ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.10.2009:61
sp. zn. 2 As 10/2009 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: J. F.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 5. 2007, č. j. OAM-45-376/2006, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2008, č. j. 7 Ca 175/2007 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě žalovaný jako stěžovatel napadá shora
označený rozsudek Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky ze dne 17. 5. 2007, č. j. OAM-45-376/2006, ukládají žalobci
povinnost uhradit náklady spojené s jeho správním vyhoštěním ve výši 40 976 Kč.
Rozhodnutí vycházelo z ustanovení §123 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců, ve znění účinném do 31. 8. 2006 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) a ze skutečnosti,
že žalobci – státnímu příslušníku Srí Lanky, bylo pravomocným rozhodnutím Policie České
republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Brno, Referátu cizinecké
a pohraniční policie Hatě ze dne 7. 3. 2006, č. j. SCPP-27/BR-5-SV-2006, uloženo správní
vyhoštění z území České republiky na dobu pěti let. Žalovaný v rozhodnutí označil
za nepodstatné, že rozhodnutí o správním vyhoštění není vykonatelné v důsledku podání žádosti
o udělení mezinárodní ochrany. Za náklady vzniklé v souvislosti s tímto vyhoštěním České
republice - Ministerstvu vnitra rozhodnutí žalovaného považovalo náklady vzniklé v období
od 7. 3. do 23. 8. 2006 na stravování, ubytování a přepravu, celkem ve výši 40 898 Kč,
přičemž od této částky byla odečtena hotovost žalobci odebraná ve výši 1,50 Kč.
Toto rozhodnutí napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, v níž argumentoval
tím, že po vyrozumění o správním vyhoštění byl zajištěn a umístěn do Zařízení pro zajištění
cizinců Poštorná, kde požádal o azyl; následně bylo rozhodnuto o překážce vycestování a nyní
pobývá na území České republiky oprávněně. Náklady uložené mu k náhradě nesouvisí s jeho
vyhoštěním, neboť půl roku byl zajištěn zcela zbytečně - mohl být umístěn do pobytového
střediska v důsledku podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
Městský soud napadeným rozsudkem (v němž ovšem dobu, za níž byly náklady
předepsány, vymezil od 10. 2. do 2. 8. 2006) rozhodnutí žalovaného zrušil s poukazem na znění
ustanovení §123 zákona o pobytu cizinců, který v odst. 1, 2 nestanoví povinného, nýbrž z jakého
zdroje má být povinnost náhrady nákladů uspokojena. Jistotu je povinen složit jen cizinec žádající
o vízum, kdežto „peněžní prostředky“ podle odst. 3 je třeba vykládat jako faktické prostředky,
které jsou u něho zjištěny a zajištěny, nikoliv jakékoliv prostředky, které cizinec získá
v budoucnosti. Teprve v odst. 4 a 5 je stanoveno, kdo je povinen k úhradě nákladů. Z toho
městský soud dovodil, že z ust. §123 zákona o pobytu cizinců neplyne povinnost cizince hradit
náklady vyhoštění jinak, než ze zálohy nebo z finančních prostředků u něho z(a)jištěných. Podle
názoru městského soudu je žalovaný oprávněn podle odst. 7 cit. ustanovení rozhodnout pouze
o povinnosti subjektů uvedených v odst. 3 a 4, tedy nikoliv o povinnosti cizince. Nedostatek
pravomoci žalovaného tak plyne z neexistence povinnosti cizince hradit náklady spojené
se správním vyhoštěním jinak, než ze zálohy nebo ze z(a)jištěných finančních prostředků.
Rozhodnutí žalovaného označil městský soud za odporující čl. 2 odst. 2, 3 a čl. 4 Listiny
základních práv a svobod, neboť uložená povinnost nemá oporu v zákoně.
Stěžovatel v kasační stížnosti opřené o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) namítá nezákonnost tohoto rozsudku. Soud, podle jeho názoru,
nesprávně vyložil ustanovení §123 zákona o pobytu cizinců, neboť v přímém rozporu se zněním
odstavce 7 odepřel žalovanému možnost uložit náhradu nákladů cizinci. Tím porušil zásadu
vázanosti soudu zákonem ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy.
Stěžovatel dále upozorňuje na závažnou skutečnost rozporné judikatury a vyzývá Nejvyšší
správní soud k jejímu sjednocení stanoviskem podle §12 s. ř. s. Upozorňuje i na možnost vydání
zásadního stanoviska podle §12 odst. 3 s. ř. s., přičemž je zde dán zájem na jednotném
rozhodování ve věcech určitého druhu. Výklad ustanovení §123 odst. 7 zákona o pobytu cizinců
je zásadně rozporný dokonce v rámci jednoho soudu. Zde poukazuje na rozhodnutí obecně
přiznávající správnímu orgánu právo vymáhat účelně vynaložené náklady spojené se správním
vyhoštěním (rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2007, č. j. 8 Ca 196/2007 - 34
a ze dne 28. 2. 2008, č. j. 11 Ca 140/2007 - 75), dále na rozhodnutí odmítající žaloby podle
§68 písm. b) a §46 odst. 2 s. ř. s. jako nepřípustné, neboť jde o závazek žalobce vůči žalovanému
a tudíž rozhodnutí v soukromoprávní věci (usnesení ze dne 19. 12. 2006, č. j. 8 Ca 360/2006 - 10
a č. j. 8 Ca 361/2006 - 10).
Stěžovatel tak klade Nejvyššímu správnímu soudu v prvé řadě zásadní otázku,
zda rozhodnutí o povinnosti platit náklady správního vyhoštění je rozhodnutím vyloučeným
z přezkumu správních soudů (k čemuž se stěžovatel přiklání) a dále, zda výklad učiněný soudem
v této věci odpovídá zákonu. Přitom názory soudů jsou rozporné a tato rozpornost může
přetrvávat i v dalších rozhodnutích.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že jeho postup byl v souladu se zákonem
o pobytu cizinců a respektoval všechna ústavní práva žalobce. Proto navrhuje zrušení
napadeného rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s rozsudkem
městského soudu a že se podle jeho názoru jedná o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě musel zabývat požadavkem stěžovatele na přijetí
stanoviska, resp. závazného stanoviska. K tomu je třeba zejména připomenout, že vydání
stanoviska se nelze domáhat kasačním návrhem (§102 s. ř. s.).
Stanovisko podle §12 odst. 2 s. ř. s. přichází v úvahu jen tam, kde při vyhodnocení
pravomocných rozhodnutí krajských soudů byla zjištěna nejednotnost jejich rozhodování
a v důsledku nepodání kasační stížnosti v žádné z těchto věcí nemohl Nejvyšší správní soud
sjednotit rozhodování v kasačním řízení.
Závazné stanovisko podle §12 odst. 3 s. ř. s. pak je prostředkem k prosazení jednotného
a zákonného rozhodování správními orgány, tedy za situace, kdy existuje rozpor v rozhodovací
praxi mezi správními orgány, případně kdy správní orgány názory správních soudů setrvale
neakceptují.
O žádný z těchto případů se zde ale nejedná. Stěžovateli tak lze sice přisvědčit
v názoru, že Nejvyšší správní soud podle §12 odst. 1 s. ř. s. zajišťuje jednotnost a zákonnost
rozhodování - v prvé řadě tak však činí rozhodováním o kasačních stížnostech. Tak tomu
je ve vztahu k nejednotnému rozhodování krajských soudů, pokud kasační stížnost byla podána
alespoň v jednom případě. V daném případě je kasační stížnost podána a navíc se Nejvyšší
správní soud problematikou rozhodování o nákladech správního vyhoštění nezabývá poprvé.
Rozsudkem ze dne 14. 11. 2008, č. j. 2 As 30/2008 - 61 (dostupný na www.nsosoud.cz) totiž
zrušil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2007, č. j. 8 Ca 196/2007 - 34, tj. jeden
z rozsudků, jímž stěžovatel argumentuje výše. Je ovšem pravdou, že v tamním případě Nejvyšší
správní soud rozsudek městského soudu zrušil jako nezákonný, neboť ten nevzal v úvahu,
že rozhodnutí o zajištění bylo zrušeno. Jde tedy o jiný důvod, než jaké jsou uplatněny v této
kasační stížnosti, nicméně Nejvyšší správní soud implicitně vycházel z toho, že jde o rozhodnutí
přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť jinak by spolu se zrušením rozsudku městského
soudu musel návrh odmítnout (§110 odst. 1 věta první část za středníkem). V dalším případě
řešeném Nejvyšším správním soudem, a to rozsudkem ze dne 21. 5. 2009, č. j. 1 As 36/2009 - 88
(dostupný na www.nssoud.cz), se tento soud již výslovně zabýval otázkou, zda rozhodování
o nákladech správního vyhoštění podléhá soudnímu přezkumu v rámci správního soudnictví;
vyslovil, že tomu tak je. Pokud by senát rozhodující v této věci s názorem na charakter
rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů správního vyhoštění nesouhlasil, musel
by postupovat podle §17 odst. 1 s. ř. s. a předložit věc rozšířenému senátu.
K tomu však důvod neshledal a přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Stěžovatelův názor ústící ze srovnání rozporné judikatury městského soudu v závěr
o výluce ze soudního přezkumu správního tak je třeba považovat za prvou kasační námitku, byť
tomu kasační návrh plně neodpovídá (stěžovatel totiž nepožaduje, aby Nejvyšší správní soud
po zrušení rozsudku městského soudu sám návrh žalobce odmítl).
Jak již bylo výše naznačeno, otázku, zda souzená problematika spadá do režimu
soudního řádu správního, nebo do části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu,
ve znění pozdějších předpisů, výslovně řešil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 5. 2009, č. j. 1 As 36/2009 - 88. Zde zaujal právní názor, že rozsah soudní ochrany poskytované
v režimu správního soudnictví je obsažen v §2 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení poskytují soudy ve správním
soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob; a contrario tedy platí,
že soukromým subjektivním právům soudy ve správním soudnictví ochranu neposkytují a že domáhat se této
ochrany lze toliko jinými zákonem stanovenými způsoby a procesními postupy (…). Veřejnými subjektivními
právy se rozumí práva osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby
ve vztazích k subjektům veřejné správy. Věc posuzoval Nejvyšší správní soud z hlediska možnosti
vzniku vztahů veřejnoprávních i soukromoprávních mezi státem, veřejnoprávními korporacemi
či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc a soukromými subjekty. Vyslovil, že v dané věci byl
nárok žalovaného na úhradu nákladů vzniklých v souvislosti se správním vyhoštěním cizince odvozován
od úkonu správního orgánu, jímž bylo rozhodnutí o zajištění. Pokud „se rozhodne“ stát požadovat zpět úhradu
nákladů, které v souvislosti s jeho „vrchnostenskou“ činností vzniknou a tomuto požadavku dá zákonnou
podobu, pak správní orgán nemá jinou možnost, nežli vůli zákona splnit a to způsobem v něm předvídaným.
Správní orgán v tomto ohledu nevystupoval v žádném případě v pozici „soukromoprávní“ osoby,
která by požadovala nějaké „smluvní plnění“, ale svým rozhodnutím vyžadoval návratnost prostředků, které státu
vznikly v souvislosti s jeho vrchnostenskou činností (správním vyhoštěním cizince). V takových případech není
jakkoli na vůli správního orgánu, aby se rozhodl, zda bude zpětné plnění požadovat, či nikoliv, ale je povinen
usilovat o to, aby se způsobem v zákoně předvídaným do státního rozpočtu vrátily zpět finanční prostředky,
které stát v souvislosti se svojí činností vynaložil.
I v daném případě právo, jehož ochrany se žalobce u soudu žalobou domáhal, má tedy
charakter veřejného subjektivního práva a městský soud správně žalobu věcně projednal.
Stěžovatel dále namítá nesprávný výklad ustanovení §123 odst. 7 zákona o pobytu
cizinců. Ustanovení §123 cit. zákona stanoví určitý postup a určitou posloupnost při zajištění
náhrady nákladů spojených se správním vyhoštěním. V prvé řadě se náklady spojené se správním
vyhoštěním hradí z jistoty. Jistota ve smyslu §27 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců však
v daném případě k dispozici nebyla.. S takovou situací počítá §123 odst. 2 cit. zákona,
podle něhož, nelze-li uhradit náklady z jistoty, uhradí se, byť i částečně, z peněžních prostředků
cizince, který má být vyhoštěn na základě rozhodnutí o správním vyhoštění. Při vyložení pojmu
„peněžní prostředky cizince“ je třeba podle již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
vycházet ze souvislostí, v jakých je zákonem o pobytu cizinců užíván: Tak např. z §137 zákona
o pobytu cizinců se podává, že policie při umisťování cizince do zařízení pro zajištění cizinců je oprávněna provést
osobní prohlídku a prohlídku osobních věcí cizince mj. za účelem zjištění, zda u sebe cizinec mj. nemá peněžní
prostředky. Pokud je zjištění policie v tomto ohledu kladné, policie peněžní prostředky zadrží, společně s jinými
v zákoně vyjmenovanými věcmi, jejichž vnášení do zařízení, vyrábění nebo přechovávání v zařízení je zakázáno.
Po zadržení je pak předá k úschově provozovateli zařízení. Stejně tak bude na základě §145 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců naloženo i s jinak cizincem po dobu zajištění získanými peněžními prostředky.(…)
Konečně §146 zákona o pobytu cizinců stanoví, že ministerstvo je oprávněno použít za určitých podmínek
uschované peněžní prostředky zajištěného cizince, jsou-li v české nebo jiné volně směnitelné měně, k úhradě,
byť i částečné, výdajů spojených s jeho pobytem v zařízení a se správním vyhoštěním.
Nejvyšší správní soud i v této věci dospěl ke shodnému výkladu pojmu „peněžních
prostředků cizince“ a akceptoval názor vyjádřený městským soudem v napadeném rozsudku,
že jimi jsou faktické prostředky, jimiž cizinec disponoval, a které jsou u něj zjištěny a zajištěny;
nejedná se tedy o jakékoliv eventuálně v budoucnu získané prostředky cizince. V daném případě
peněžní prostředky žalobce při zajištění činily 1,50 Kč a ze spisu není zřejmé, že by nabyl
nějakých finančních prostředků v průběhu zajištění a že by mu byly zadrženy. Jen z takto
zjištěných a zadržených finančních prostředků lze čerpat prostředky na náhradu nákladů
spojených s vyhoštěním v době před vyhoštěním cizince.
Není-li tedy možná úhrada nákladů spojených se správním vyhoštěním ze zadržených
peněžních prostředků cizince, nastupuje povinnost úhrady jiných subjektů v pořadí určeném
ust. §123 odst. 3, 4. Není-li těchto povinných osob nese náklady policie či ministerstvo podle
odst. 5 téhož ustanovení.
Označené peněžní prostředky (1,50 Kč) zjevně nestačily k úhradě nákladů spojených
se správním vyhoštěním žalobce; to však nijak neumožňuje správnímu orgánu uložit mu náhradu
z peněžních prostředků, které případně v budoucnosti nabude. Nehledě na ztížený až vyloučený
výkon takového rozhodnutí, k tomu totiž není v zákonně opory. Touto zákonnou oporou není
ani stěžovatelem označené ust. §123 odst. 7. Podle tohoto ustanovení nejsou-li náklady spojené
se správním vyhoštěním cizince uhrazeny z jistoty nebo z peněžních prostředků cizince,
stanoví policie nebo ministerstvo rozhodnutím, kdo a v jaké výši je povinen tyto náklady nebo
jejich část uhradit.
I zde lze odkázat na již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu: Nepodaří-li se tedy
správnímu orgánu uhradit vzniklé náklady spojené s vyhoštěním cizince z jistoty či jeho peněžních prostředků ještě
před jeho vyhoštěním, není-li tedy s to uspokojit svoji „pohledávku“ z těchto zdrojů, pak rozhodne o tom,
která z osob následujících v pořadí bude tuto úhradu plnit. Jak uvedeno shora, nemá při tom volbu, kterou z osob
zvolí, ale je nucen se držet při vyžadování plnění pořadí, které určuje zákon sám.
Vyčerpal-li tedy veškeré zákonem naznačené kroky a úhrady nákladů nedosáhl od osob zde uvedených,
pak je již jen povinností státu vzniklé náklady hradit sám.(…) Dále cit. rozsudek odkázal i na nález
Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, Pl. ÚS 14/96, http://nalus.ussoud.cz) „Dle čl. 2 odst. 3
Ústavy: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon". Naplnění postulátu uvedeného v prvé části citovaného ustanovení je vymezeno
požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném
v této druhé části je tak zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného
podkladu pro její uskutečňování“ .
Nelze tak přisvědčit stěžovateli v názoru, že městský soud v rozporu u s čl. 95 odst. 1
Ústavy neposoudil žalobu podle zákona. Pokud jde o výklad učiněný městským soudem v této
věci, ze zákona plně vychází a je i ústavně konformní. Žalobní námitku směřující proti výši
nákladů spojených s vyhoštěním, která byla podle žalobce způsobena nesprávným postupem
žalovaného, městský soud s ohledem na výše uvedené závěry řešit nemusel.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal kasační stížnost nedůvodnou,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku této kasační stížnosti Nejvyšší
správní soud samostatně nerozhodoval, neboť již rozhodl přímo o věci samé.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.
Úspěšnému žalobci náklady spojené s tímto kasačním řízením nevznikly, proto mu soud náhradu
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. června 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu