon tohoto pojmu
v souvislosti s realizací správního vyhoštění užívá.
Tak např. z §137 zákona o pobytu cizinců se podává, že policie při umisťo vání cizince
do zařízení pro zajištění cizinců je oprávněna provést osobní prohlídku a prohlídku osobních věcí
cizince za účelem zjištění, zda u sebe cizinec mj. nemá peněžní prostředky. Pokud je zjištění
policie v tomto ohledu kladné, policie peněžní prostředky zadrží, společně s jinými v zákoně
vyjmenovanými věcmi, jejichž vnášení do zařízení, vyrábění nebo přechovávání v zařízení
je zakázáno. Po zadržení je pak předá k úschově provozovate li zařízení. Stejně tak bude
na základě §145 odst. 3 zákona o pobytu cizinců naloženo i s jinak cizincem po dobu zajištění
získanými peněžními prostředky. Ustanovení §145 stanoví podmínky, za nichž může zajištěný
cizinec s takovými peněžními prostředky nakládat. Konečně §146 zákona o pobytu cizinců
stanoví, že ministerstvo je oprávněno použít za určitých podmínek uschované peněžní prostředky
zajištěného cizince, jsou-li v české nebo jiné volně směnitelné měně, k úhradě, byť i částečné,
výdajů spojených s jeho pobytem v zařízení a se správním vyhoštěním.
Z úpravy §123 zákona o pobytu cizinců, ani z jiného ustanovení tohoto zákona,
nevyplývá úmysl zákonodárce odchýlit se v souvislosti s realizací správního vyhoštění
od uvedeného významu pojmu „peněžních prostředků cizince“. Lze tedy souhlasit s výkladem
učiněným městským soudem, jenž stanovil, že „peněžní pro středky“ je třeba vykládat
jako faktické prostředky, jimiž cizinec disponoval, a které jsou u něj zjištěny a zajištěny a nejedná
se tedy o jakékoliv eventuálně v budoucnu získané prostředky cizince.
Znamená to, že je povinností správních orgánů ještě před vyhoštěním cizince
z jeho finančních prostředků část odčerpat ke stanovenému účelu.
Nastane-li však situace, že ani tento (v pořadí druhý možný způsob) je nerealizovatelný,
pak nastupuje možnost uložit takovou povinnost dalším osobám, jež zákon vysloveně označuje.
Cizinec sám je již z plnění povinnosti vyloučen (pro nemožnost plnit) a zákon poté pamatuje
na další okruh osob, které mohou být povolány k plnění této povinnosti, vždy však až v pořadí,
které určuje zákon sám a po vyloučení možnosti předchozí.
Nelze-li tedy uhradit náklady z jistoty ani z peněžních prostředků ciz ince, uhradí je plně
nebo jejich zbývající část osoba, která se k tomu zavázala v pozvání ověřeném policií (odst. 3) .
Pokud není možno využít ani tohoto způsobu úhrady pro nemožnost plnění osob
připadajících v úvahu dle pořadí určeného zákonem (odst. 4…nelze-li uhradit náklady
podle předchozích odstavců..), pak jsou povinni tyto náklady uhradit plně nebo jejich zbývající část
postupně - a) ten, kdo cizince zaměstnal bez povolení k zaměstnání, - b) ten, kdo zaměstnání
bez povolení k zaměstnání zprostředkoval, - c) dopravce, který nesplnil povinnost
podle §104 zákona.
V takovém případě je proto na místě, aby správní orgán požadoval úhradu nákladů
spojenou s vystěhováním cizince po zde zmíněných osobách. Až po vyloučení možnosti uspět
s úhradou nákladů u nich, může správní orgán přistoupit k dalšímu kroku a tím je povinnost státu
hradit náklady sám. Komentované ustanovení v odst. 5 výslovně zmiňuje, že … Nelze-li náklady
spojené se správním vyhoštěním uhradit podle předchozích odstavců, nese tyto náklady vždy již stát. Konkrétně
pak dopadá tato povinnost (dle odst. 5 písm. a) na policii, jde-li o cizince zajištěného podle zvláštního právního
předpisu a v ostatních případech pak na ministerstvo.
Ze struktury komentovaného ustanovení je zřejmé, že prvotní pov inností příslušného
správního orgánu je účinná snaha uspokojit se s úhradou vzniklých nákladů spojených
s vyhoštěním cizince vždy ještě před vyhoštěním cizince z jeho finančních prostředků;
z těchto finančních prostředků cizince část odčerpat ke stanovenému účelu.
Pokud z rozličných důvodů tato účinná snaha nevede k úhradě nákladů, pak nastupují
další shora uvedené, v pořadí zákonem přesně určené kroky, jimiž je správní orgán povinen
postupovat, aby úhrady nákladů dosáhl. Tento princip posloupnosti kroků nemůže porušit;
v tom mu brání výslovná úprava jednotlivých odstavců komentovaného ustanovení,
jež presumuje, že nelze-li dosíci úhrady nákladů tímto způsobem, následuje způsob v pořadí další.
Žádný z těchto kroků však nemůže správní orgán při zajišťování úhrady nákladů přeskočit
či libovolně měnit.
Odst. 7 zmíněného ustanovení pak normuje, že nejsou-li náklady spojené se správním
vyhoštěním cizince uhrazeny z jistoty nebo z peněžních prostředk ů cizince, stanoví policie
nebo ministerstvo rozhodnutím, kdo a v jaké výši je povinen tyto náklady nebo jejich část
uhradit. Rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo odmítnutím převzetí.
Nepodaří-li se tedy správnímu orgánu uhradit vzniklé náklady spojené s vyhoštěním
cizince z jistoty či jeho peněžních prostředků ještě před jeho vyhoštěním, není-li
tedy s to uspokojit svoji „pohledávku“ z těchto zdrojů, pak rozhodne o tom, která z osob
následujících v pořadí bude tuto úhradu plnit. Jak uvedeno shora, nemá při tom volbu,
kterou z osob zvolí, ale je nucen se držet při vyžadování plnění pořadí, které určuje zákon sám.
Vyčerpal-li tedy veškeré zákonem naznačené kroky a úhrady nákladů nedosáhl od osob
zde uvedených, pak je již jen povinností státu vzniklé náklady hradit sám.
V tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud souhlasí s výkladem provedeným městským
soudem vztahujícím se k možnosti požadovat úhradu nákladů jen v posloupnosti kroků zákonem
přesně stanovených.
Koneckonců tento závěr má i ústavněprávní dimenzi. Jak Ústavní soud zcela konzistentně
ve svých nálezech opakuje (zde např. nález ze dne 5. 11. 1996, Pl. ÚS 14/96,
http://nalus.ussoud.cz) „Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, k teré stanoví zákon". Naplnění postulátu uvedeného v prvé části
citovaného ustanovení je vymezeno požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon. V požadavku uvedeném v této druhé části je tak zabudována n ejen garance proti zneužití státní moci,
ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování“ .
Žalovaný se tedy mýlí, domnívá-li se, že je jeho právem požadovat úhradu nákladů
vzniklých v souvislosti se správním vyhoštění po komkoliv, neboť není při volbě osob vyzvaných
k úhradě nákladů omezen. Jak vyloženo shora, je omezen zákonnou procedurou, určující pořadí
osob, po nichž lze náhradu požadovat.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.).
O návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku této kasační stížnosti Nejvyšší
správní soud samostatně nerozhodoval, neboť již rozhodl přímo o věci samé.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Žalobce
dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto má dle §60 odst. 1 s. ř. s. právo
na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady řízení byly stanoveny podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, v tomto případě za jeden úkon právní služby spočívající
ve vyjádření ke kasační stížnosti. Soud tedy přiznal žalobci část ku náhrady hotových výdajů,
ve výši 1 x 2100 Kč a 1 x 300 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d), §12 odst. 3,
§13 odst. 3 citované vyhlášky], tedy celkem 2400 Kč. Protože advokát žalobce je plátcem daně
z přidané hodnoty, zvyšují se jednotlivé náklady řízení o částku 456 Kč, odpovídající dani,
kterou je tento advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést
podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobci
se tedy vůči žalovanému přiznává náhrada nákladů řízení v celkové výši 2856 Kč.
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnost i, neboť ve věci neměl
úspěch.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu