ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.41.2008:77
sp. zn. 2 As 41/2008 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně Mostecká
uhelná, a. s., se sídlem Most, V. Řezáče 315 , proti žalovanému Krajskému úřadu Ústeckého
kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, se sídlem Ústí nad Labem, Velká
Hradební 3118/48, za účasti 1) Ing. M. M., 2) L. M., 3) L. T., v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 1. 2008, č. j. 15 Ca
224/2006 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 7. 2006, č. j. UPS/385/2006/3 (dále jen „napadené
rozhodnutí“) bylo podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění po zdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
Městského úřadu Litvínov, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 30. 3. 2006,
č. j. SÚ/4917-ÚRSP/2006/SOH (dále také jen „stavební povolení“), a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Tímto rozhodnutím stavební úřad vydal ve smyslu §§39 a 66 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)
stavební povolení k provedení stavby „Vodovodní přípojka pro 4 RD“ na pozemcích
parc. č. 3204/1 a 505/11 v katastrálním území Horní Jiřetín, a to ve prospěch zúčastněné osoby
uvedené sub 1).
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Ústí
nad Labem žalobou, kterou se domáhala jeho zrušení. Rozsudkem ze dne 31. 1. 2008,
č. j. 15 Ca 224/2006 - 47, byla žaloba jako nedůvodná zamítnuta.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku vycházel ze skutečnosti, že na souzenou věc
je třeba aplikovat vedle stavebního zákona také zákon č. 44/1988 Sb., horní zá kon, ve znění
platném do 31. 12. 2006 (dále jen „horní zákon“). Podle §19 horního zákona má stavební úřad
povinnost si před povolením stavby či zařízení v chráněném ložiskovém území, které nesouvisí
s dobýváním, vyžádat souhlas orgánu kraje v přenesené pů sobnosti, vydaný po projednání
s obvodním báňským úřadem. Současně musí žadatel svou žádost o povolení stavby či zařízení
doložit vyjádřením organizace (zde žalobkyně) s návrhem podmínek ochrany výhradního ložiska.
Krajský soud na základě citovaného §19 horního zákona dospěl k závěru, že závazným
stanoviskem ve smyslu §149 správního řádu není stanovisko obvodního báňského úřadu,
ale výhradně souhlas či nesouhlas orgánu kraje v přenesené působnosti. Projednání věci
s obvodním báňským úřadem tak je pouze nezbytnou procesní podmínkou formálního
charakteru, avšak výsledek tohoto projednání postrádá jakoukoli materiální závaznost.
Za této situace krajský soud přihlédl ke stanovisku Obvodního báňského úřadu v Mostě
ze dne 2. 2. 1995, č. j. 234/95 (dále jen „stanovisko obvodního báňského úřadu“), v němž tento
uvedl, že nemá námitek k povolování staveb nesouvisejících s dobýváním výhradního ložiska
hnědého uhlí v Chráněném ložiskovém území Komořany. Na jeho podkladě a na podkladě
stanoviska tehdejšího Okresního úřadu v Mostě, referátu regionálního rozvoje „ze dne 15. 7. 2004,
č. j. RRR/865/94/HS/2E“, pak Ministerstvo životního prostředí (které bylo do 31. 12. 2000
kompetentní k udělování souhlasů se stavbami v chráněných ložiskových územích) vydalo dne
14. 2. 1995 pod č. j. ÚOCH/311/95 souhlas s umísťováním a povolováním staveb a zařízení,
které nesouvisí s dobýváním v Chráněném ložiskovém území Komořany pro území Horní Jiřetín
a Černice (dále jen „souhrnný souhlas“). Krajský soud, stejně jako Ministerstvo životního
prostředí (ve sdělení ze dne 18. 12. 2006, č. j. 85588/ENV/06 3173/660/06), tento souhrnný
souhlas vyhodnotil jako stále platný ve vztahu k předmětnému sloučenému územnímu
a stavebnímu řízení a mající charakter závazného stanoviska ve smyslu §149 správního řádu,
které podmiňuje stavební povolení, neboť byl vydán po řádném projednání s Obvodním
báňským úřadem v Mostě. Na tomto závěru nemůže dle názoru krajského soudu nic změnit
ani přesun kompetencí v souvislosti se zrušením okresních úřadů a novelizací horního zákona,
ani to, že Obvodní báňský úřad v Mostě dne 25. 1. 2006 přípisem označeným č. j. 526/06 orgánu
kraje v přenesené působnosti sdělil, že jeho stanovisko má být z důvodu změny státní energetické
koncepce (s odkazem na usnesení vlády č. 211 ze dne 10. 3. 2004) považováno za bezpředmětné
a souhrnný souhlas za neplatný. Platnost souhrnného souhlasu dále krajský soud odůvodnil také
tím, že dosud nebyl zrušen a jeho platnost nebyla výslovně časově omezena zákonem nebo
vedlejším ustanovením jeho samotného. Navíc §19 horního zákona neobsahuje výslovnou
výhradu nového rozhodnutí při změně okolností. Změna či zrušení nezákonného závazného
stanoviska je nyní možná pouze v přezkumném řízení za podmínek §149 odst. 5 správního řádu,
avšak žádná z podmínek v tomto ustanovení zakotvených taktéž nenastala. Za této situace dospěl
krajský soud k závěru, že orgán kraje v přenesené působnosti byl oprávněn bez předchozího
projednání s Obvodním báňským úřadem v Mostě konstatovat, že s realizací výše specifikované
stavby souhlasí, a ani nebyl povinen vydávat duplicitní souhlas ve smyslu §19 horního zákona.
Současně korigoval názor žalobkyně, že dokonce ona sama mohla doložit seznam podmínek
pro umístění či provedení stavby za účelem ochrany výhradního ložiska; k tomu totiž podle tehdy
platného horního zákona nebyla oprávněna.
V další části rozsudku se krajský soud vyjádřil k územnímu plánu velkého územního celku
Ústeckého kraje, na který se žalobkyně odvolávala. Uvedl, že závazným podkladem
pro rozhodování v řízení o povolení stavby byl územní plán obce a územně plánovací
dokumentace „2. změny a doplňky územního plánu velkého územního celku severočeské
hnědouhelné pánve“ tak, jak je zachycena ve vyhlášce Ústeckého kraje ze dne 12. 12. 2001,
s nimiž povolená stavba nekoliduje. Územní plán velkého územního celku Ústeckého kraje byl
v rozhodné době teprve ve stádiu vyhodnocování veřejnoprávního projednání konceptu. Soud
se neztotožnil ani s názorem žalobkyně, že si žalovaný protiřečí, pokud při svém rozhodování
vycházel ze souhrnného souhlasu, zatímco v zamítavém rozhodnutí o určení právního vztahu
ze dne 1. 9. 2006, č. j. 1029/06/PZ orgán kraje v přenesené působnosti vyslovil, že tento
souhrnný souhlas nezakládá žádný právní vztah. Toto rozhodnutí, stejně jako zrušující
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 27. 11. 2006, č. j. 1045/530/06- Ra-UL,
nemělo žádnou relevanci. Krajský soud dospěl k závěru, že je třeba rozlišovat mezi otázkou
platnosti souhrnného souhlasu a mezi otázkou, zda týž souhrnný souhlas zakládá nějaký právní
vztah. Souhrnný souhlas je vnitřně závazný pouze pro správní orgán, který vydává navazující
rozhodnutí (zde stavební úřad), avšak žalobkyni či jiné osobě žádná práva a povinnosti nezakládá,
a proto v něm nespočívá žádný právní vztah. Jakožto závazné stanovisko nabývá souhrnný
souhlas platnosti jedině spolu s na něj navazujícím rozhodnutím. Závěrem krajský soud upozornil
na skutečnost, že žalovaný sám inicioval přezkumné řízení, v němž by bylo možné zrušit
nebo změnit souhrnný souhlas, Ministerstvo životního prostředí však opakovaně vydalo
potvrzení o platnosti souhlasných vyjádření. Konečně i sama žalobkyně spolu s Obvodním
báňským úřadem v Mostě v obdobném řízení vydala souhlasná vyjádření ke stavbě s poukazem
na souhrnný souhlas. Proto následná změna jejího postoje nasvědčuje podezření, že se tak stalo
účelově.
Proti tomuto rozsudku brojila žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností,
a to z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka v kasační stížnosti především uvedla, že souhrnný souhlas nelze považovat
ani za konkrétní správní akt, ani za závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu, vztahující
se k předmětnému stavebnímu řízení. Závazné stanovisko řeší poměry jmenovitě určených osob
v konkrétní věci a nelze dovozovat, že by mohlo být vydáváno jako abstraktní akt normativního
charakteru postavený naroveň obecně závazným vyhláškám, vnitřním či statutárním předpisům
či opatření obecné povahy. S odkazem na §19 horního zákona pak stěžovatelka dovozuje,
že postup při vydávání souhlasu s povolováním staveb a zařízení měl být takový, že nejprve měla
být podána žádost ke stavebnímu úřadu o povolení konkrétní stavby, doložená vyjádřením
organizace spolu s návrhem podmínek ochrany výhradního ložiska ve vztahu ke konkrétní
žádosti o povolení stavby, poté byl stavební úřad povinen předmětnou žádost předložit
Ministerstvu životního prostředí, jež by následně vyslovilo buď souhlas či nesouhlas s konkrétní
žádostí o povolení stavby po projednání s obvodním báňským úřadem. Z ustanovení §19
horního zákona však rozhodně nelze dovodit, že by bylo Ministerstvo životního prostředí
zmocněno k vydání abstraktního normativního aktu (či opatření obecné povahy), adresovaného
neurčitému počtu subjektů, na základě něhož by byl podán souhlas se všemi žádostmi o stavební
povolení, jež kdy budou vydány ve vztahu k Chráněnému ložiskovému území Komořany,
a to bez ohledu na konkrétní podmínky a specifika každé stavby. Z tohoto důvodu nemůže mít
souhrnný souhlas žádnou právní relevanci. Stěžovatelka kromě toho zpochybňuje platnost
souhrnného souhlasu i proto, že byl vydán před cca 13 lety za platnosti a účinnosti dříve platného
správního řádu. Přitom neměl jistě ani Obvodní báňský úřad v Mostě v úmyslu vzdát se předem
práva účasti na příslušných stavebních řízeních a vyjádření se k nim. Výkladem žalovaného
by obvodní báňský úřad de facto pozbyl možnosti zvrátit stav před 13 lety přesto, že svůj postoj
od té doby změnil. Stěžovatelka připomíná, že dikce §19 horního zákona účinná v době udělení
souhrnného souhlasu a v době konání předmětného stavebního řízení, je tak v zásadě shodná
s jedinou výjimkou, a to, že zmocnění k vydání souhlasu přešlo z Ministerstva životního prostředí
na orgán kraje v přenesené působnosti. Proto i naposledy zmíněný subjekt je zmocněn jedině
k vydání konkrétního správního aktu vždy ke konkrétní žádosti o stavební povolení podané
konkrétní osobou, doloženou vyjádřením organizace spolu s návrhem podmínek ochrany
výhradního ložiska. Proto také není pravdou, že by vydání souhlasu orgánem kraje v přenesené
působnosti (zde Krajským úřadem Ústeckého kraje, odborem životního prostředí a zemědělství),
bylo duplicitní a že by souhrnný souhlas byl stále platný i p ro předmětné stavební řízení.
O takovou duplicitu by se mohlo jednat pouze v tom případě, kdy by bylo vydáno závazné
stanovisko orgánem zmocněným k jeho vydání podle §19 odst. 1 horního zákona. S ohledem
na shora uvedené tedy vůbec nebylo projednáno a vydáno závazné stanovisko orgánu kraje
v přenesené působnosti, a proto bylo řízení předcházející napadenému rozhodnutí bylo stiženo
podstatnou vadou mající za následek jeho nezákonnost. Pro tyto důvody by měl nyní Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k novému rozhodnutí.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka upozornila, že v dotčeném území je stanoven
platný dobývací prostor, a že tedy zde existuje ve smyslu §27 odst. 6 horního zákona rozhodnutí
o využití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu. Další rozhodnutí vydaná stavebním úřadem
zde proto nemají místo a byla vydána v rozporu se zákonem. Ze všech výše uvedených důvodů
stěžovatelka navrhuje, aby byla všechna napadená rozhodnutí zrušena.
Žalovaný ve svém vyjádření k věci odkázal na svá vyjádření k žalobě. Její zamítnutí
považuje za zcela oprávněné a kasační stížnost za nedůvodnou.
Před vlastním meritorním projednáním kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud musel
nejprve vypořádat s otázkou aktivní žalobní (potažmo kasační) legitimace stěžovatelky,
neboť z napadeného rozsudku i předcházejícího rozhodnutí žalovaného nebylo zřejmé, zda byl
okruh účastníků stavebního řízení vymezen v souladu s právní úpravou platnou a účinnou v době
rozhodování. Pokud by totiž kasační stížnost podal subjekt, se kt erým bylo v průběhu správního
řízení jednáno jako s účastníkem, ačkoli tomu tak po právu být nemělo (nesprávný postup
správního orgánu nemůže založit účastenské postavení – srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 - 118, publikovaný pod č. 825/2006 Sb.
NSS), nebyl by vůbec aktivně legitimován k podání žaloby a jeho námitkami uplatněnými
v kasační stížnosti by se tak zdejší soud vůbec nemohl věcně zabývat. Taková vada
předcházejícího řízení před krajským soudem by přitom musela být zohledněna ex officio (§109
odst. 3 s. ř. s.).
Právním předpisem, podle něhož postupovaly správní orgány v přezkoumávaném
stavebním řízení, je nyní již derogovaný stavební zákon (tj. zákon č. 50/1976 Sb.). Rozhodnutí
v prvním stupni (stavební povolení) bylo totiž vydáno ještě za jeh o účinnosti a podle §190
odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 (resp. částečně již 1. 7. 20 06),
se (s konkrétními výjimkami) řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí
podle dosavadních právních předpisů. Rozhodováno bylo tedy ve stavebním řízení (§60
an. stavebního zákona), a nikoli v některém z typů řízení dle horního zákona, jakkoli
před vydáním stavebního povolení bylo nutné dodržet podmínky stanovené v §19 horního
zákona (při respektování §126 odst. 1 stavebního zákona), podle něhož může stavební úřad
v případech, kdy se řízení dotýká zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodnout jen
v dohodě či se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí.
S ohledem na shora uvedené musel být okruh účastníků stavebního řízení určen výlučně
ustanovením §59 stavebního zákona [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 5. 2008, č. j. 2 As 8/2008 - 39, publikovaný pod č. 1657/2008 Sb. NSS: „Úprava účastníků
řízení v §59 stavebního zákona je lex specialis k obecné úpravě účastenství obsažené ve správním řádu (§27
správního řádu). Z tohoto důvodu se pro samotné stanovení okruhu účastníků stavebního řízení §27 správního
řádu nepoužije, a to ani z části.“ ]. Smyslem a účelem zvláštního ustanovení o okruhu účastníků
stavebního řízení ve stavebním zákoně je stanovit tento okruh restriktivněji, než jak to činí §27
odst. 2 správního řádu, což je patrné zejména při porovnání naposledy citovaného ustanovení
s §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který sice počítá s účastenstvím osob, jejichž práva
mohou být stavebním povolením přímo dotčena, nicméně dotčení je omezeno výhradně
na právo vlastnické nebo jiné právo k (sousedním) pozemkům nebo stavbám na nich. Pokud jde
o stěžovatelku, tu oznámení o zahájení stavebního řízení označilo pouze velmi obecně a stručně
jako jednoho z „ostatních účastníků řízení“ a stavební povolení o stěžovatelce hovoří jako o „správci
dobývacího prostoru Komořany, resp. CHLÚ Komořany“ ; v jiných souvisejících stavebních povoleních
však stavební úřad odvozoval účastenství stěžovatelky od existence „jiného práva k pozemku“ [§139
písm. f) stavebního zákona], tj. „držby“ dobývacího prostoru a současně ložiska ve stanoveném
chráněném ložiskovém území. V podané žalobě stěžovatelka pouze obecně namítala,
že ji žalovaný vydáním napadeného rozhodnutí zkrátil na jejích právech.
K účastenství správce výhradního ložiska v chráněném ložiskovém území ve stavebním
řízení se již před časem Nejvyšší správní soud vyjádřil, a to v rozsudku ze dne 30. 11. 2007,
č. j. 1 As 58/2006 - 66, dostupném z http://www.nssoud.cz. V odůvodnění tohoto rozsudku
konstatoval, že „na stavebním řízení se kromě účastníků zúčastňují i další subjekty, které nemají účastenské
postavení se všemi právy z toho plynoucími, typicky subjekty označované jako ´dotčené orgány´, popř. též další
subjekty vstupující do řízení z titulu zvláštní právní úpravy (v případě stěžovatelky §19 odst. 2 horního zákona).
Jakkoli zákonem předpokládané úkony těchto subjektů (vyjádření souhlas ů, stanovisek, a pod.) jsou pro výsledek
řízení relevantní (často mají zásadní vliv na jeho výsledek), nelze jejich postavení ztotožňovat s postavením
účastníků. Z materiálního hlediska je základním rozlišovacím znakem mezi účastníky a těmito subjekty povaha
zájmů, jež ve stavebním řízení hájí. Zatímco účastníci řízení hájí svá (veřejná) subjektivní práva, jež jsou jim
imanentní, ostatní subjekty na řízení se účastnící mají za úkol chránit veřejné zájmy, jež by v případě realizace
stavebního záměru mohly být ohroženy. Nemusí se přitom vždy nutně jednat o osoby práva veřejného; může jít
i o soukromoprávní subjekty (jako je tomu v případě stěžovatele), které byly (obvykle cestou individuálního
správního aktu vydaného na základě zákonného zmocnění) pověřeny určitými pravomocemi v oblasti veřejného
práva. Z výše uvedeného tak vyplývá, že „práva spojená s ochranou a evidencí výhradního ložiska ve smyslu
§8 horního zákona nepředstavují jiná práva k pozemkům nebo stavbám ve smyslu §139 písm. f) stavebního
zákona (zde k pozemkům nacházejícím se v chráněném ložiskovém území) a nezakládají tedy osobě pověřené
jejich výkonem postavení účastníka řízení ve smyslu §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. “
Zbývá tedy posoudit, zda za „jiná práva k pozemkům nebo stavbám“ lze považovat práva
spojená s vymezením dobývacího prostoru pro konkrétního žadatele. Ustanovení §24 odst. 1
horního zákona stanoví, že oprávnění organizace k dobývání výhradního ložiska vzniká stanovením
dobývacího prostoru. Stanovení dobývacího prostoru přitom sleduje účel dobývání výhradního
ložiska určitého nerostu nebo skupiny nerostů, jak stanoví §25 odst. 3 horního zákona, přestože
vlastní zahájení dobývání je podmíněno vydáním dalších povolení ve smyslu části druhé, oddílu
třetího zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě ,
ve znění pozdějších předpisů. Řízení o stanovení, změnách a zrušení dobývacího prostoru
se zahajuje na návrh organizace (tj. zde stěžovatelky) nebo z podnětu obvodního báňského úřadu;
organizace v pozici navrhovatele je pak vedle dalších subjektů vyjmenovaných v §28 odst. 2
horního zákona účastníkem tohoto řízení. Organizace je taktéž oprávněna smluvně převést
dobývací prostor na jinou organizaci po předchozím souhlasu obvodního báňského úřadu (§27
odst. 7 horního zákona). Ze všech těchto ustanovení vše nasvědčuje závěru, že k dobývacímu
prostoru disponuje organizace, tj. v přezkoumávaném případě stěžovatelka, souhrnem veřejných
subjektivních oprávnění, jejichž zkrácení v důsledku realizace stavebních prací v tomto prostoru
jiným subjektem nelze vyloučit. Nadto nelze přehlédnout ustanovení §31 odst. 4 horního
zákona, podle něhož je pro účely dobývání výhradního ložiska organizace oprávněna zřizovat v hranicích
dobývacího prostoru, a pokud je to nutné i mimo něj, stavby a provozní zařízení, které jsou potřebné pro otvírku,
přípravu a dobývání výhradního ložiska a pro úpravu nebo zušle chťování nerostů prováděné v souvislosti s jejich
dobýváním a pro dopravu všech zařízení a hmot, a dále nabývat pro plnění úkolů stanovených tímto zákonem
nemovitostí nebo práv k nemovitostem a rozhodnutím o vyvlastnění, popřípadě zřízením užívacího práva
(„držitel“ dobývacího prostoru je tedy aktivně legitimován k podání případného návrhu
na zahájení vyvlastňovacího řízení). Na případy, kdy ned ojde k dohodě mezi organizací
a fyzickými nebo právnickými osobami, které jsou vlastníky dotčených pozemků a nemov itostí,
pamatuje §33 odst. 4 horního zákona, podle něhož, převažuje-li veřejný zájem na využití výhradního
ložiska nad oprávněným zájmem vlastníka pozemků a jiných nemovitostí, postupuje se podle §31 odst. 4.
Na základě uvedeného výčtu lze tato práva nepochybně podřadit pod „jiná práva k pozemkům
a stavbám“, na něž odkazuje §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Konstrukce §31 odst. 4
horního zákona ve spojení s jeho §33 odst. 4 taktéž nasvědčuje závěru, že stavební povolení
týkající se staveb ve stanoveném dobývacím prostoru, které s dobýváním nesouvisejí, je schopno
svými účinky kolidovat s výše vyjmenovanými právy stěžovatelky a v konečném důsledku
tak negativně zasáhnout do její právní sféry. Ze všech výše uvedených důvodů nemá Nejvyšší
správní soud pochyb o tom, že stěžovatelka byla za účastníka stavebního řízení označena
v souladu se zákonem, byť definice jejího procesního postavení z rozhodnutí žalovaného
ani z rozsudku krajského soudu neplyne.
Poté, co Nejvyšší správní soud uzavřel otázku aktiv ní žalobní legitimace stěžovatelky,
přistoupil k meritornímu posouzení jednotlivých stížních námitek, a to v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
S ohledem na shora popsanou argumentaci stěžovatelky považuje Nejvyšší správní soud
za nutné vyjádřit se nejprve k povaze předmětného souhlasu, vydávaného orgánem kraje v přenesené
působnosti, ve smyslu §19 odst. 1 horního zákona; jde tedy o posouzení, zda se materiálně jedná
o závazné stanovisko.
Rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý správní řád“) výslovně neupravoval
(tento procesní předpis byl účinný v době vydání souhrnného souhlasu). Mnohdy tak bylo
závazné stanovisko vydáváno ve formě rozhodnutí, neboť §3 odst. 5 starého správního řádu
stanovil, že se ustanovení o pravidlech řízení přiměřeně použijí i při vydávání osvědčení,
posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření. Postavení správních rozhodnutí
však ani za platnosti starého správního řádu závazná stanoviska formálně neměla.
Vymezením povahy závazného stanoviska vydávaného za účinnosti starého správního
řádu se (mimo jiné) zabýval rozšířený senát Nejvyššího správ ního soudu ve svém usnesení
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86 (dostupné z: http://www.nssoud.cz). Zde
konstatoval, že pro tento typ aktů je především typické, že z nich jiný orgán (v jiném řízení) nejen
vychází, ale je jím též ve svém rozhodování vázán, a to bez možnosti vlastní diskrece. Právě
proto, že obsah takového stanoviska zcela či zčásti determinuje výsledek jiného řízení (v němž
je o právech a povinnostech jeho účastníků rozhodováno), vstupuje tento akt do právní sféry
svého adresáta (v projednávané věci byl však formálně adresátem krajský úřad, kter ý, v souladu
se zákonem, toto stanovisko obstaral namísto stavebníka) a musí proto i být podroben
samostatnému soudnímu přezkumu. Vykazuje-li tedy akt, bez ohledu na to, jak je označen, shora
popsané znaky, jde o závazné stanovisko, tedy akt splňující mate riálně znaky správního
rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky uvedené v §65 odst. 1 s. ř. s.
Na tomto místě je nutno uvést, že shora popsaný názor rozšířeného senátu o samostatné
přezkoumatelnosti závazných stanovisek (vydaných za účinnosti starého s právního řádu) nemůže
mít vliv na přijatelnost námitek stěžovatelky v dané věci, neboť byl vysloven až poté, co bylo
předmětné správní řízení pravomocně skončeno, o žalobě proti němu směřující rozhodnuto,
a poté, co byla u zdejšího soudu podána kasační stížnost. Nelze tedy argumentaci stěžovatelky
en bloc odmítnout s tím, že měla být uplatněna v samostatném řízení o žalobě proti závaznému
stanovisku; opačný postup by ji ostatně fakticky zbavil možnosti domáhat se soudní ochrany,
neboť lhůta k podání žaloby proti předmětnému souhlasu (bude-li shledán jeho charakter
závazného stanoviska – viz dále) již bezpochyby vypršela.
Pokud jde o charakter závazného stanoviska podle (nového) správního řádu,
to je definováno v §jeho 149 odst. 1 jako úkon učiněný dotčeným správním orgánem na základě zákona,
který zároveň není samostatným rozhodnutím, avšak jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí
správního orgánu. Závazné stanovisko patří mezi podklady správního rozhodnutí ve smyslu §50
odst. 1 správního řádu. Od nejrůznějších typů nezávazných vyjádření či sdělení je však odlišeno
i systematicky (vyjádřením, osvědčením a sdělením věnoval zákonodárce samostatnou část
čtvrtou správního řádu). Podstatné je, že závazné stanovisko může správní orgán vydat jen v těch
případech, k takovému účelu a v takovém rozsahu, který zákon stanoví, a zároveň musí
ze zvláštního zákona vyplývat jeho závaznost pro správní orgán, který si je vyžádal a který
je z tohoto důvodu musí při vydání konečného rozhodnutí vzít v úvahu jako podklad.
Předpoklad výslovného zakotvení závaznosti stanoviska je opodstatněn zejména terminologickou
roztříštěností zvláštních zákonů, které používají řadu pojmů promiscue.
Závazné stanovisko podle §149 správního řádu tedy má jak aspekt hmotněprávní
(předurčuje obsah meritorního správního rozhodnutí), tak aspekt procesní (vyžádání závazného
stanoviska od dotčeného správního orgánu je nezbytnou podmínkou pro vydání rozhodnutí
ve věci samé a nedodržení této podmínky zakládá nezákonnost naposledy zmíněného
rozhodnutí).
Přistoupí-li tedy Nejvyšší správní soud k posouzení povahy souhlasu podle §19 horního
zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2006), jak z pohledu recentní úpravy správního řízení
(za jejíž účinnosti byla vydána obě správní rozhodnutí v této věci), tak i z pohledu starého
správního řádu (za jeho účinnosti byl souhrnný souhlas vydán), v kontextu zmiňovaného
usnesení rozšířeného senátu, je ze znění citovaného ustanovení výrazně patrná především
procesní podmíněnost stavebního povolení souhlasem orgánu kraje v přenesené působnosti,
protože se zde výslovně uvádí, že stavební povolení bez tohoto souhlasu vydat nelze. Ustanovení
§19 odst. 2 horního zákona navíc požaduje, aby si stavební úřad sám aktivně tento souhlas
od orgánu kraje v přenesené působnosti vyžádal. Svým souhlasem pak orgán kraje autoritativně
určuje, že navrhovanou stavební aktivitou lze zasáhnout do chráněného ložiskového území,
tj. do veřejného zájmu na ochraně a zabezpečení budoucího dobývání výhradního ložiska. Není
tedy pochyb o tom, že je stavební úřad vyjádřeným souhlasem (stejně jako nesouhlasem) vázán.
V této souvislosti se sluší podotknout, že pouhý souhlas orgánu kraje v přenesené působnosti
podle §19 odst. 1 horního zákona není s to založit právo stavebníka na provedení stavby
nesouvisející s dobýváním v chráněném ložiskovém území, neboť ve stavebním řízení je stavební
úřad nucen zohlednit splnění i jiných požadavků na výstavbu (zejména soulad s cíli a záměry
územního plánování či požadavky k ochraně zdraví a životního prostředí), nicméně udělením
souhlasu může dojít k zásahu do právní sféry stěžovatelky vystupující v pozici organizace podle
§5a horního zákona (pro úplnost: neudělení souhlasu by naopak bylo možné pojímat jako zásah
do právní sféry stavebníka). Co se týče formy a obsahu souhlasu, §19 odst. 1 horního zákona,
k tomu nic bližšího neříká. Postačuje tedy aby z tohoto správního aktu bylo výslovně patrno
alespoň to, zda orgán kraje v přenesené působnosti s povolením stavby v chráněném ložiskovém
území, nesouvisející s dobýváním, souhlasí či nikoli; je přitom lhostejné, jak je tento správní akt
nazván a jak je členěn, je -li z něho patrno, který správní orgán jej vydal a kterého dne, v jaké věci
a z jakých důvodů. Horní zákon ani správní řád též nezavazují orgán kraje v přenesené
působnosti, s výjimkou povinnosti projednat souhlas s obvodním báňským úřadem, v tom směru,
k jakým podkladům a skutečnostem má při vydání (ne)souhlasu přihlédnout.
Popsaný charakter souhlasu tedy zcela zjevně odpovídá pojetí závazného stanoviska, jak
vyplývá z ustanovení §149 odst. 1 (nového) správního řádu a je zcela v souladu i s tím, jak bylo
závazné stanovisko vykládáno již dříve doktrínou a judikaturou. Nejvyšší správní soud tedy
uzavírá, že důvod pro vyslovení kontinuity souhlasu a závazného stanoviska podle §149 odst. 1
spatřuje především ve shodě jejich materiální a obsahové stránky tak, jak byly v podrobnostech
rozebrány výše.
Posledně uvedený závěr je pak podstatný z pohledu změny úpravy horního zákona,
ke které došlo ke dni 1. 1. 2007 (novela provedená zákonem č. 186/2006 Sb.). Počínaje tímto
datem je již možnost vydání rozhodnutí o umístění staveb v chráněném ložiskovém území, které
nesouvisí s dobýváním, výslovně vázána na závazné stanovisko orgánu kraje v přenesené
působnosti. Za situace, kdy se stavební povolení v dané věci opírá o souhlas vydaný ještě
za účinnosti starého správního řádu a horního zákona před novelou, má pro jeho principiální
použitelnost i v řízení vedeném po 1. 1. 2007 význam právě fakt, že jde o akt, který pov ahu
závazného stanoviska od samého počátku měl. Úvahy o možném odmítnutí jeho použitelnost
per se by tak byly možné pouze za situace, kdy by souhlas sice byl materiálně závazným
stanoviskem, avšak nesplňoval by kogentní formální náležitosti kladen é na tento akt současnou
úpravou správního řízení. Tak tomu ale není, neboť §149 odst. 1 (nového) správního řádu
nestanoví, že by závazné stanovisko mělo splňovat formální znaky rozhodnutí, či jiné formální
náležitosti. Trvat lze snad jen na požadavku písemnosti z ávazného stanoviska, označení autora,
data a účelu či věci, pro který se vydává, avšak pro jeho ostatní aspekty (např. označení, členění,
způsob vyjádření zákonem předvídaného souhlasu, atp.), správní řád (viz §154) žádné zvláštní
formální předpoklady neupravuje a neodkazuje ani například na přiměřené použití části druhé,
hlavy šesté správního řádu. Pro posouzení použitelnosti dříve vydaného závazného stanoviska
tedy nebude rozhodná forma či jeho označení, ale jeho schopnost být závazným podkladem
pro rozhodnutí podle §67 správního řádu.
Pokud jde o samotné posouzení přípustnosti vydání závazného stanoviska ve formě
„souhrnného souhlasu“, je třeba uvést, že z povahy závazného stanoviska není a priori vyloučeno,
aby se vztahovalo na širší okruh typově podobných případů. To, že byl souhrnný souhlas dán
en bloc pro všechny stavby a zařízení v citovaném území, čímž byl adresátem učiněn neurčitý počet
osob (okruh potenciálních stavebníků se zájmem provádět výstavbu nesouvisející s dobýváním
ložiska na pozemcích náležejících k obcím Horní Jiřetín a Černice), nenabyl ještě povahy
normativního aktu (či opatření obecné povahy), jak tvrdí stěžovatel. Věc, na kterou dopadá, byla
určena konkrétně, neboť řeší (z pohledu výseče veřejných zájmů, ke kterým se vyjadřuje)
konkrétní lokalitu a konkrétní aktivity v ní, přičemž pro tyto aktivity stanoví konkrétní regulativy.
Pokud by zamýšlená aktivita nespadala pod okruh předpokládaných případů, popřípadě
vybočovala-li by ze stanovených regulativů, pak by stanovisko pro tent o případ nebylo použitelné
a muselo by být vydáno ad hoc stanovisko nové. Z teorie správního práva je přitom zřejmé,
že rozdělení správních aktů na abstraktní a konkrétní, jež je určující pro posouzení, zda se jedná
o akt obecně nebo jen individuálně závazný, není absolutní a že v praxi běžně dochází
k rozrušování neostré hranice mezi nimi (srov. např. postoj Ústavního soudu k povaze cenových
výměrů vyjádřený v usnesení ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, dostupný
z http://nalus.usoud.cz). Normativní akt – právní předpis – je akt obecně závazný, složený
z obecně formulovaných pravidel chování (norem), které mají ambici upravit široký okruh
společenských vztahů, bez zaměření na konkrétního adresáta. O takový případ se u předmětného
souhrnného souhlasu evidentně nejedná. Nadto nelze přehlédnout, že obecně závazné právní
akty musí být ve specifickém poměru k právním pramenům, tj. mohou být vydány pouze jako
podzákonné akty k tomu kompetentním orgánem veřejné správy (tj. zákon s jejich vydáním musí
výslovně počítat a v tomto směru určitý subjekt veřejné správy výslovně zmocnit). Konečně
právní předpisy nebo i jen abstraktní formy správní činnosti nemohou mít libovolnou formu;
český právní řád počítá s vydáváním toliko o becně závazných vyhlášek a nařízení vlády,
eventuelně (v případě abstraktních forem správní činnosti) s vnitřními či statutárními předpisy
(mezi něž však souhrnný souhlas nemůže být zařazen už proto, že nepůsobí dovnitř žádného
orgánu veřejné správy). Naznačuje-li konečně stěžovatelka, že předmětný souhrnný souhlas
je fakticky jakýmsi skrytým opatřením obecné povahy, pak tent o názor lze zcela odmítnout.
Je sice skutečností, že pojmovým znakem opatření obecné povahy je jeho individualizovaný
předmět a směřování proti potenciálně neurčitému okruhu adresátů, určených jen definičními
znaky – tedy jde prima vista o případ obdobný posuzovanému souhlasu; zde však podobnost
končí. Aniž by se Nejvyšší správní soud pouštěl do podrobného rozboru tohoto právního
institutu, pro závěr o nepřiléhavosti argumentace stěžovatele postačí i jen poukaz na nutnost
explicitního zákonného zmocnění k jeho vydání (§171 správního řádu) a dále fakt, že opatřením
obecné povahy vznikají adresátům konkrétní povinnosti (byť mají svůj původ v zákoně
a prostřednictvím tohoto institutu se pouze převádějí do kon krétní roviny – blíže
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS).
Pokud se dále týká temporálních úč inků předmětného souhrnného souhlasu, v obecné
rovině byla možnost jeho použitelnosti i v případech aplikace §19 horního zákona po datu
1. 1. 2006, respektive 1. 1. 2007 tímto rozsudkem již výše potvrzena. Konkrétní důvody, pro které
by tento akt již nebyl dále použitelný jsou pak výstižně popsány v odůvodnění rozsudku
krajského soudu, který se touto otázkou zabýval vyčerpávajícím způsobem; Nejvyšší správní soud
se s tímto právním názorem ztotožňuje a z důvodu hospodárnosti řízení na něj plně odkazuje.
S krajským soudem se ztotožňuje též v názoru, že žádná právní skutečnost, která by vedla
ke zrušení či neúčinnosti souhrnného souhlasu zjištěna nebyla. Nad tento rámec je pak třeba
zdůraznit, že, byl-li posuzovaný souhrnný souhlas závazným stanoviskem i v době rozhodování
žalovaného (což bylo výše postaveno najisto), pak byla jeho platnost (a tím i použitelnost
pro rozhodování ve věci stavebního povolení) potvrzena zákonem předpokládaným způsobem,
tedy postupem dle §149 odst. 4 správního řádu (viz potvrzení Ministerstva životního prostředí
ze dne 18. 12. 2006, č. j. 85588/ENV/06 3173/660/06).
Poukazuje-li dále stěžovatelka na změnu postoje báňského úřadu, který ve svém
stanovisku ze dne 25. 1. 2006, č. j. 526/06 přehodnotil své předcházející stanovisko ze d ne
2. 2. 1995 s tím, že původní stanovisko má být považováno nadále za bezpředmětné, i v tomto
směru nelze než přisvědčit názoru krajského soudu, dle kterého tato skutečnost sama o sobě
ke zrušení či ztrátě účinků souhrnného souhlasu nepostačuje. Změna či zrušení závazného
stanoviska prostředky danými správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu §149 odst. 1
správního řádu (o což se také stěžovatelka, jak již bylo konstatov áno, neúspěšně pokusila), nebo
cestou přezkumného řízení (§149 odst. 5 v návaznosti na §94 an. správního řádu), k jehož
provedení může dát podnět nejen účastník řízení, ale jakákoli fyzická či právnická osoba,
či dokonce sám obvodní báňský úřad. Změna postoje obvodního báňského úřadu k dříve
vydanému souhlasu podle §19 odst. 1 horního zákona není sama o sobě důvodem pro pozbytí
jeho platnosti. Ani případný nesouhlasný postoj obvodního báňského úřadu totiž není pro orgán
kraje v přenesené působnosti určující do té míry, aby jeho souhlas či nesouhlas (ve smyslu
§19 odst. 1 horního zákona) de facto předjímal. Uvedené tedy musí tím spíše platit i pro případy,
kdy báňský úřad svůj postoj změní až v době po vydání souhlasu orgánem kraje.
Konečně poslední kasační námitka (uplatněná v doplnění kasační stížnosti) poukazuje
na existenci dobývacího prostoru v dané lokalitě s tím, že jde o jeden ze zákonem
předpokládaných způsobů využití území (§27 odst. 6 horního zákona) a představuje tedy
překážku pro jiné rozhodnutí téhož charakteru. Nejvyšší správní soud nicméně z obsahu
předloženého soudního spisu zjistil, že tuto argumentaci stěžovatelka vůbec neuplatnila v žalobě,
ač tak nepochybně učinit mohla. Ve smyslu ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., dle kterého kasační
stížnost není přípustná, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl, se proto touto námitkou meritorně nezabýval.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke správnému závěru o zákonnosti postupu
žalovaného při vydání napadeného rozhodnutí, a proto nezbývá, než kasační stížnost zamítnout
jako nedůvodnou (§110 odst. 1, věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu ná kladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka byla v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů
řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného a o osob zúčastněných
na řízení, zde nebylo prokázáno, že by jim nějaké náklady v souvislosti s tímto řízením vznikly.
Nejvyšší správní soud proto v jejich případě rozhodl tak, že se jim náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu