ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.119.2009:33
sp. zn. 4 Ads 119/2009 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobkyně: S. P., zast. obecným
zmocněncem L. L., proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem
Jeremenkova 40a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 27. 4. 2009, č. j. 38 Cad 38/2008 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 10. 2008, č. j. KUOK/103175/2008, bylo zamítnuto
odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v Prostějově (dále též „správní
orgán prvního stupně“) ze dne 24. 9. 2008, č. j. 48083/2008/PRO, jímž na základě žádosti
podané dne 1. 9. 2008 nebyl žalobkyni přiznán příspěvek na živobytí.
Žalovaný v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že podáním ze dne 1. 9. 2008 požádala
žalobkyně u správního orgánu prvního stupně o dávku pomoci v hmotné nouzi - příspěvek
na živobytí. Správní orgán prvního stupně žalobkyni příspěvek na bydlení nepřiznal, neboť částka
příjmu společně posuzovaných osob je vyšší než částka živobytí posuzovaných osob.
K tomu žalovaný uvedl, že v měsíci červnu i červenci 2008 činil započitatelný příjem žalobkyně
a osob s ní společně posuzovaných částku 10 638 Kč (rodičovský příspěvek žalobkyně ve výši
3800 Kč + sociální příplatek žalobkyně ve výši 875 Kč + přídavek na dítě pro syna žalobkyně
ve výši 500 Kč + starobní důchod otce žalobkyně ve výši 5463 Kč). V měsíci srpnu 2008 činil
započitatelný příjem společně posuzovaných osob celkem 13 201,80 Kč (rodičovský příspěvek
žalobkyně ve výši 3800 Kč + v souladu s §9 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi
80 % z podpory v nezaměstnanosti vyplacené žadatelce - tj. 80 % z částky 2371 Kč = 1 896,80
Kč, dále sociální příplatek žalobkyně ve výši 1072 Kč, přídavek na dítě pro syna žalobkyně
v částce 500 Kč a starobní důchod otce žalobkyně ve výši 5933 Kč).
Žalovaný dále uvedl, že podle §9 odst. 2 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné
nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“) se příjmem
osoby pro účely příspěvku na živobytí rozumí příjem podle odstavce 1 snížený o přiměřené
náklady na bydlení, jež však mohou činit nejvýše 30 % příjmu osoby, stanoveného podle §9
odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi, jenž je v případě žalobkyně a osob s ní společně
posuzovaných snížen o částku sociálního příplatku. Částka 30 % příjmu je tedy nepřekročitelnou
hranicí započitatelných nákladů na bydlení pro účely stanovení přiměřených nákladů na bydlení,
resp. pro účely posouzení nároku na příspěvek na živobytí. V případě žalobkyně a osob
s ní společně posuzovaných bylo za přiměřené náklady na bydlení považováno v měsících červen
a červenec 2008 30 % jejich příjmu, neboť jejich odůvodněné náklady na bydlení jsou vyšší (činí
3585,71 Kč) než částka 30 % jejich příjmu. Přiměřené náklady na bydlení žalobkyně a osob
s ní společně posuzovaných tak činily v měsíci červnu 2008 a červenci 2008 částku 2928,90 Kč,
v měsíci srpnu 2008 pak byly přiměřené náklady žalobkyně a osob s ní společně posuzovaných
ve výši odůvodněných nákladů na bydlení, tj. v částce 3585,71 Kč. Příjem podle §9 odst. 2
zákona o pomoci v hmotné nouzi, tedy příjem po odečtení přiměřených nákladů na bydlení
žalobkyně a osob s ní společně posuzovaných, činil v měsíci červnu 2008 a červenci 2008 částku
7709,10 Kč a v měsíci srpnu 2008 částku 9616,09 Kč. Průměrný příjem, tedy příjem po odečtení
přiměřených nákladů na bydlení žalobkyně a osob společně posuzovaných, zjišťovaný
pro posouzení nároku na příspěvek na živobytí žalobkyně v měsíci září 2008, tedy průměrný
příjem snížený o přiměřené náklady na bydlení za rozhodné období tvořené měsíci červen 2008,
červenec 2008 a srpen 2008, je ve výši 8344,76 Kč. Částka živobytí žalobkyně a osob
s ní společně posuzovaných stanovená podle §24 zákona o pomoci v hmotné nouzi v měsíci září
činila 7080 Kč (z toho částka živobytí žalobkyně byla 2600 Kč, částka živobytí jejího syna L. P.
činila 1600 Kč a částka živobytí otce žalobkyně J. P. byla ve výši 2880 Kč). Podle §2 odst. 2 písm.
a) zákona o pomoci v hmotné nouzi se osoba nachází v hmotné nouzi, není-li dále stanoveno
jinak, pokud její příjem a příjem společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů
na bydlení nedosahuje částky živobytí, přičemž si nemůže tento příjem zvýšit vzhledem ke svému
věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním a zabezpečení jejich
základních životních potřeb je tak vážně ohroženo. Podle §21 odst. 1 zákona o pomoci
v hmotné nouzi má nárok na příspěvek na živobytí osoba v hmotné nouzi podle §2 odst. 2 písm.
a) téhož zákona, jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob nedosahuje částky
živobytí posuzovaných osob.
Žalovaný uzavřel, že žalobkyně a osoby s ní společně posuzované se v měsíci září 2008
nenacházely v hmotné nouzi a žalobkyně neměla nárok na příspěvek na živobytí, neboť příjem
posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení (8344,76 Kč) přesahoval částku
živobytí posuzovaných osob (7080 Kč), tzn. že příjem žalobkyně a společně posuzovaných osob
snížený o přiměřené náklady na bydlení postačoval k zajištění jejich výživy a ostatních základních
životních potřeb.
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 4. 2009, č. j. 38 Cad 38/2008 - 18,
bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 10. 2008, č. j. KUOK/103175/2008, zrušeno a věc
vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Soud označil za důvodnou námitku posuzování příjmů
žalobkyně. Zákon o pomoci v hmotné nouzi sice vychází z toho, že příjem žalobkyně a společně
posuzovaných osob se zjišťuje za poslední 3 měsíce před podáním žádosti o dávku, současně
ovšem stanoví, že pokud došlo k podstatnému poklesu příjmu v měsíci, v němž byla podaná
žádost, vychází se z příjmu za tento měsíc. Podle soudu pak posouzení podstatného poklesu
příjmu nezávisí na správním uvážení správního orgánu, nýbrž se jedná o výklad neurčitého
právního pojmu. Otázku rozhodného období pro posuzování příjmu je třeba podle názoru soudu
vykládat v souladu s účelem dávek pomoci v hmotné nouzi, jež řeší aktuální sociální situaci
žadatele a jeho rodiny. Posuzování příjmu v období posledních 3 měsíců před podáním žádosti
má zohlednit jistou stabilitu rodinných financí v určitém období. Pokud ale po tomto období
dojde k poklesu způsobenému trvalou ztrátou příjmů, např. také ztrátou nároku na dávku státní
sociální podpory, a nejedná se tedy o pouhý exces v rámci pravidelných příjmů, měl by správní
orgán z tohoto poklesu vycházet, obzvlášť pokud by se v důsledku tohoto poklesu již žadatel
nacházel v aktuálním měsíci ve stavu hmotné nouze. Tento postup má podle soudu své meze
v §21 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který zapovídá nárok na příspěvek na živobytí
rodině, jejíž průměrný měsíční příjem za 3 předcházející měsíce byl vyšší než trojnásobek
životního minima. V souzené věci pak správní orgány vycházely z průměrného příjmu „rodiny“
za 3 měsíce před podáním žádosti ve výši 11 492,60 Kč, v měsíci září 2008 by pak činil
započitatelný příjem 9 533 Kč, přičemž nárok na dávku by, byť v řádech desítek korun, vznikl.
K tomuto poklesu došlo následkem zániku nároku na rodičovský příspěvek, v důsledku
něhož se aktuální příjmy žalobkyně a společně posuzovaných osob dostaly v září 2008
pod hranici životního minima, a to až do doby získání nových příjmů, resp. zvýšení stávajících
příjmů. Za tohoto stavu dospěl soud k závěru, že u žalobkyně došlo v září 2008 k podstatnému
poklesu příjmu, a proto měly správní orgány při posuzování nároku na dávku vycházet z příjmů
za měsíc září 2008.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost z důvodů tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení a v nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti
či nedostatku důvodů rozhodnutí, které jsou uvedeny v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s.
K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku stěžovatel konkrétně namítl,
že krajský soud v něm sice dospěl k závěru o podstatném poklesu příjmu ve smyslu v ustanovení
§10 písm. b) věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi, avšak tento neurčitý právní pojem
nikterak nevyložil, zatímco v rozhodnutí o odvolání byly podrobně precizovány důvody,
na základě nichž nelze pokles příjmu považovat za podstatný. Navíc krajský soud zcela pominul
skutečnost, že výplata rodičovského příspěvku byla částečně nahrazena výplatou podpory
v nezaměstnanosti, a proto napadený rozsudek postrádá vysvětlení, proč došlo k podstatnému
poklesu příjmu i přes nahrazení jednoho výnosu druhým. Pouhé konstatování o podstatném
poklesu příjmu žalobkyně přitom nemůže být považováno za dostatečné zdůvodnění učiněného
závěru.
K tvrzené nezákonnosti rozsudku krajského soudu stěžovatel konkrétně namítl, že zánik
nároku na rodičovský příspěvek sice lze považovat za pokles příjmu ve smyslu §10 písm. b) věty
první zákona o pomoci v hmotné nouzi, avšak ten není podstatný. V daném případě
totiž rodičovský příspěvek, k ukončení jehož výplaty došlo, nebyl jediným zdrojem příjmů
společně posuzovaných osob, a proto bylo možné aplikovat pouze §10 písm. a) zákona
o pomoci v hmotné nouzi, podle něhož je rozhodným obdobím, za které se zjišťuje příjem
pro účely posuzování vzniku nároku na dávku v systému pomoci v hmotné nouzi, období
3 kalendářních měsíců předcházejících měsíci, v němž byla uplatněna žádost o dávku, tj. v daném
případě měsíce červen, červenec a srpen 2008. Tuto úvahu navíc podporuje i výše příspěvku
na živobytí, na níž by v dané věci vznikl nárok v případě aplikace §10 písm. b) věty první zákona
o pomoci v hmotné nouzi, neboť by se jednalo o částku 86 Kč.
Dále stěžovatel ve vztahu k tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku namítl,
že žalobkyně se v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nezmínila
o potřebě hodnocení jejich příjmů podle §10 písm. b) věty první zákona o pomoci v hmotné
nouzi. Proto odvolací orgán musel podle §89 odst. 2 správního řádu č. 500/2004 Sb. hodnotit
pouze to, zda posuzování příjmů nebylo v rozporu se zákonem.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ustanoveními §109 odst. 2 a 3 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny.
Přitom neshledal vady uvedené v ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil stížnostní námitku o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí krajského soudu. Jestliže by totiž odůvodnění napadeného rozsudku postrádalo
rozhodný důvod pro v něm učiněný závěr o tom, že v dané věci je rozhodným obdobím,
za které se zjišťuje příjem pro účely posuzování vzniku nároku na příspěvek na živobytí, období
kalendářního měsíce, v němž byla podána žádost o tuto dávku, tak by nebylo možné se zabývat
ani správností tohoto závěru. Taková situace však nenastala.
V odůvodnění napadeného rozsudku totiž krajský soud uvedl, že k podstatnému poklesu
příjmu ve smyslu ustanovení §10 písm. b) věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi dochází
i při trvalé ztrátě příjmů, a to obzvláště za situace, kdy v důsledku poklesu příjmu se žadatel
v aktuálním měsíci již nachází ve stavu hmotné nouze. Tímto způsobem tedy soud prvního
stupně interpretoval uvedený neurčitý právní pojem, a proto nelze souhlasit se stěžovatelem,
že takový výklad nebyl v napadeném rozsudku učiněn. Částečnou náhradou rodičovského
příspěvku žalobkyni podporou v nezaměstnanosti se sice krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku nezabýval, avšak jako hlavní kritérium pro posouzení poklesu příjmu jako podstatného
považoval vznik nároku na příspěvek na živobytí při zohlednění příjmů žadatele a posuzovaných
osob za aktuální měsíc. Tím tedy krajský soud vymezil rozhodný důvod pro závěr o posuzované
právní otázce, a proto jeho rozhodnutí nelze považovat za nepřezkoumatelné.
Stížnostní námitku o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku tedy Nejvyšší správní
soud neshledal důvodnou.
Proto mohl k další stížnostní námitce posoudit správnost právního závěru v rozsudku
krajského soudu obsaženého.
Podle §10 zákona o pomoci v hmotné nouzi je rozhodným obdobím, za které se zjišťuje
příjem pro účely posuzování vzniku nároku na dávku,
a) období 3 kalendářních měsíců předcházejících měsíci, v němž byla uplatněna žádost o dávku,
nebo
b) pokud došlo u osoby nebo společně posuzovaných osob k podstatnému poklesu příjmu,
období kalendářního měsíce, v němž byla podána žádost o dávku; za podstatný pokles příjmu
se považuje zejména ztráta příjmu z výdělečné činnosti, ukončení výplaty podpory
v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci a ukončení výplaty rodičovského příspěvku.
I v tomto případě se však pro účely posouzení podle §21 odst. 2 zjišťuje současně rovněž příjem
za období 3 kalendářních měsíců předcházejících měsíci, v němž byla uplatněna žádost o dávku.
Pojem podstatného poklesu příjmu, který je zakotven v ustanovení §10 písm. b) věty
první zákona o pomoci v hmotné nouzi, není legálně definován a toliko jsou demonstrativně
vymezeny případy, kdy dochází k jeho naplnění. Jedná se o ztrátu určitého pravidelného příjmu,
jímž dosud disponovali žadatel o dávku pomoci v hmotné nouzi či společně posuzované osoby.
Výpadek tohoto výnosu však sám o sobě nemusí mít za následek podstatný pokles příjmu,
neboť může být současně plně nahrazen jiným stálým výnosem žadatele o dávku pomoci
v hmotné nouzi nebo některé ze společně posuzovaných osob. K takové situaci však v nyní
projednávané věci nedošlo, neboť žalobkyně sice v měsíci září 2008 po ztrátě rodičovského
příspěvku ve výši 3800 Kč obdržela podporu v nezaměstnanosti ve výši 2535 Kč,
nicméně ta jí počala být vyplácena již od měsíce srpna 2008, takže v období kalendářního měsíce,
v němž podala žádost o příspěvek na živobytí, došlo k podstatnému poklesu jejích příjmů.
Podstatným poklesem příjmu podle §10 písm. b) věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi
se totiž podle názoru Nejvyššího správního soudu rozumí ztráta pravidelného příjmu žadatele
o dávku pomoci v hmotné nouzi nebo společně posuzovaných osob, která má za následek
zásadní snížení jejich peněžních prostředků.
Taková situace nastává vždy, když v období kalendářního měsíce, v němž byla podána
žádost o dávku pomoci v hmotné nouzi, v důsledku ztráty stálého výnosu nepřesahují příjmy
posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení částky živobytí a tyto osoby
se tak dostanou do stavu hmotné nouze (§2 odst. 2 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi).
Jiný výklad pojmu podstatného poklesu příjmu by totiž vedl k nemožnosti reagovat na aktuální
sociální situaci posuzovaných osob a po dobu hmotné nouze jim zajistit alespoň základní životní
podmínky dávkou pomoci v hmotné nouzi, což by bylo v rozporu s účelem zákona o pomoci
v hmotné nouzi, který je vymezen v jeho ustanovení §1 odst. 1. V projednávané věci přitom
v důsledku zániku nároku na rodičovský příspěvek dosáhl v měsíci září 2008 příjem žalobkyně
a společně posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení výše 6994,70 Kč,
zatímco částka jejich živobytí činila 7080 Kč, takže tyto osoby se v době podání žádosti
o příspěvek na živobytí nacházely v hmotné nouzi. Průměrný měsíční příjem posuzovaných osob
za 3 předcházející kalendářní měsíce přitom nebyl vyšší než trojnásobek jejich životního minima,
takže v daném případě nebyly naplněny podmínky pro nepřiznání příspěvku na živobytí
i při podstatném poklesu příjmu uvedené v ustanovení §21 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné
nouzi. Z těchto důvodů měly správní orgány obou stupňů při posuzování vzniku nároku
na tuto dávku pomoci v hmotné nouzi postupovat podle §10 písm. b) věty první zákona
o pomoci v hmotné nouzi a zjišťovat příjmy posuzovaných osob za období, v němž byla podána
žádost o dávku pomoci v hmotné nouzi. Není přitom podstatné, že žalobkyni by při takovém
postupu vznikl po zaokrouhlení nárok na příspěvek na živobytí jen v částce 86 Kč,
neboť příslušný právní předpis nestanoví nejnižší možnou částku pro přiznání dávky pomoci
v hmotné nouzi.
V odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalobkyně sice skutečně
nenamítla, že příjmy posuzovaných osob měly být zjišťovány ve vztahu ke kalendářnímu měsíci,
v němž byla podána žádost o příspěvek na živobytí. Nicméně v opravném prostředku požadovala
přezkum zákonnosti celého prvoinstančního rozhodnutí a jelikož za použití ustanovení §93
odst. 1, §37 odst. 3 a §82 odst. 2 věty první správního řádu č. 500/2004 Sb. nebyla vyzvána
k uvedení konkrétních skutečností, v nichž spatřuje rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost
rozhodnutí, tak se odvolací orgán nemohl odvolávat na vázanost důvody odvolání zakotvenou
v ustanovení §89 odst. 2 téhož právního předpisu a v rozhodnutí o odvolání musel zkoumat
i možnost aplikace ustanovení §10 písm. b) věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi,
z něhož byl s ohledem na shora uvedené skutečnosti povinen vycházet.
Lze tedy uzavřít, že krajský soud nepochybil, když za použití ustanovení §10 písm. b)
věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi dospěl k závěru o nutnosti zjišťovat příjem
žalobkyně a společně posuzovaných osob za období kalendářního měsíce, v němž byla podána
žádost o příspěvek na živobytí. Ani stížnostní námitky o nezákonnosti napadeného rozsudku
tedy Nejvyšší správní soud nemohl považovat za oprávněné.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
v souladu s ustanoveními §120 a §60 odst. 1 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalobkyni
podle obsahu soudního spisu žádné takové náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu