ECLI:CZ:NSS:2009:4.ADS.42.2009:85
sp. zn. 4 Ads 42/2009 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: Kaufland
Česká republika v. o. s., IČ: 251 10 161, se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4,
zast. JUDr. Ing. Igorem Kremlou, advokátem, se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4,
proti žalovanému: Státní veterinární správa České republiky, se sídlem Slezská 7, Praha 2,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2008,
č. j. 6 Ca 325/2006 – 44,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2008, č. j. 6 Ca 325/2006 – 44,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 8. 2006, č. j. Ře 871/2006 bylo na základě odvolání
žalobce změněno rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Středočeský kraj (dále též „správní
orgán prvního stupně”), ze dne 20. 4. 2006, č. j. 27/190/06/1 tak, že ve výroku rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně se slova „§49 odst. 1 písm. t)”, nahrazují slovy „49 odst. 1
písm. u)”. Správní orgán prvního stupně v uvedeném rozhodnutí uložil žalobci na základě §72
odst. 1 písm. c) bod 3 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých
souvisejících zákonů (veterinární zákon), pokutu ve výši 150 000 Kč pro porušení §30 odst. 3
písm. a) cit. zákona, jehož se měl dopustit tím, že „neinformoval předem Krajskou veterinární
správu pro Středočeský kraj o příchodu zásilky 388 080 kusů vařených barvených vajec
do provozovny na adrese Jesenická 91, Modletice, dne 22. 3. 2006 a tato vejce dodal
do maloobchodních prodejen bez provedení veterinární kontroly při příchodu na místo určení.”
Dodavatel zásilky byla společnost Moos-Butzen GmbH, se sídlem Metallstr. 16, Viersen,
Německo. Správní orgán prvního stupně dále žalobci uložil podle §79 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád povinnost nahradit náklady řízení částkou ve výši 1000 Kč.
Žalovaný shledal nedůvodnou odvolací námitku žalobce, ve které namítal, že k hlediskům
závažnosti a způsobu jednání, což jsou kritéria pro určení výše pokuty, byly hodnoceny
nesprávné skutečnosti a toto hodnocení bylo v rozporu se zásadou zákazu dvojího přičítání.
Žalovaný konstatoval, že závažnost a způsob protiprávního jednání žalobce je přímo vyjádřena
již skrze skutkovou podstatu správního deliktu, která je taková, že krajská veterinární správa uloží
právnické nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba
dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší veterinární podmínky obchodování
se zvířaty a živočišnými produkty stanovené v §30 odst. 3 veterinárního zákona. Porušení §30
odst. 3 písm. a) veterinárního zákona bylo žalobci prokázáno a citovaná skutková podstata
správního deliktu byla naplněna. Bylo tedy na správním orgánu prvního stupně, aby správním
uvážením za použití kritérií pro stanovení výše pokuty obsažených v §74 odst. 1 veterinárního
zákona stanovil výši pokuty, kterou uloží žalobci za prokázané protiprávní jednání. Správní orgán
prvního stupně v těchto úvahách z hlediska závažnosti jednání použil skutkovou podstatu
správního deliktu, kterého se žalobce dopustil a přihlédl rovněž k množství téměř 400 000 ks
dovezených vajec, u nichž byla jednáním žalobce v podstatě vyloučena možnost veterinární
kontroly při příchodu na místo určení. Žalovaný tak zastává názor, že při posouzení závažnosti
protiprávního jednání nedošlo k porušení zásady dvojího přičítání, ale pouze k celkovému
zhodnocení jednání odvolatele zejména s ohledem na samotnou skutkovou podstatu správního
deliktu a množství dovezených vařených vajec. Dodal, že správní orgán prvního stupně nezjistil
škodlivé následky protiprávního jednání žalobce a z tohoto důvodu uložil pokutu na spodní
hranici zákonné sazby. Žalovaný uzavřel, že přezkoumal výši uložené pokuty, zejména
odůvodnění její výše a dospěl k závěru, že námitky žalobce nejsou oprávněné.
Ve včas podané žalobě namítal žalobce nezákonnost rozhodnutí žalovaného,
kterou spatřoval v tom, že napadeným rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, aniž pro to byly splněny zákonem stanovené podmínky, žádné
ze správních rozhodnutí nemá náležitosti stanovené zákonem a obě tato rozhodnutí
jsou nepřezkoumatelná, napadené rozhodnutí žalovaného je v rozporu se skutečným stavem věci
a nemá oporu ve spisech a byla jím žalobci uložena nepřiměřená pokuta. V důsledku
nezákonnosti rozhodnutí žalovaného došlo ke zkrácení žalobce na jeho právech účastníka
řízení, a to zejména na právu, aby o jeho věci bylo rozhodováno na základě přesně a úplně
zjištěného skutkového stavu. Žalobce rovněž namítal, že uložená pokuta je nepřiměřená,
neboť byla uložena za jediné porušení informační povinnosti, kdy nedošlo k oznámení příchodu
zásilky vařených barevných vajec. Jednalo se o individuální pochybení, které vybočilo
ze zavedeného systému, přičemž i v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se připouští,
že nedošlo ke škodlivým následkům. S ohledem na výše uvedené považuje žalobce uloženou
pokutu za zjevně nepřiměřenou a má za to, že přiměřenou by byla pokuta nepřevyšující
10 000 Kč. Žalobce dále uvedl, že při rozhodování o výši pokuty byla opakovaně porušena
zásada zákazu dvojího přičítání a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak spočívá
na nesprávném právním posouzení věci. Podle žalobce je v rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně pod hlediska závažnosti a způsob jednání subsumována skutečnost, že došlo k porušení
povinnosti uvedené v §30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona. Tato skutečnost je však znakem
příslušné skutkové podstaty správního deliktu a je tedy rozhodná pro posouzení, zda se delikt stal
či nestal a pro stanovení sazby, v níž má být sankce uložena. V sazbě pokuty se pak odráží
nebezpečnost deliktu jako takového. K uvedené skutečnosti však již nelze přihlížet
při rozhodování o konkrétní výši pokuty. Tento postup je v rozporu se zásadou zákazu dvojího
přičítání. Podle žalobce je pod hledisko závažnosti jednání subsumována rovněž skutečnost,
že v důsledku porušení uvedené povinnosti nebylo možno provést kontrolu dodaných vajec.
Žalobce má za to, že i toto je v rozporu se shora uvedenou zásadou zákazu dvojího přičítání,
neboť tato skutečnost je totiž nutným důsledkem porušení předmětné informační povinnosti,
nelze k ní přihlížet při rozhodování o konkrétní výši pokuty. Jiné skutečnosti k hlediskům
závažnosti a způsobu jednání ve smyslu §74 odst. 1 veterinárního zákona správním orgánem
prvního stupně uvedeny nebyly. Žalobce tak má za to, že rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně neobsahuje žádné relevantní skutečnosti, které by byly řádně podřazeny pod zákonná
hlediska a na jejichž základě by tato hlediska byla zhodnocena. Z výše uvedeného dovozuje,
že nebyly splněny podmínky potvrzení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalovaným
v části výroku o výši pokuty. Žalobce rovněž namítal, že žalovaný nezohlednil námitku,
že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemá náležitosti stanovené zákonem
a je nepřezkoumatelné v části výroku o výši pokuty. Podle žalobce dospěl žalovaný
k nesprávnému závěru, pokud nepřisvědčil žalobcem vznesené námitce na porušení zásady
dvojího přičítání a nedostatečně zohlednil, že výše pokuty je nepřiměřená nejen z výše uvedených
důvodů, ale také proto, že se jednalo o ojedinělé pochybení, spočívající v nesplnění informační
povinnosti, nebyl zjištěn škodlivý následek a žalobce poskytoval v průběhu správního řízení
součinnost. S ohledem na výše uvedené žalobce navrhoval, aby krajský soud rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů zrušil a uložil žalovanému povinnost uhradit žalobci náklady
řízení k rukám jeho právního zástupce, a to do tří dnů od právní moc rozsudku.
Městský soud v Praze (dále též „městský soud”) rozsudkem ze dne 29. 8. 2008,
č. j. 6 Ca 325/2006 – 44, žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. S ohledem na námitky žalobce se nejprve zaměřil na to, zda v otázce
výše uložené pokuty nejde o rozhodnutí nepřezkoumatelné a dospěl k závěru, že o takový případ
se v posuzované věci nejedná. Správní orgán prvního stupně totiž jednoznačně uvedl,
z jakých důvodů považuje jednání žalobce za zvláště závažné. Celkem 388 080 kusů vařených
barvených vajec bylo dodáno do maloobchodních prodejen v České republice k prodeji
konečnému spotřebiteli, aniž by v důsledku nesplnění informační povinnosti mohla
být provedena veterinární kontrola při příchodu na místo. Správní orgán vzal v úvahu i okolnosti
svědčící ve prospěch žalobce (první takové zjištěné porušení zákona, spolupráce žalobce
při zjišťování podkladů pro rozhodnutí). Podle názoru městského soudu je z odůvodnění
správního orgánu prvního stupně zřejmé, z jakých skutečností vycházel při úvaze o výši pokuty
a nepochybil, jestliže právě tyto skutečnosti vzal v potaz při rozhodování o výši uložené pokuty,
neboť se jedná o skutečnosti, které lze podřadit pod hlediska způsobu spáchání správního deliktu
(poměrně velký počet vařených barvených vajec, která byla bez dalšího dodána do sítě prodejen
v celé České republice), jeho následků (neprovedení veterinární kontroly) a dalších okolností
(první zjištěné porušení předmětné povinnosti, spolupráce se správním orgánem při objasňování
věci). Městský soud shledal, že v daném případě nedošlo k žalobcem tvrzenému porušení zásady
zákazu dvojího přičítání. Žalobce tím, že neinformoval předem krajskou veterinární správu
o příchodu vařených barvených vajec z jiného členského státu, porušil ustanovení §30 odst. 1
písm. a) veterinárního zákona, které mu ukládá povinnost informovat předem krajskou
veterinární správu o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu,
a to v rozsahu nezbytném z hlediska účelu a způsobu provádění veterinární kontroly při příchodu
na místo určení, a naplnil svým jednáním skutkovou podstatu správního deliktu, za který může
správní orgán uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Správní orgán přitom uvedl, jakým
způsobem uvážil o hlediscích stanovených v §74 odst. 1 veterinárního zákona a těmto hlediskům
podřadil skutečnosti zjištěné v průběhu řízení. Ani žalovaný, jakožto odvolací orgán, dle názoru
soudu neporušil ustanovení §90 odst. 5 správního řádu, neboť již rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně se s úvahou o výši uložené pokuty vypořádalo v potřebném rozsahu, jeho závěr
má oporu ve spisovém materiálu a nedošlo k překročení mezí stanovených zákonem. Je pravdou,
že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že správní orgán prvního stupně
v úvahách z hlediska závažnosti jednání použil skutkovou podstatu správního deliktu,
avšak tato nepřesnost dle názoru městského osudu nemá vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí. Rozhodující je, že při úvaze o výši pokuty bylo vycházeno zejména z počtu
dovezených vajec, tedy z okolnosti, ke které je možno přihlédnout právě v rámci správního
uvážení o výši pokuty. Městský soud zdůraznil, že je-li správním orgánem vydáváno rozhodnutí
na základě správního uvážení, soud se při přezkoumání takového rozhodnutí zabývá tím,
zda nedošlo k překročení zákonem stanovené meze správního uvážení nebo k jeho zneužití.
O takový případ se však v dané věci nejedná. Městský soud neshledal důvodnou ani námitku
stěžovatele o nepřiměřenosti uložené sankce. Konstatoval, že pokuta byla uložena v dolní části
zákonné sazby, přičemž správní orgán přihlédl i k okolnostem pro žalobce příznivým.
Pro potrestání a porušení informační povinnosti není rozhodné, že nedošlo přímo ke škodlivým
následkům. Vzhledem k počtu dovezených vařených barevných vajec shledal městský soud
uloženou pokutu přiměřenou.
Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce (dále též „stěžovatel”)
včas kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř s.”). Zdůraznil, že již v odvolání namítal,
že uložená pokuta je zjevně nepřiměřená vzhledem k jedinému porušení informační povinnosti.
Jednalo se o individuální pochybení, které vybočilo ze zavedeného systému, aniž by došlo
ke škodlivým následkům. Stěžovatel znovu zopakoval své výhrady vůči rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně spočívající v tom, že způsob a závažnost jednání, což jsou hlediska
pro určení výše pokuty, subsumoval pod skutkovou podstatu správního deliktu spočívajícího
v porušení §30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona, podle kterého jsou příjemci zvířat
a živočišných produktů v místě určení povinni informovat předem krajskou veterinární správu
podle jejích požadavků o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu,
a to v rozsahu nezbytném z hlediska účelu a způsobu provádění veterinární kontroly při příchodu
na místo určení. Stejně jako ve svých předchozích podáních vytýkal správnímu orgánu prvního
stupně, že pod hledisko závažnosti jednání subsumoval skutečnost, že v důsledku porušení
informační povinnosti stanovené ve výše uvedeném ustanovení veterinárního zákona,
nebylo možno provést kontrolu dodaných vajec. Namítal, že i toto je v rozporu se zásadou
zákazu dvojího přičítání. To, že nebylo možné provést kontrolu, je podle názoru stěžovatele
nevyhnutelným důsledkem porušení předmětné povinnosti, ke kterému nelze přihlížet
při rozhodování o konkrétní výši pokuty. Pokud jde o ostatní hlediska pro určení výše pokuty
(doba trvání, následky, okolnosti protiprávního jednání), o kterých správní orgán uvádí,
že podle nich posoudil protiprávní jednání, není podle stěžovatele z jeho rozhodnutí zřejmé,
zda jím podřazené skutečnosti hodnotil ve prospěch či v neprospěch žalobce. K hledisku doby
trvání jednání pouze konstatoval datum přijetí zboží a distribuce do provozoven, k hledisku
škodlivého následku uvádí, že tento nebyl prokázán, okolnost, že došlo k n edostatečnému
přenosu informací nijak konkrétně nehodnotí. Stěžovatel tedy má za to, že rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně o výši pokuty spočívá na nesprávném právním posouzení věci,
nemá náležitosti stanovené zákonem a je pro tento nedostatek zcela nepřezkoumatelné.
Z téhož důvodu namítal i zjevnou nepřiměřenost pokuty.
Žalovanému vytýkal stěžovatel nezohlednění námitky, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nemá náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů v části výroku o výši pokuty. Nebyla jím akceptována ani námitka, že pod hledisko
závažnosti jednání byla subsumována skutečnost (nemožnost provedení kontroly),
která je logickým důsledkem porušení zákonné informační povinnosti. Stěžovatel opakuje,
že jestliže by k opomenutí informační povinnosti nedošlo, veterinární kontrola při dovozu
by z jeho strany umožněna byla. Opomenutí stěžovatele tak nijak nedopadá na možnost
či nemožnost správních orgánů provést namátkovou kontrolu. Ta totiž nezávisí na splnění
informační povinnosti, ale na vůli kontrolované osoby kontrolnímu orgánu kontrolu umožnit,
jestliže záměr vykonat kontrolu projeví. Kontrolní orgán namátkovou kontrolu u stěžovatele
vykonal ve dnech 3. 4. 2006 a 4. 4. 2006 a je tedy nezpochybnitelné, že namátková kontrola
ze strany kontrolovaného (stěžovatele) umožněna byla. Stěžovatel je proto názoru, že nemožnost
provedení veterinární kontroly mu byla k tíži přičtena neoprávněně a dvakrát. Dále namítal,
že žalovaný se nezabýval nepřiměřenou výší pokuty nejen z výše uvedených důvodů, ale i proto,
že se jednalo o ojedinělé pochybení spočívající v nesplnění informační povinnosti,
aniž by byl zjištěn škodlivý následek, přičemž stěžovatel poskytoval v průběhu správního řízení
součinnost.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítá, že ve vztahu k porušení zásady zákazu
dvojího přičítání ze strany správních orgánů, městský soud bez bližšího odůvodnění a bez ohledu
na stěžovatelovy námitky dovodil, že k jejímu porušení nedošlo. Městský soud přitom výslovně
připouští, že správní orgán prvního stupně v úvahách týkajících se hlediska závažnosti jednání
použil skutkovou podstatu správního deliktu (což připustil i žalovaný). Tento postup
však městský soud považuje pouze za nepřesnost nemající vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí. Této úvaze stěžovatel nerozumí a je přesvědčen o tom, že „přičítání naplnění znaku
skutkové podstaty k tíži pachatele při rozhodování o konkrétní výši pokuty“ není nepřesností
nemající vliv na zákonnost rozhodnutí, nýbrž zjevným porušením zásady zákazu
dvojího přičítání. Městský soud si proto musel být vědom toho, že pokud by skutečnost
naplňující znak skutkové podstaty, formulovaná ve zcela obecné rovině nenastala,
nebyl by správní delikt spáchán. Stěžovatel tak má za to, že bylo povinností správních orgánů
podrobně uvést, jakým způsobem dospěly k určení konkrétní výše pokuty. Je proto i nadále
přesvědčen, že v důsledku absence správních úvah jsou obě správní rozhodnutí
zcela nepřezkoumatelná a nebyly dány podmínky pro to, aby je městský soud svým rozsudkem
potvrdil. Nadto podle stěžovatele nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že není rozhodné,
že nedošlo přímo ke škodlivým následkům. Jestliže správní orgán uvedl, že přihlížel k následkům
protiprávního jednání, nemohla se jeho úvaha obejít bez zjištění, zda porušení informační
povinnosti ve vztahu ke kontrolnímu orgánu vyvolalo u spotřebitele nějaké konkrétní škodlivé
následky či nikoli. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2008, č. j. 6 Ca 325/2006 zrušil, věc
tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení a uložil žalovanému povinnost uhradit žalobci náklady
tohoto řízení k rukám jeho právního zástupce.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že svůj právní názor v projednávané
věci, na kterém i nadále setrvává, vyjádřil v napadeném správním rozhodnutí a ve vyjádření
k žalobě. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován
správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci
rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, jak mu to ukládá ustanovení §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti
a z tohoto obecného pravidla zákon připouští 4 výjimky:
1) zmatečnost řízení,
2) existenci vady, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
3) nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a konečně
4) nicotnost správního rozhodnutí.
V posuzované věci stěžovatel v kasační stížnosti sice namítá nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku Městského soudu v Praze, pokud jím byly potvrzeny závěr nepřezkoumatelných
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů především v části výroku o výši uložené pokuty,
nikoli však z důvodu, který je pro posouzení věci podle názoru Nejvyššího správního soudu
podstatný a což nelze pominout, že městský soud rozhodoval o věci za situace, kdy se – oproti
době rozhodování správních orgánů – změnila zákonná hmotněprávní úprava povinnosti, jejíž
porušení je stěžovateli kladeno za vinu, a to takovým způsobem, že to mohlo mít vliv na
posouzení věci. Tento důvod nicméně svojí podstatou nespadá pod žádnou z výše citovaných
výjimek §109 odst. 3 s. ř. s.: nejedná se totiž ani o případ zmatečnosti řízení před krajským
soudem vymezený v §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., ani o vadu řízení, jelikož v daném případě
nejde o pochybení krajského soudu procesní povahy, nýbrž o výhradně právní posouzení věci. Za
situace, kdy předmětnou námitku stěžovatel neuplatnil, je pak pojmově vyloučena i
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z tohoto důvodu a v úvahu nepřipadá ani nicotnost
rozhodnutí správního orgánu. Protože však řízení před správními soudy je ovládáno zásadou
koncentrace a dispozitivnosti řízení, je otázkou, zda v důsledku absence uvedené kasační námitky
je z úřední povinnosti soud rozhodující o kasační stížnosti povinen k této skutečnosti
přihlédnout. Na tuto otázku odpovídá Nejvyšší správní soud v projednávané věci kladně, a to
nejen proto, že je zde posuzována věc spadající do oblasti správního trestání.
Nejvyšší správní soud vyšel při svém rozhodování z následujících skutečností, úvah
a závěrů:
V projednávané věci byla stěžovateli na základě §72 odst. 1 písm. c) bod 3 veterinárního
zákona uložena pokuta ve výši 150 000 Kč za to, že porušil §30 odst. 3 téhož zákona tím,
že „neinformoval předem Krajskou veterinární správu pro Středočeský kraj o příchodu zásilky
388 080 kusů vařených barvených vajec do provozovny na adrese Jesenická 91, Modletice dne
22. 3. 2006 a tato vejce dodal do maloobchodních prodejen bez provedení veterinární kontroly
při příchodu na místo určení.“
Správní orgán prvního stupně ve věci rozhodl dne 20. 4. 2006, žalovaný dne 28. 8. 2006.
V době kdy správní orgány ve věci rozhodovaly a uložily stěžovateli pokutu ve výši 150 000 Kč,
bylo znění ustanovení §30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona následující: Příjemci zvířat
a živočišných produktů v místě určení jsou povinni informovat předem krajskou veterinární správu
podle jejích požadavků o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu, a to v rozsahu
nezbytném z hlediska účelu a způsobu provádění veterinární kontroly při příchodu na místo určení.
Citované ustanovení veterinárního zákona bylo však novelizováno v čl. I bod 91 zákona
č. 182/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně
některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 154/2000 Sb.,
o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat a o změně některých souvisejících
zákonů (plemenářský zákon), a to tak, že v §30 odst. 3 písm. a) byla slova „podle jejích požadavků“
vypuštěna. Zákon č. 182/2008 Sb. byl vyhlášen dne 24. 4. 2008 a nabyl účinnosti dnem 1. 6. 2008
(podle čl. VII tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce
následujícího po dni jeho vyhlášení). Od 1. 6. 2008 tak veterinární zákon v §30 odst. 3 písm. a)
stanoví, že příjemci zvířat a živočišných produktů v místě určení jsou povinni informovat předem krajskou
veterinární správu o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu, a to v rozsahu nezbytném
z hlediska účelu a způsobu provádění veterinární kontroly při příchodu na místo určení.
Napadený rozsudek městského soudu byl v posuzované věci vydán dne 29. 8. 2008.
Městský soud tedy rozhodoval poté, co bylo ustanovení §30 odst. 3 písm. a) veterinárního
zákona novelizováno (změněno). Novelizace uvedeného ustanovení však znamená i to,
že se změnila skutková podstata správního deliktu stanovená v §72 odst. 1 písm. c) bod 3.
veterinárního zákona, za který byl stěžovatel potrestán. Tato skutková podstata spočívá
v porušení (nesplnění) informační povinnosti stanovené v §30 odst. 3 písm. a) veterinárního
zákona. Předmětná informační povinnost byla v citovaném ustanovení veterinárního zákona
účinném do 31. 5. 2008 uložena nikoli absolutně, ale byla vázána na předchozí požadavek krajské
veterinární správy. Od 1. 6. 2008, kdy byla slova „podle jejích požadavků” z ustanovení §30 odst. 3
písm. a) veterinárního zákona vypuštěna, je tedy informační povinnost stanovena absolutně,
aniž by byla vázána na požadavek krajské veterinární správy.
Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku sice uvádí, že o věci
rozhodoval podle ustanovení §30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona ve znění účinném
v rozhodné době (tj. v době v době vydání napadeného rozhodnutí žalovaného – 28. 8. 2006),
nicméně cituje toto ustanovení ve znění po jeho novele, k níž došlo od 1. 6. 2008. Městský soud
zřejmě přehlédl, že před novelou provedenou zákonem č. 182/2008 Sb. znělo ustanovení §30
odst. 3 písm. a) veterinárního zákona odlišně od úpravy současné. Skutková podstata správního
deliktu, za který byl stěžovatel pokutován, od doby, kdy o věci rozhodovaly správní orgány,
do doby, kdy o věci rozhodoval městský soud, změnila. Podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání
rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Městský soud v Praze v dané věci posuzoval zákonnost napadeného rozhodnutí
žalovaného podle jiné právní úpravy (vycházel z jiného právního stavu), než která na případ
dopadala. Toto pochybení způsobuje nepřezkoumatelnost jeho rozsudku; jak již bylo předesláno,
k této vadě musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti, aniž musela
být účastníky namítána. Změna právní úpravy je přitom takového charakteru, že to může mít
pro zjištění správního deliktu a možnosti udělení pokuty stěžovateli zcela zásadní význam.
Nejvyšší správní soud vyšel při svém rozhodování především z usnesení rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, v němž byl vysloven právní
názor, že soud ve správním soudnictví vždy v posuzované věci zkoumá, zda právní předpis
nebo jeho ustanovení, která byla použita, na věc skutečně dopadají. Použití právního předpisu
nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného
rozhodnutí správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné
posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud
nezruší takové rozhodnutí, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplnění řízení dospět k závěru,
že i přes užití práva, které na věc nedopadá, by výsledek řízení při použití odpovídajícího práva
byl týž.
Zaujatý právní názor vyslovený v právních větách citovaného usnesení však ještě nedává
odpověď na otázku, zda soud ve správním soudnictví je povinen k porušení vytčené zásady
přihlédnout z úřední povinnosti, či pouze k námitce účastníka. Je totiž notorietou, že správní
soud až na výjimky z úřední povinnosti neposuzuje správné posouzení věci správním orgánem.
Zde je soudní přezkum zásadně omezen na prostor vymezený žalobními body (§75 odst. 1 věta
první s. ř. s.) a nad rámec nich lze jít pouze v případech vytýčených zákonem a judikaturou
Ústavního soudu (k obecným otázkám interpretace této tzv. „dispoziční zásady“ v řízení
před správními soudy, viz. zejména jeho nálezy ze dne 26. 2. 2009, sp. zn I. ÚS 1169/07, a ze dne
2. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 816/07, oba publikovány na www.nalus.cz) a Nejvyššího správního
soudu. Rozšířený senát zdůraznil, že zásadní výjimkou je zde především oblast správního trestání
(viz. především rozsudek č. j. 2 As 9/2008 – 77). Krom toho uvedl, že ani na žalobní body
v jiných věcech nelze stran právních důvodů tvrzené nezákonnosti klást extrémní požadavky,
jak už ostatně jednoznačně vyslovil rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, publikovaném pod č. 835/2006 Sb. NSS. Zde bylo zdůrazněno,
že bezvadným žalobním bodem nemusí být pouze taková skutková tvrzení, které žalobce přesně
subsumuje pod určitá ustanovení zákona, neboť i nadále platí, že soud zná právo. Za žalobní
bod, u něhož je třeba pokusit se o jeho doplnění a upřesnění, pak nutno považovat každé
vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že žalobce má napadené
správní rozhodnutí z určitého důvodu za nezákonné. Pouze takovýmto – ve prospěch žalobce
extenzivním – výkladem pojmu žalobního bodu lze naplnit ústavní požadavek řádného přístupu
k soudní ochraně před rozhodnutím veřejné správy ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod.
Tytéž zásady pak platí podle právní věty II. cit. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu č. j. 8 Afs 51/2007 – 87 i pro výhrady vztahující se k rozsudku krajského soudu.
V projednávané věci žalobce po neúspěchu v řízení před městským soudem podal kasační
stížnost, v níž vznášel proti žalobou napadenému správnímu rozhodnutí konkrétní právní
výhrady, pro které je měl za nezákonné. Splnil též povinnost označit konkrétní ustanovení
zákona, které měl za porušené, takže i tuto svoji povinnost splnil (jednalo se o ustanovení §30
odst. 3 písm. a) veterinárního zákona – s ohledem na datum podání žaloby (25. 10. 2006)
samozřejmě ve znění před výše již označenou novelou. Toto znění ukládalo příjemci zvířat
a živočišných produktů v místě určení povinnost informovat předem krajskou veterinární správu
podle jejích požadavků o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu .....
Jde o znění z hlediska možnosti uložení pokuty povinnému subjektu nepochybně náročnější
než znění téhož ustanovení zákona po provedené novele, neboť zde je povinnost informace
uložena absolutně, bez vázanosti na předchozí požadavek krajské veterinární správy. Zjištěním,
zda takový požadavek krajská veterinární správa vůči žalobci předem vznesla, tedy požadavek
o povinnosti informovat ji o příchodu zvířat nebo živočišných produktů z jiného členského státu
v rozsahu nezbytném z hlediska účelu a způsobu provedení veterinární kontroly při příchodu
na místo určení, se však žádný ze správních orgánů rozhodujících o uložení pokuty (ani městský
soud) nezabýval. Tato skutečnost činí takové rozhodnutí z hlediska posouzení kritérií citovaných
v uvedeném ustanovení nepřezkoumatelným. Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného
rozhodnutí sice uvedl, že na věc aplikoval uvedenou právní normu ve znění platném v rozhodné
době, tj. v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného, nicméně ustanovení §30
odst. 3 písm. a) veterinárního zákona citoval v podobě po jeho novele, tj. po 1. 6. 2008,
tedy na věc aplikoval jinou právní úpravu (vycházel z jiného právního stavu), než která na případ
dopadala. Tím celou věc ještě podstatněji zkomplikoval a jeho pochybení způsobuje
nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, jak již bylo uvedeno výše, k níž musel správní soud
přihlédnout z úřední povinnosti.
Lze tedy uzavřít, že přezkumný soud (tj. městský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu a Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti), je povinen k použití
nesprávného právního předpisu nebo nesprávného znění ustanovení právního předpisu
přihlédnout zejména v případech správního trestání, i z úřední povinnosti a pak také tehdy, je-li
součástí žalobních bodů výtka nesprávného posouzení právní otázky soudem, pro kterou bylo
podle názoru orgánu, jehož rozhodnutí je přezkoumáváno, použití daného právního předpisu
(jeho znění) rozhodné, tak, jak tomu bylo v projednávané věci.
Námitkami uplatněnými v kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud za této situace
nemusel zabývat, neboť dospěl-li k závěru, že řízení před Městským soudem v Praze
bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.], není možné usuzovat na důvodnost či nedůvodnost námitek ve vztahu
k rozhodnutí, jež není vůbec možné z povahy věci podrobit soudnímu přezkumu (je-li
nepřezkoumatelné).
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze
podle §110 odst. 1 za použití §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm Městský soud v Praze rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), tedy přezkoumá rozhodnutí
žalovaného z hlediska právní úpravy platné a účinné v době jeho vydání. Jedině pak bude moci
učinit závěr o tom, zda skutková podstata správního deliktu byla v posuzované věci naplněna
či nikoli a učinit závěr o přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného z hlediska splnění
všech znaků skutkové podstaty správního deliktu vážícího se k §30 odst. 3 písm. a) veterinárního
zákona, ve znění účinném v době vydání rozhodnutí žalovaného.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu