ECLI:CZ:NSS:2009:4.APS.2.2009:160
sp. zn. 4 Aps 2/2009 - 160
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: J. S., zast.
JUDr. Milanem Paláčkem, advokátem, se sídlem Národní 27, Praha 1, proti žalované: Oblastní
inspektorát práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj, se sídlem SNP 2720/21, Ústí nad
Labem, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1.
2009, č. j. 15 Ca 251/2008 - 75,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2009, č. j. 15 Ca 251/2008 - 75,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením ze dne 6. 1. 2009, č. j. 15 Ca 251/2008 – 75, Krajský soud v Ústí nad Labem
odmítl žalobu, kterou se žalobce domáhal ochrany proti nezákonnému zásahu do svých práv,
ke kterému došlo kontrolou inspekce práce ve smyslu zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce,
ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších
předpisů, provedenou dne 15. 5. 2008, inspektorem Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký
a Liberecký kraj L. F. (dále „inspektor“). V odůvodnění soud konstatoval, že podle §84 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“), musí
být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu;
nejpozději do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Dnem určujícím počátek běhu lhůty byl
v daném případě den, kdy byl žalobce seznámen s výsledkem provedené kontroly, tj. 15. 5. 2008.
Subjektivní dvouměsíční lhůta pro podání správní žaloby tedy uplynula dne 15. 7. 2008.
Z předmětné žaloby však soud zjistil, že byla podána elektronickou poštou se zaručeným
podpisem dne 7. 10. 2008. Lhůta pro včasné podání žaloby tak nebyla zachována. Z tohoto
důvodu soud s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. žalobu jako opožděnou
odmítl, neboť zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze podle §84 odst. 2 s. ř. s. prominout.
Jelikož řízení skončilo odmítnutím žaloby před prvním jednáním, soud podle ustanovení §10
odst. 3 věty první zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů,
rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku.
Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále „stěžovatel“) včas kasační stížnost. Uvedl,
že závěr soudu o tom, že lhůta pro podání žaloby marně uplynula dne 15. 7. 2008, je nesprávný,
neboť vychází z neadekvátně stanoveného počátku jejího běhu dne 15. 5. 2008. Konstatoval,
že úprava správního soudnictví vychází z konceptu subsidiarity ochrany poskytované správními
soudy ve vztahu k ochraně poskytované správními orgány. Proto tam, kde se lze ochrany domoci
v rámci systému veřejné správy, je na tom, jehož práva byla ohrožena, nebo porušena,
aby nejprve využil této možnosti. Teprve nedosáhne-li nápravy tímto způsobem, otevírá
se mu cesta ke správnímu soudu. Originální ochrana poskytovaná správními soudy nastupuje
poté, co nebylo dosaženo nápravy v rámci systému veřejné správy, což odpovídá koncepci
správního soudnictví jakožto kontroly veřejné správy a nikoli náhrady v její věcné kompetenci.
Z těchto důvodů stanoví soudní řád správní v §5, že se lze ve správním soudnictví domáhat
ochrany práv jen po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
V tomto smyslu je nutné vykládat i ustanovení §85 s. ř. s. o ochraně před nezákonným zásahem
správního orgánu totiž, že existuje-li jiný prostředek ochrany nebo nápravy, má žalobce, předtím
než se obrátí na soud, tohoto jiného prostředku využít. V případě nezákonné kontroly inspekce
práce jsou tímto jiným prostředkem ochrany žádost o přezkoumání protokolu podle §41 odst. 1
zákona o inspekci práce a námitky k vedoucímu inspektorovi podle §41 odst. 2 tohoto zákona.
Kontrolovaná osoba proto musí nejprve využít je, a teprve nedosáhne-li jimi ochrany,
je legitimována k žalobě podle §82 s. ř. s. U nezákonné kontroly práce nicméně
není prostředkem soudní ochrany žaloba proti rozhodnutí nadřízeného pracovníka o námitkách
podle §65 odst. 1 s. ř. s. Kdyby soudní ochranu poskytovala žaloba podle §65 odst. 1
s. ř. s., žaloba podle §82 s. ř. s. by nebyla možná. Soudní ochrana podle §65 odst. 1 s. ř. s.
je vyloučena samotným charakterem námitek a způsobem, jakým je o nich rozhodováno.
Smyslem námitek je operativní zajištění nápravy vadného postupu inspektora. Vyhověno
je jim faktickým úkonem, při nevyhovění je rozhodnutí pouze sdělením důvodů.
Pokud by nebylo námitkám vyhověno, ani o nich rozhodnuto, nebylo by možno se rozhodnutí
domoci, neboť nejde o nečinnost podřaditelnou pod ustanovení §76 a násl. s. ř. s. Samotné
rozhodnutí nadřízeného pracovníka o námitkách proti postupu inspektora oblastního
inspektorátu práce při kontrole proto nelze přezkoumat soudem podle §65 odst. 1 s. ř. s. (§70
písm. a), §68 písm. e) s. ř. s.), což současně vylučuje posouzení takového rozhodnutí
jako předběžného podle §70 písm. b) s. ř. s. Přezkoumání protokolu podle §41 odst. 1 zákona
o inspekci práce a námitky k vedoucímu inspektorovi podle §41 odst. 2 tohoto zákona
jsou předpokladem věcného projednání žaloby proti nezákonnému zásahu a od vědomosti
o výsledku jejich vyřízení se odvíjí lhůta k podání žaloby. Kontrola, kterou stěžovatel považoval
za nezákonnou, u něj byla provedena dne 15. 5. 2008. Téhož dne byl seznámen i s protokolem
o výsledku této kontroly. Podáním ze dne 20. 5. 2008 požádal stěžovatel podle §41 odst. 1
zákona o inspekci práce o přezkoumání protokolu o výsledku kontroly. Dne 4. 7. 2008 obdržel
zástupce stěžovatele dopis od inspektora ze dne 3. 7. 2008, č. j. 3148/7.II/08/15.2,
ve kterém mu inspektor sdělil, že nevyhovuje podaným námitkám. Dne 25. 7. 2008 podal
stěžovatel námitky proti přezkoumání kontroly ze dne 15. 5. 2008 podle §41 odst. 2 zákona
o inspekci práce k vedoucímu inspektorovi. Dne 6. 8. 2008 obdržel stěžovatel rozhodnutí
vrchního inspektora, kterým byly zamítnuty jeho námitky proti výsledku přezkoumání ze dne
3. 7. 2008. Tímto postupem stěžovatel vyčerpal všechny prostředky, jimiž se bylo možné
domáhat ochrany, proto mu nezbyla jiná možnost, než se obrátit na soud s žalobou
proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Tato žaloba
byla krajskému soudu zaslána dne 6. 10. 2008 elektronickou poštou a opatřena zaručeným
elektronickým podpisem právního zástupce stěžovatele. Jak vyplývá z potvrzení elektronické
podatelny Krajského soudu v Ústí nad Labem o doručení datové zprávy, byla tato žaloba
doručena dne 6. 10 2008, nikoliv dne 7. 10. 2008, jak konstatoval soud v napadeném usnesení.
Z uvedených důvodů se stěžovatel domníval, že byla dodržena lhůta pro podání žaloby ve smyslu
§84 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
podle §110 s. ř. s. z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a věc vrátil
soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle §85 s. ř. s. je žaloba
proti nezákonnému zásahu orgánu nepřípustná, lze-li se ochrany práv domáhat jinými právními
prostředky. Správní orgán za takové prostředky považoval přezkoumání protokolu podle §41
odst. 1 a 2 zákona o inspekci práce. Vyčerpání těchto nástrojů obrany je podle názoru žalovaného
podmínkou pro dovolání se ochrany ve správním soudnictví. V daném případě začala lhůta
pro podání žaloby ve smyslu §84 odst. 1 s. ř. s. běžet nikoli v den následující po předání
protokolu o kontrole, nýbrž den následující po doručení rozhodnutí o námitkách zmocněnci
účastníka řízení, tj. dnem 7. 8. 2008. Ve smyslu §40 odst. 2 s. ř. s. tedy uplynula dne 6. 10. 2008.
Jestliže byla žaloba podána dne 7. 10. 2008, jak v napadeném usnesení uvedl soud,
pak byla podána opožděně. Dále se žalovaný vyjádřil k meritu sporné kontroly.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Stěžovatel
se v kasační stížnosti dovolával důvodů podle §103 odst. 1 písm. e) tohoto zákona.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 15. 5. 2008 seznámil
inspektor Oblastního inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj, se sídlem v Ústí
nad Labem, stěžovatele se závěrem provedené kontroly, o níž vyhotovil protokol dne 15. 5. 2008,
č. j. 1877/13/7.II/08/15.2. Na základě kontroly inspektor zjistil, že stěžovatel při manipulaci
s materiálem pomocí věžového jeřábu LIEBHER 90 EC-B nedodržel postup při navádění
pomocí vysílačky. Neřídil se ustanovením odst. D2 písm. b) Přílohy D ČSN ISO 12480-1.
Tímto svým konáním porušil §106 odst. 4 písm. d) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
ve znění pozdějších předpisů.
Dne 22. 5. 2008 došla žalovanému žádost stěžovatele o přezkum protokolu o výsledku
kontroly pořízeného dne 15. 5. 2008. Stěžovatel uvedl, že příloha D normy ČSN, na základě
které dospěl inspektor k uvedenému zjištění o porušení pracovních předpisů,
má pouze informativní, nikoli normativní charakter, přičemž části normativní mají vždy přednost
před částmi informativními. Z kontrolního zjištění však vyplynulo, že inspektor upřednostnil
aplikaci informativních částí posuzované ČSN před jejich částmi normativními. Vyjádřil i další
věcné námitky proti závěru provedené kontroly.
Přípisem ze dne 3. 7. 2008, č. j. 3148/7.II/08/15.2, informoval inspektor stěžovatele,
že po přezkoumání protokolu o kontrole jeho námitkám nevyhověl.
Dne 24. 7. 2008 podal stěžovatel k vedoucímu inspektorovi žalovaného námitky
proti výsledku přezkoumání protokolu o výsledku kontroly ze dne 15. 5. 2008.
Rozhodnutím ze dne 5. 8. 2008, č. j. 4530/5630/08/15.4, žalovaný zamítl námitky
stěžovatele proti přezkoumání protokolu o výsledku kontroly ze dne 15. 5. 2008, neboť neshledal
důvod pro změnu nebo zrušení výsledku přezkoumání. Toto rozhodnutí bylo zástupci
stěžovatele doručeno dne 6. 8. 2008.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 6. 10. 2008 podal stěžovatel
elektronickou poštou, se zaručeným elektronickým podpisem zástupce stěžovatele, žalobu
na ochranu proti nezákonnému zásahu do svých práv, ke kterému mělo dojít kontrolou inspekce
práce, provedenou inspektorem žalovaného dne 15. 5. 2008, s jejímiž závěry byl stěžovatel
seznámen tohoto dne na základě protokolu č. j. 1877/13/7.II/08/15.2.
Podle §84 s. ř. s., musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce
dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku,
kdy k němu došlo.
Podle §85 s. ř. s., je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Podle §5 s. ř. s., nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním
soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon.
Podle §41 odst. 1 zákona o inspekci práce, může kontrolovaná osoba písemně požádat
o přezkoumání protokolu, a to do 5 pracovních dnů ode dne seznámení se s protokolem [§8
písm. h)], nestanoví-li inspektor lhůtu delší. Inspektor přezkoumá protokol a o výsledku
kontrolovanou osobu písemně vyrozumí.
Podle §41 odst. 2 zákona o inspekci práce, proti výsledku přezkoumání podle odstavce 1
může kontrolovaná osoba do 15 pracovních dnů ode dne, kdy byla o výsledku vyrozuměna,
podat námitky k vedoucímu inspektorovi, který o námitkách rozhodne; jestliže kontrolu vykonal
úřad, rozhodne o námitkách generální inspektor.
Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti vycházel Nejvyšší správní soud především
z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
pod č. 735/2006, které řešilo obdobnou právní otázku v řízení daňovém. V tomto usnesení
rozšířený senát mimo jiné konstatoval následující:
I. Zahájení i provádění daňové kontroly (§16 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků) může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému je možno podat žalobu podle §82
a násl. soudního řádu správního.
II. Taková žaloba je přípustná pouze poté, kdy žalobce bezvýsledně vyčerpal právní prostředek stanovený
podle zákona k jeho ochraně (§85 s. ř. s.). Tímto právním prostředkem jsou námitky podle §16 odst. 4 písm. d)
zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
III. Lhůta pro podání takové žaloby (§84 s. ř. s.) počíná běžet od okamžiku, kdy se daňový subjekt
dozvěděl o vyřízení námitek (§16 odst. 6 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), popřípadě
od okamžiku marného uplynutí lhůty pro vyřízení námitek.
Per analogiam k výše popsanému posouzení právní otázky v řízení daňovém,
lze k obdobným závěrům dospět i v projednávaném případě. Provádění kontroly zajištění
bezpečnosti práce podle §3 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce a zajištění bezpečnosti
provozu technických zařízení se zvýšenou mírou ohrožení života a zdraví podle §3 odst. 1
písm. d) tohoto zákona může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému je možno
podat žalobu podle §82 a násl. soudního řádu správního.
Žalobou se tedy lze, v souladu s výše uvedeným názorem rozšířeného senátu, domáhat
soudní ochrany práv teprve po vyčerpání veškerých právních prostředků stanovených
podle zákona k ochraně práv žalobce. Již v předchozí rozhodovací činnosti (viz např. rozsudek
ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65) Nejvyšší správní soud konstatoval, že podmíněnost
vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§5, §68
písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí
zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici,
a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum
správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.
V daném případě jím byl přezkum protokolu o provedené kontrole podle §41 odst. 1 zákona
o inspekci práce a námitky proti provedenému přezkumu podle §41 odst. 2 uvedeného zákona.
Tato zákonná podmínka byla v daném případě naplněna.
Shodně s citovaným názorem rozšířeného senátu platí, že lhůta pro podání žaloby
podle §84 s. ř. s. počala běžet okamžikem, kdy se stěžovatel dozvěděl o výsledku vyřízení
jeho námitek proti přezkumu kontrolního protokolu. V řešené věci tomu bylo dne 6. 8. 2008.
Konec dvouměsíční lhůty pro podání žaloby tedy připadl na den 6. 10. 2008. Ze soudního spisu
Nejvyšší správní soud zjistil, že k tomuto dni, tedy 6. 10. 2008, podal zástupce stěžovatele žalobu
elektronickou poštou se zaručeným elektronickým podpisem na podatelnu Krajského soudu
v Ústí nad Labem. Lhůta pro podání žaloby tedy byla zachována.
V kontextu uvedené judikatury přisvědčil Nejvyšší správní soud námitkám stěžovatele,
které shledal důvodnými, neboť závěr krajského soudu vyjádřený v napadeném usnesení
je v rozporu s citovaným právním názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Krajský soud pochybil, odvozoval-li počátek lhůty pro podání žaloby proti nezákonnému
zásahu od data seznámení stěžovatele s výsledkem kontroly (tj. 15. 5. 2008),
a nikoli od seznámení stěžovatele s vyřízením jeho námitek proti výsledku přezkoumání
kontrolního protokolu (tj. 6. 8. 2008). V důsledku těchto pochybení dospěl krajský soud
k nesprávnému závěru, že stěžovatel svou žalobu podal opožděně.
S ohledem na tyto skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadené
usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby pro opožděnost je nezákonné, neboť žaloba
není opožděná. Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) byl prokázán, Nejvyšší správní soud
proto usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2009, č. j. 15 Ca 251/2008 - 75,
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení, ve kterém je krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu o včasnosti podané žaloby (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Pro úplnost poukazuje Nejvyšší správní soud na usnesení jeho rozšířeného senátu ze dne
16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 – 247.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
podle §110 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2009
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu