ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.4.2009:53
sp. zn. 1 As 4/2009 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: B. G., zastoupeného
JUDr. Irenou Tšponovou, advokátkou se sídlem Kratochvílova 142/15, Přerov,
proti žalovanému: Krajskému úřadu Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a,
Olomouc, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2008, č. j. KUOK 38990/2008,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 24. 10. 2008, č. j. 58 Ca 27/2008 - 22, ve znění opravného usnesení ze dne 20. 11. 2008,
č. j. 58 Ca 27/2008 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 2400 Kč, a to k rukám jeho advokátky do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
uvedeného rozsudku, kterým Krajský soud v Ostravě zrušil v záhlaví označené rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozhodl též o povinnosti žalovaného uhradit žalobci
náklady řízení.
Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný změnil k odvolání žalobce rozhodnutí
Magistrátu města Přerova ze dne 10. 12. 2007, č. j. 2007/12965/DOP, podle něhož žalobce
porušil §11 odst. 1 a §18 odst. 1, 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), čímž se dopustil
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle §22 odst. 1 písm. f) bod 4 .,
písm. i), l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle §22 odst. 8 zákona o přestupcích
magistrát žalobci uložil pokutu ve výši 3500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení v částce
2500 Kč.
Přestupku se měl žalobce dopustit tím, že dne 28. 4. 2007 kolem 12.15 hodin řídil
motocykl Suzuki Bandit 1200, registrační značky 1 M 2202, se kterým jel po silnici I/50
v Buchlovských horách ve směru na Brno v katastru obce Stupava, přičemž nepřizpůsobil
rychlost při jízdě pravotočivou zatáčkou, v levé části pravého jízdního pruhu v km 42,98 po najetí
na nerovnost nezvládl řízení, dostal smyk a havaroval vlevo mimo vozovku. Škoda vzniklá
na motocyklu byla orientačně vyčíslena na cca 100 000 Kč. Při nehodě došlo k těžkému zranění
řidiče G. s dobou léčení cca 3 měsíce. Alkohol byl vyloučen dechovou zkoušk ou Dräger.
Znaleckým posudkem byla zjištěna rychlost jízdy cca 115 km/h.
Žalovaný rozhodnutí magistrátu změnil tak, že vypustil n aplnění skutkové podstaty
podle §22 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích a snížil uloženou pokutu na 3000 Kč.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku přisvědčil žalobní námitce, že žalovaný nesprávně
rozhodl o žalobcově blanketním odvolání, tedy o odvolání, které neobsahovalo odvolací důvody,
coby náležitost odvolání dle §82 odst. 2 zákona správního řádu, a to aniž by byl žalobce
k odstranění této vady podání vyzván podle §37 odst. 3 za použití §93 odst. 1 správního řádu.
Žalobce tak byl vyloučen z možnosti své odvolání řádně doplnit a vznést konkrétní odvolací
námitky. Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Ve včasné kasační stížnosti žalovaný namítl, že krajský soud nesprávně interpretoval
§82 správního řádu. Podle tohoto ustanovení musí mít odvolání náležitosti uvedené
v §37 odst. 2 správního řádu, tedy z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká
a co navrhuje. Z předmětného odvolání je zřejmé, kdo jej učinil a taktéž které věci se týká.
Poslední podmínka (co odvolatel navrhuje) jako jediná absentuje, je však zhojena větou druhou
§82 odst. 2 správního řádu, že není -li v odvolání uvedeno v jakém rozsahu rozhodnutí napadá,
platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Touto větou zákonodárce napomáhá účastníkovi
řízení podat opravný prostředek proti rozhodnutí bez toho, aby byl nucen přibrat si advokáta,
neboť bez právního vzdělání by nebyl schopen rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost
rozhodnutí dostatečně zformulovat. Převážná většina účastníků přestupkového řízení
zastupována není a odvolání formuluje ponejvíce tvrzením, že přestupek daná osoba nespáchala
nebo se necítí vinna. Při akceptaci názoru krajského soudu by v mnoha případech docházelo
k zániku odpovědnosti za přestupek. Pokud krajský soud vycházel z názoru uvedeného
v publikaci Ondruš, Radek: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami,
Linde Praha a. s., 2005, je zcela zřejmé, že tento autor vycházel analogicky z trestního práva,
kde je však promlčení konstruováno zcela odlišně od práva správního. Krajský soud
při interpretaci §82 správního řádu použil pouze jazykovou metodu výkladu bez dalšího, nevzal
v potaz úmysl zákonodárce chránit veřejný zájem při respektování zásady ry chlosti
a hospodárnosti a při zachování ústavních práv dotčených osob. Vyloučení žalobce z možnosti
řádného doplnění odvolání a vznesení konkrétních námitek b ylo zapříčiněno nečinností
jeho zástupce a nelze je klást k tíži žalovaného.
Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Uvedl,
že podle §82 odst. 2 správního řádu musí odvolání obsahovat údaj o tom, v čem je spatřován
rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení. Tento údaj předmětné
odvolání neobsahovalo a žalobce tak měl být podle §37 odst. 3 správního řádu vyzván
k jeho doplnění. Nemůže obstát ani argument o zániku deliktní odpovědnosti, neboť dvanáct
měsíců je dostatečně dlouhá doba na to, aby přestupek mohl být řádně projednán.
Kasační stížnost není důvodná.
V daném případě činil žalovaný sporným výklad ustanovení správního řádu vztahujících
se k náležitostem odvolání a k povinnosti správního orgánu vyzvat odvolatele k odstranění vad
podání. Nejvyšší správní soud se však ztotožnil s interpretací podanou krajským soudem.
Podle §82 odst. 2 správního řádu musí mít odvolání náležitosti uvedené v §37 odst. 2
správního řádu a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje,
v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost
rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není- li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu
odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.
Z citovaného ustanovení je zřejmé, že náležitosti odvolání jsou ve správním řádu
explicitně vyjádřeny. Tedy každé podání, které má být posouzeno jako odvolání (přičemž správní
orgán je dle §37 odst. 1 správního řádu povinen posuzovat podání podle skutečného obsahu),
musí vedle základních náležitostí každého podání stanovených v §37 odst. 2 správního řádu
obsahovat i specifikaci rozhodnutí, proti kterému směřuje, dále rozsah, v němž jej napadá,
tj. uvedení výroků, které jsou napadány, a dále konkrétní skutečnosti, z nichž se dovozuje
nesprávnost právního či skutkového posouzení věci nebo vady řízení (odvolací důvody).
Žalovaný se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti konstatoval, že odvolání musí obsahovat
pouze náležitosti stanovené v §37 odst. 2 správního řádu.
Správní řád (č. 500/2004 Sb.) přijal jinou konstrukci odvolacího přezkumu,
než kterou znal předchozí správní řád (č. 71/1967 Sb.). Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení
za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek
má být rozhodnutí správního orgánu I. stupně přezkoumáváno - s výjimkou skutečností,
které je povinen zkoumat bez ohledu na obsah odvolání (srov. č. 1580/2008 Sb. NSS).
Podle §89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací orgán přezkoumá soulad napadeného
rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, správnost napadeného
rozhodnutí však přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nevyžaduje-li veřejný
zájem jinak.
Vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu §37 správního řádu, a s ohledem
na §93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení
hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou
z náležitostí vyplývajících z §37 odst. 2 a z §82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen
postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit
nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (shodně též rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 54 Ca 1/2008 - 30, publikovaný pod č. 1578/2008 Sb. NSS).
Pro srovnání lze uvést, že obdobné náležitosti odvolání a povinnost správního orgánu
vyzvat odvolatele k odstranění vad odvolání zakotvuje i daňový řád (v §48 odst. 4, 5) pro daňové
řízení.
Co se týče odvolání žalobce (ze dne 21. 12. 2007), to právě vedle základních náležitostí
podání obsahovalo specifikaci napadeného rozhodnutí i uvedení rozsahu, v němž je napadá,
k chybějícím odvolacím důvodům však žalobce pouze uvedl, že odůvodnění odvolání předloží
do čtrnácti dnů. To však na výše zmíněné povinnosti správního orgánu nic nemění.
Naopak, takto formulovaným odvoláním dal odvolatel (žalobce) správnímu orgánu jednoznačně
najevo, že odvolání hodlá doplnit právě ještě o odvolací důvody. V takovém případě měl správní
orgán učinit opatření k odstranění nedostatků odvolání postupem podle §37 odst. 3 správního
řádu a nikoliv sám možné vady vyhledávat.
Vzhledem k zákonem stanovenému postupu správního orgánu pak na uvedeném ničeho
nemění ani žalobcova další nečinnost při doplňování odvolacích důvodů.
Dále nelze souhlasit ani s tvrzením žalovaného, že by povinnost správního orgánu vyzvat
odvolatele k odstranění vad podání vedla v mnoha případech k zániku odpovědnosti
za přestupek. Určení délky poskytnuté ‚dodatečné‘ lhůty je za po dmínek stanovených
v §39 odst. 1 správního řádu v diskreci správního orgánu a nelze očekávat, že by správní praxe
v běžných případech vyžadovala k odstranění vad podání nepřiměřeně dlouhé lhůty (např. lhůty
delší než je samotná lhůta pro podání odvolání), tedy lhůty znamenající významný časový podíl
ve vztahu k délce prekluzivní lhůty dle §20 zákona o přestupcích. Tuto skutečnost si lze ostatně
názorně ověřit i v dané věci ze správního spisu. Přestupku se měl žalobce dopustit
dne 28. 4. 2007, lhůta pro zánik odpovědnosti za přestupek tak končila dnem 28. 4. 2008.
Magistrát o přestupku rozhodl dne 10. 12. 2007 a žalobcovo odvolání obdržel dne 27. 12. 2007.
Krajskému úřadu je pak postoupil dne 16. 1. 2008. Žalovaný dne 23. 1. 2008 určil oprávněné
úřední osoby, o odvolání rozhodl dne 23. 4. 2008 a toto rozhodnutí nabylo právní moci
dne 28. 4. 2008. I kdyby tedy k odstranění vady odvolání přistoupil až odvolací orgán,
je z výše uvedených údajů zřejmé, že i on měl dostatečnou časovou rezervu pro postup
vyžadovaný zákonem.
Žalovaný tedy rozhodoval o odvolání, aniž by znal konkrétní námitky, které hodlal
žalobce v doplnění svého odvolání uplatnit. Takový postup žalovaného považuje soud
za zcela nepřípustný a naprosto v rozporu s procesními pravidly, která jsou zakotvena
v citovaných ustanoveních správního řádu, a vyplývají z ústavně zaručeného práva na spravedlivý
proces.
Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalovaného nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihl ížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto má dle §60 odst. 1 s. ř. s.
právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady říze ní byly stanoveny podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, v tomto případě za jeden úkon právní služby spočívající
ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 14. 1. 2009, a náhrady hotových výdajů,
ve výši 1 x 2100 Kč a 1 x 300 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d), §13 odst. 3
citované vyhlášky], tedy celkem 2400 Kč.
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. března 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu