ECLI:CZ:NSS:2009:4.AS.41.2008:88
sp. zn. 4 As 41/2008 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobců: a) K. J.
a b) R. J., oba zast. JUDr. Vlastimilem Trojanem, advokátem, se sídlem Daliborova 648/10,
Praha 10, proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální inspektorát v Českých
Budějovicích, se sídlem Lidická 11, České Budějovice, o kasační stížnosti žalobců proti usnesení
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 6. 2008, č. j. 10 Ca 52/2008 – 61,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 6. 2008,
č. j. 10 Ca 52/2008 – 61, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 2. 2008, č. j. ZKI-O-5/16/2008, bylo zamítnuto
odvolání žalobců a potvrzeno usnesení Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, Katastrální
pracoviště Tábor (dále jen „správní orgán prvního stupně”) ze dne 19. 12. 2007, č. j. OR-
1045/2007-308, kterým bylo zastaveno řízení o návrhu na opravu chybných údajů v katastru
nemovitostí z důvodu překážky věci rozhodnuté. Žalobci s tímto postupem nesouhlasili a ve
svém odvolání navrhovali, aby žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc
mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí s tím, aby se zabýval meritem věci. Podle názoru
žalobců totiž parcela č. 681/3 v k. ú. Staré Sedlo u Stádlce fakticky existuje. Právě z tohoto
důvodu již v podání ze dne 6. 11. 2007 navrhovali, aby katastrální úřad provedl opravu chybného
údaje v katastru nemovitostí a odstranil tak stav odporující právním předpisům.
Správní orgán prvního stupně prověřil důvody tohoto podání žalobců
ve vztahu k platným údajům katastru. Dospěl k závěru, že podnět k opravě se týká
stejné věci, jaká byla řešena rozhodnutím Katastrálního úřadu v Táboře ze dne 16. 10. 2000, č. j.
OR-24/00/II. Konstatoval, že opravou zákresu hranic pozemků, které jsou ve spoluvlastnictví
rodiny J. se nezměnil skutečný průběh hranic předmětných pozemků v terénu, přesněji průběh
hranice vnějšího obvodu celé skupiny pozemků ve vlastnictví této rodiny. V původním řízení
bylo prokázáno, že pozemek, který byl oddělen v záznamu podrobného měření změn
(dále jen ZPMZ) č. 20 a v geometrickém plánu č. 930-612-88 označen jako díl „a1”, později
v přepracovaném geometrickém plánu na rozdělení parcel pro postupný výkup označen
p. č. 681/3, byl ve skutečnosti součástí původního pozemku ve vlastnictví rodiny J. označeného
p. č. 681/2. K administrativnímu vytvoření parcely č. 681/3 došlo v důsledku chyby v obou výše
uvedených geometrických plánech, kdy poloha nové hranice byla odvozena pouze od hranice
domu č. p. 29. V důsledku chybného zobrazení hranic domu č. p. 29 v mapě, byla oddělena část
sousední parcely č. 681/1, přestože ve skutečnosti k žádnému fyzickému oddělení pozemku od
sousedního pozemku p. č. 681/1 nedošlo. Skutečnost, že v předcházejícím řízení bylo
pravomocně rozhodnuto i o pozemku p. č. 681/3 podle názoru správního orgánu prvního
stupně potvrzuje také rozhodnutí Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Českých
Budějovicích ze dne 17. 1. 2007, č. j. O-78/432/2000. Správní orgán prvního stupně proto
podání žalobců vyhodnotil jako návrh na rozhodnutí ve věci, která je skutkově i právně totožná s
již pravomocně ukončeným řízením a na kterou se tak vztahuje překážka věci rozhodnuté. Řízení
proto zastavil.
Žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyjádřil nesouhlas s názorem
žalobců, že rozhodnutím Katastrálního úřadu v Táboře ze dne 16. 10. 2000, č. j. OR-24/00/II
bylo rozhodováno především o zákresu hranice budovy č. p. 29 na p. č. 34/1 v k. ú. Staré Sedlo
u Stádlce. Konstatoval, že na LV č. 527 byly před opravou evidovány p. č. 34/2 s výměrou 19 m
2
,
p. č. 681/3 s výměrou 47 m
2
, (parcela vznikla závislým měřením na poloze severní hranice domu
na st. p. č. 34/1 a jejím nesprávným zobrazením v mapě) a p. č. 681/4 s výměrou 194 m
2
, celkem
260 m
2
. Po opravě, následném přepočítání GP č. 930-612/1988 jsou na LV č. 527 evidovány
p. č. 681/4 s výměrou 251m
2
a p. č. 681/6 s výměrou 27 m
2
, tj. celkem 278 m
2
. Parcela č. 681/3
přepočítáním GP č. 930-612/1988 zanikla a o její výměru se zvětšila p. č. 681/4. Parcela č. 34/2
byla po opravě správně označena parcelním číslem 681/6, s druhem pozemku ostatní plocha,
protože na ní nestojí žádná stavba a byla oddělena z původní pozemkové parcely. Na podkladě
ZPMZ č. 42 bylo opraveno geometrické a polohové určení pouze p. č. 34/1 a p. č. 681/6
s výjimkou neznatelné hranice mezi těmito parcelami. V důsledku této opravy zanikla parcela
č. 681/3. Žalovaný dále uvedl, že provedenou úpravou v roce 2000 nebyl dotčen
žádný ze spoluvlastníků na svých právech a právem chráněných zájmech. Žalovaný se plně
ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně, že se jedná o návrh totožný s návrhem
původním a uzavřel, že po přezkoumání věci zjistil, že správní orgán prvního stupně postupoval
v souladu s právními předpisy.
Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci žalobu, v níž namítali,
že byli v předcházejícím řízení postupem žalovaného zkráceni na svých právech a navrhovali,
aby rozhodnutí žalovaného bylo krajským soudem zrušeno. V žalobě uvedli, že z výroku
rozhodnutí Katastrálního úřadu v Táboře ze dne 16. 10. 2000, č.j. OR 24/00/II lze zjistit,
že v souvislosti s opravou chybného zákresu hranice stavby se opravuje chybný zákres hranice
parcel: st. č. 34/1, st. č. 34/2, č. 441, č. 681/1, č. 681/2, č. 681/3, a č. 681/4. Žalobcům
je zřejmé, že s novým zákresem geometrického a polohového určení stavby citovaným
rozhodnutím došlo i k novému zákresu hranice parcel st. č. 34/1, st. č. 34/2 (nově č. 681/6)
a dále č. 441, č. 681/1, č. 681/2, č. 681/3 a č. 681/4. Skutečností však podle jejich názoru je i to,
že nedošlo pouze k novému zákresu hranice těchto pozemků, ale k úplnému výmazu
jednoho pozemku (p. č. 681/3) z katastru nemovitostí v důsledku čehož došlo k zásahu
do jejich majetkoprávní sféry. Žalobci jsou přesvědčeni, že takové rozhodnutí katastrálnímu
úřadu v žádném případě nepřísluší a katastrální úřad proto hrubým způsobem porušil obecně
závazné právní předpisy a narušil stávající majetkoprávní vztahy. Z uvedeného žalobci dovozují,
že řízení, které bylo ukončené rozhodnutím Katastrálního úřadu v Táboře ze dne 16. 10. 2000,
č. j. OR 24/00/II se nemohlo zabývat výmazem pozemku p. č. 681/3 z katastru nemovitostí,
ale pouze tím, k čemu skutečně došlo, a to změnou zákresu hranic dotčených pozemků
a geometrickým a polohovým určením budovy č. p. 29. Žalobci mají za to, že výmazem pozemku
p. č. 681/3, dříve zapsaného na LV č. 527 a zařazením této parcely do parc. č. 681/2, zapsané
na LV č. 191 došlo ze strany správního orgánu k hrubému narušení vlastnických vztahů
mezi vlastníky sousedních pozemků, neboť spoluvlastníci parc. č. 681/3 a 681/2
nebyli a nejsou totožní. Podle žalobců nelze přijmout názor správních orgánů, že opravou
zákresu hranic pozemků, které jsou ve spoluvlastnictví rodiny J. se nezměnil skutečný průběh
hranic předmětných pozemků v terénu, přesněji průběh hranice vnějšího obvodu celé skupiny
pozemků ve vlastnictví této rodiny. Podle názoru žalobců totiž nelze slučovat pozemky různých
vlastníků zapsaných na různých listech vlastnictví. V původním řízení, které proběhlo v roce
2000, nebylo vůbec řešeno a správním orgánem doloženo, do jaké parcely byla parcela č. 681/3
včleněna. Nelze tedy ani zjistit v čí prospěch mělo dojít ke včlenění parcely č. 681/3 do parcely
jiné. Žalobci dále poukazují na skutečnost, že žalovaný ve svém rozhodnutí uvádí, že parcela
č. 681/3 přepočítáním GP č. 930-612/1988 zanikla a o její výměru se zvětšila parcela č. 681/4,
avšak v usnesení Katastrálního úřadu pro Jihočeský kraj, Katastrální pracoviště Tábor ze dne
19. 12. 2007, č. OR - 1045/2007-308, je uvedeno, že pozemek p. č. 681/3 byl ve skutečnosti
součástí původní pozemku ve vlastnictví rodiny J. označeného p. č. 681/2.
Pokud by bylo geometrické měření provedeno bez chyby, nemohlo by dojít k rozdílným
stanoviskům správních orgánů v určení, kam vlastně pozemek původně evidovaný
jako p. č. 681/3 zařadit, zda do parcely č. 681/4, či do parcely č. 681/2. Žalobci tak mají
pochybnost o spolehlivě určeném stavu věci, neboť správní orgány nejsou schopny jednoznačně
určit k jaké chybě došlo. Dodávají, že kupní smlouvou ze dne 11. 8. 1998 koupili parcelu
č. 681/3, kterou podle názoru správního orgánu již vlastně spoluvlastnili a její cenu zaplatili
třetímu subjektu (obec Stádlec) a to vše na základě geometrického plánu č. 26-110/98,
jehož správnost a bezvadnost byla rovněž řádně schválena katastrálním úřadem. Žalobci
se proto domnívají, že předcházející řízení, které bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím
Katastrálního úřadu v Táboře ze dne 16. 10. 2000, č.j. OR 24/00/II není totožné s návrhem
žalobců na provedení opravy související s výmazem pozemku p. č. 681/3 k. ú. Staré Sedlo
u Stádlce ze dne 27. 8. 2007. Vzhledem ke skutečnosti, že toto předcházející řízení současně
vykazovalo vady, které měly být navrhovanou opravou ze dne 27. 8. 2007 odstraněny, navrhují
žalobci, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na svůj spis sp. zn. ZKI-O-5/16/2006,
z něhož je podle jeho názoru patrný jak celý průběh řízení u Katastrálního úřadu pro Jihočeský
kraj, Katastrální pracoviště Tábor (dále též „KP”), tak i průběh odvolacího řízení
u Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Českých Budějovicích (dále též „ZKI”).
Žalovaný dále uvedl, že v dané věci se jednalo o procesní, nikoli o věcnou stránku řízení. Správní
řízení v předmětné věci bylo ukončeno rozhodnutím ZKI ze dne 17. 1. 2001, sp. zn. O-
78/432/2000. Naposledy uvedené rozhodnutí bylo napadeno žalobou, která byla zamítnuta
rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 2. 2001, č. j. 10 Ca 352/2001 -
34. Ve věci bylo dále na základě žádosti o přezkum výše uvedeného rozhodnutí ZKI, ve kterém
bylo dopisem České úřadu zeměměřického a katastrálního v Praze (dále též „ČÚZK”) ze dne 27.
1. 2001, č. j. 765/2001 – 21, žalobcům sděleno, že ČÚZK přezkumné řízení ve věci nezahájí,
neboť k tomu nebyl dán důvod. Ve věci rozhodoval rovněž Městský soud v Praze, který
rozsudkem ze dne 30. 3. 2006, č. j. 6 Ca 262/2004 – 75, zamítl žalobu proti rozhodnutí ČÚZK ze
dne 14. 6. 2004, č. j. 3064/2004 - 14. Kasační stížnost proti naposledy uvedenému rozsudku
Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 31. 5. 2007, č. j. 4 As 50/2006 - 124. Žalovaný ve
svém vyjádření podrobně popsal dosavadní vývoj věci a konstatoval, že o opravě chyby bylo
rozhodováno v původním správním řízení na základě řádně zjištěného stavu věci. Dřívější
opravou chyby v katastru nemovitostí bylo správním orgánem sledováno učinit soulad mezi
skutečným stavem v terénu a stavem v katastru nemovitostí. Řízení o opravě chyby v katastrálním
operátu se týkalo evidence údajů vedených v katastru nemovitostí. Zásahem do evidovaných
vztahů nedošlo k omezení vlastnického práva. Podle přesvědčení žalovaného tak nebyla dotčena
subjektivní práva žalobce, konkrétně vlastnické právo k řešeným pozemkům. Tehdejší rozhodnutí
nebylo vydáno v rozporu s §8 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky
(katastrální zákon) a 32 odst. 1 a §46 tehdy platného správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.). Z
uvedených faktů a skutečností vycházely správní orgány obou stupňů při svém rozhodování.
Žalobci nebyli v předcházejícím řízení vedeném v letech 2000 - 2001, ani v nově vedeném řízení
kráceni na svých právech. Žalovaný uzavřel, že jeho rozhodnutí nelze označit za nezákonné,
neboť bylo vydáno příslušným správním orgánem v rámci jeho zákonné pravomoci, je věcně
správné a přezkoumatelné, netrpí formálními vadami zásadního charakteru a při jeho vydání
nebyly porušeny zásady procesního řízení. S ohledem na výše uvedené navrhl, aby žaloba
byla zamítnuta.
Žalobci v replice k vyjádření žalovaného uvedli, že žalovaným uváděný důvod dělení
pozemku p. č. 681/2 je nepravdivý. Konstatovali, že žalovaný se vrací k minulému řízení,
nikoliv ke konkrétně zjištěné chybě zániku parcely č. 683/1. Žalobci pochybují o tom,
že o opravě katastrálního operátu bylo tehdy rozhodnuto na základě řádně zjištěného stavu věci.
Vady katastrálního operátu v případě parcely č. 681/3 totiž podle jejich názoru svědčí
o nedostatečně zjištěném stavu věci.
Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 11. 6. 2008, č. j. 10 Ca 52/2008 –
61, žalobu odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení a že
oběma žalobcům bude vrácen soudní poplatek ve výši 2000 Kč. V odůvodnění usnesení
konstatoval, že usnesení správního orgánu prvního stupně ze dne 17. 2. 2001, č. j. O-
78/432/2000, kterým bylo řízení o návrhu žalobců na opravu chybných údajů v katastru
nemovitostí zastaveno, je nutno považovat za rozhodnutí procesní povahy, neboť jde o takové
rozhodnutí, které nezakládá, nemění ani neruší žádná práva a povinnosti subjektu. Žalovaný
svým rozhodnutím pak pouze potvrzoval správnost procesního postupu prvostupňového
správního orgánu, který zastavil řízení – samo rozhodnutí nemá povahu meritorního rozhodnutí
a nezakládá hmotně právní účinky. Krajský soud dále uvedl, že žalobou ve správním soudnictví
lze napadnout pouze takové rozhodnutí, které se dotýká právní sféry žalobce ve smyslu §65 odst.
1 s. ř. s., zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.”), ovšem napadené
rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu uvedeného ustanovení,
neboť se jím nikterak nezasahuje do subjektivních práv. Žalobci tedy nemohli
být tímto rozhodnutím zkráceni na svých právech, protože se o žádných jejich právech
nerozhodovalo. Za rozhodnutí, která zakládají žalobní legitimaci lze podle krajského soudu
ohledem na znění §65 odst. 1 s. ř. s. považovat pouze takové úkony správního orgánu,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti. Ostatní úkony
nejsou rozhodnutími v tomto smyslu, byť z formálního hlediska jimi jsou,
avšak nejsou oněmi rozhodnutími, která zakládají žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud shledal, že v dané věci je napadené rozhodnutí žalovaného takovým úkonem,
který není v materiálním smyslu rozhodnutím, neboť v něm o právech či povinnostech účastníků
řízení není rozhodováno, jelikož o nich bylo pravomocně rozhodnuto již v předcházejících
rozhodnutích. Rozhodnutí žalovaného proto podle názoru krajského soudu není přezkoumatelné
ve správním soudnictví, neboť se jedná o rozhodnutí procesní povahy podřaditelné pod §70
písm. a) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích podali žalobci
(dále též „stěžovatelé”) včas kasační stížnost. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud
v napadeném usnesení nesprávně posoudil povahu rozhodnutí žalovaného. Domnívají se,
že kompetenční výluka ze soudního přezkumu uvedená v §70 písm. a) s. ř. s. míří na případy
jiných úkonů, kterými skutečně nejsou dotčena žádná práva. Za tyto úkony považují
zejména případy uvedené v ustanovení §154 a 155 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(informace, sdělení osvědčení apod.). Podle názoru stěžovatelů krajský soud v napadeném
usnesení extenzivně vyložil ustanovení §70 písm. a) s. ř.s., a tím nepřípustně vyloučil soudní
přezkum rozhodnutí žalovaného. V této souvislosti stěžovatelé poukazují na nález Ústavního
soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000 (Sb. ÚS sv. 22, č. 76, s. 151),
v němž ÚS vyslovil, že podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nelze žádné
ustanovení soudního řádu správního vylučující soudní přezkum správních rozhodnutí vykládat
extenzivně, přičemž v pochybnost o míře extenzivního výkladu vylučují soudní přezkum
je namístě maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech má být zachováno právo na přístup
k soudu. Stěžovatelé poukazují také na nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2003,
sp. zn. I. ÚS 419/01 (Sb. ÚS, sv 30, č. 77, s 217). Stěžovatelé namítají, že krajský soud rozhodl
v rozporu s citovanými nálezy Ústavního soudu a vydal nesprávné rozhodnutí, které je v rozporu
se zákonem. Navrhují proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené usnesení
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 11. 6. 2008, č. j. 10 Ca 25/2008 – 61, zrušil a
věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti stejně jako již ve vyjádření k žalobě odkázal
na svůj spis sp. zn. ZKI-O-5/16/2006, z něhož je podle jeho názoru patrný jak celý průběh
řízení, které v předmětné věci provedl Katastrální úřad pro Jihočeský kraj, Katastrální pracoviště
Tábor, tak i průběh odvolacího řízení u Zeměměřického a katastrálního inspektorátu v Českých
Budějovicích. Žalovaný ve svém vyjádření podrobně popsal dosavadní vývoj věci a konstatoval,
že o opravě chyby bylo rozhodováno v původním správním řízení na základě řádně zjištěného
stavu věci. Žalovaný má za to, že dřívější opravou chyby v katastru nemovitostí bylo správním
orgánem sledováno učinit soulad mezi skutečným stavem v terénu a stavem v katastru
nemovitostí. Řízení o opravě chyby v katastrálním operátu se týkalo evidence údajů vedených
v katastru nemovitostí. Zásahem do evidovaných vztahů nedošlo nijak k omezení vlastnického
práva. Řízením tedy nebyla dotčena subjektivní práva stěžovatelů, konkrétně vlastnické právo
k řešeným pozemkům. Žalovaný má za to, že stěžovatelé nebyli v předcházejícím ani nově
vedeném řízení kráceni na svých právech. To, že rozhodnutími vydanými v roce 2000 a 2001
došlo k výmazu pozemku p. č. 681/3 k. ú. Staré Sedlo u Stádlce muselo být žalobcům zřejmé
již v té době. Rozhodnutí správního orgánu se nezakládalo, neměnilo či nerušilo nebo závazně
určovalo právo nebo povinnost. S ohledem na shora uvedené žalovaný navrhoval, aby kasační
stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Popsané důvody kasační stížnosti nasvědčují závěru, že je uplatňován především důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. i když je současně vytýkáno krajskému soudu
nesprávné právní posouzení věci, tedy důvod uvedený pod písm. a) téhož ustanovení.
Tento důvod [písm. e)] je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení
důvodem speciálním. Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d),
neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby) nebo o zastavení řízení v každém
případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
nebo je-li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., lze kasační stížnost podat z důvodů
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Ze shora uvedeného je patrno, že spornou v posuzované věci je především otázka,
zda rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a na něj navazující rozhodnutí žalovaného
jsou rozhodnutími přezkoumatelnými ve správním soudnictvím, či zda jsou ze soudního
přezkumu vyloučena.
Předmětem žaloby bylo rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání
stěžovatelů proti usnesení správního orgánu prvního stupně. Správní orgán prvního stupně
zastavil řízení ve věci návrhu stěžovatelů na opravu chybných údajů v katastru nemovitostí
týkajících se parcely katastru nemovitostí č. 681/3 v k. ú. Staré Sedlo u Stádlce, s odůvodněním,
že podání se týká téže věci, o které bylo v minulosti pravomocně rozhodnuto a proto řízení
pro překážku věci rozhodnuté zastavil.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poukázat na povahu rozhodnutí o opravě chyb
v katastrálním operátu podle §8 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen katastrální zákon). Jak již Nejvyšší správní soud uvedl
v rozsudku ze dne 7. 8. 2006, č. j. 2 As 58/2005 - 125, právní názory na soudní přezkum
takového rozhodnutí prošly určitým vývojem, který vyvrcholil usnesením zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
vydaným dne 2. 9. 2004 pod č. j. Konf 62/2003 - 15 (zveřejněno pod č. 403/2004 Sb. NSS).
Zvláštní senát se zde ovšem vyslovil pouze k tomu, že k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu o opravě údajů v katastrálním operátu je věcně příslušný soud ve správním
soudnictví.
Na toto rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 4. 5. 2005,
č. j. 2 Aps 3/2004 - 42 (zveřejněno pod č. 720/2005 Sb. NSS), v němž hodnotil vztah ochrany
před úkony katastrálního úřadu cestou žaloby proti nezákonnému zásahu a cestou žaloby
proti rozhodnutí. Vyslovil, že pokud Nejvyšší správní soud akceptoval příslušnost soudu činného ve správním
soudnictví ve věcech přezkumu rozhodnutí správního orgánu o opravě údajů v katastrálním operátu podle §8
zákona č. 344/1992 Sb., je tím zároveň vysloveno, že v takovém správním řízení se rozhoduje o veřejných
subjektivních právech fyzických a právnických osob ve smyslu §2 s. ř. s. V opačném případě by příslušnost
správních soudů postrádala jakékoliv racionální opodstatnění. Dále v tomto rozhodnutí uvedl, že využitím
postupu podle §8 katastrálního zákona se otevírá procesní prostor k případnému podání
následné soudní žaloby, přičemž soud pak hodnotí mj. míru dotčení práv v konkrétním případě.
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. může žalobu podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
(dále jen "rozhodnutí"). Pojem rozhodnutí v dalším textu tedy musí být vykládán v mezích
takto dané legislativní zkratky. Podle §68 písm. e) s. ř. s. je ž aloba nepřípustná, domáhá-li
se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona
vyloučeno. Ust. §70 písm. a) s. ř. s. pak vylučuje ze soudního přezkoumání úkony správního
orgánu, které nejsou rozhodnutími. Tomu je třeba rozumět tak, že formální označení úkonu
správního orgánu jako rozhodnutí neznamená, že se o rozhodnutí soudem přezkoumatelné
skutečně jedná; musí zde vždy být i naplněna podmínka, že tento úkon je zásahem do práv
a povinností předpokládaným ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
Podle §8 odst. l katastrálního zákona na písemný návrh vlastníka nebo jiného
oprávněného nebo i bez návrhu opraví katastrální úřad chybné údaje katastru, které vznikly
buď zřejmým omylem při vedení a obnově katastru, nebo nepřesností při podrobném měření,
zobrazení předmětu měření v katastrální mapě a při výpočtu výměr parcel,
pokud byly překročeny mezní odchylky stanovené prováděcím předpisem. Podle odst. 2
téhož ustanovení katastrální úřad opraví chybné údaje katastru, které vznikly nesprávnostmi
v listinách, podle nichž byly zapsány, na základě opravy listiny provedené tím, kdo listinu
vyhotovil nebo kdo je oprávněn opravu listiny provést. Podle odst. 4 cit. ustanovení, oznámení
o provedené opravě nebo o tom, že opravu na návrh neprovedl, protože se nejedná o chybu,
doručí katastrální úřad vlastníkovi a jinému oprávněnému. Sdělí-li do 30 dnů od doručení
oznámení vlastník nebo jiný oprávněný katastrálnímu úřadu, že s provedenou opravou
nebo s tím, že se nejedná o chybu, nesouhlasí, vydá katastrální úřad rozhodnutí ve věci.
Proti rozhodnutí je možno podat odvolání k zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu,
v jehož obvodu je dotčená nemovitost (odst. 5 cit. ustanovení). Pro rozhodování platí správní řád
(§27a katastrálního zákona).
Institut opravy v katastrálním operátu tedy slouží k uvedení údajů v katastru do souladu
s listinami založenými ve sbírce listin. Mění se jím evidované údaje, aniž by se tak mohlo založit
či pozbýt vlastnické či jiné právo k nemovitosti - to plyne i z ust. §5 odst. 7 katastrálního zákona.
Opravou má být pouze dosaženo souladu mezi evidovanými a skutečnými údaji, a to bez ohledu
na to, zda původní zápis byl podložen rozhodnutím o vkladu, či se jednalo o záznam údajů
o právních vztazích plynoucích z rozhodnutí jiných orgánů nebo z listin právní vztahy
osvědčujících. Pro opravu údajů tak není rozhodný způsob zápisu údaje do katastru,
jelikož jak vklad tak i rozhodnutí jiných orgánů, mají vlastní přezkumnou cestu,
která však již logicky nezahrnuje katastrální evidenci.
Nelze ani obecně říci, že údaje v katastru mají pouze evidenční význam – podle
§1 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem zápisy mají právní a evidenční účinky podle tohoto zákona. V rozsahu, v jakém
do právních a evidenčních vztahů zasahuje zápis sám, zasahuje do nich i provedená oprava –
nikoliv však její neprovedení, neboť při tom zůstává původní stav zachován. Ani z toho však
nelze dovodit, že neprovedením opravy není dotčeno žádné právo. Ustanovení §11 zákona
č. 265/1992 Sb. zakládá dobrou víru ve správnost evidovaných údajů. Závaznost některých údajů
vedených v katastru nemovitostí pak plyne z ust. §20 katastrálního zákona. Ostatně katastr
nemovitostí je informačním systémem a podle §1 odst. 3 katastrálního zákona je zdrojem
informací, které slouží k ochraně práv k nemovitostem, pro daňové a poplatkové účely,
k ochraně životního prostředí, zemědělského a lesního a půdního fondu, nerostného bohatství,
kulturních památek, pro rozvoj území, k oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské
a statistické a pro tvorbu dalších informačních systémů. Ustanovení §4 odst. 2 katastrálního
zákona pak stanoví, čím je katastrální operát tvořen, tedy co vše je v něm evidováno. Z těchto
ustanovení je zřejmé, že nesprávná evidence může mít vliv v řadě oblastí, nejen pro disponování
s nemovitostmi, ale třeba i pro vznik či rozsah daňové povinnosti nebo pro ukládání povinností
na úseku životního prostředí apod. K evidovaným údajům se také váže povinnost vlastníka a
jiných oprávněných osob označit ve stanovené lhůtě trvalým způsobem hranice svých pozemků
podle §10 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona nebo povinnost ohlásit katastrálnímu úřadu
změny údajů katastru týkající se jejich nemovitosti [§10 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona];
jejich porušení pak zakládá sankční odpovědnost (§23 katastrálního zákona). Významu
zapsaných skutečností odpovídá i význam jejich oprav, které jsou prostředkem ochrany před
nesprávným zápisem skutečností z listin vyplývajících.
Z tohoto hlediska je třeba přistupovat k posouzení vlivu provedení či neprovedení opravy
na dotčené subjekty. Navrhovatel, který požaduje provedení opravy chybného údaje, má právo
na to, aby katastrální úřad opravu provedl; jistě jen za předpokladu, že skutečně došlo k zapsání
skutečností odporujících listinám, které byly podkladem zápisu. Bylo-li mu toto právo odepřeno,
ať už rozhodnutím správního orgánu o neprovedení opravy či usnesením o zastavení řízení
z důvodu překážky věci rozhodnuté (tak tomu bylo v posuzované věci), musí mít nárok
na přezkoumání správnosti takového úkonu. Jde tedy o úkon zasahující do jeho práv ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. a nelze jej ze soudního přezkumu vyloučit podle §70 písm. a) s. ř. s.
Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že rozhodnutí o provedení či neprovedení opravy
chyby v katastrálním operátu je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví
a že tento závěr je třeba vztáhnout rovněž na rozhodnutí o zastavení řízení o opravě chyb
v katastrálním operátu z důvodu překážky věci rozhodnuté. Takovéto rozhodnutí se sice může
na první pohled jevit jako rozhodnutí procesního charakteru, které nezasahuje do práv účastníků
a které tudíž není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním
soudnictví, avšak tak tomu není. Rozhodnutí o zastavení řízení ve věci opravy chyb
v katastrálním operátu z důvody překážky věci rozhodnuté totiž do právní sféry účastníků
zasahuje, neboť v důsledku takovéhoto rozhodnutí řízení o opravě chyb v katastrálním operátu
(po případném vyčerpání opravných prostředků) skončí a k opravě případných chyb nedojde.
Nezáleží na tom, zda oprava chyb v katastrálním operátu měla či neměla být provedena
a zda tedy návrh na provedení opravy byl či nebyl důvodný, neboť jak již bylo nastíněno výše,
jak provedení, tak i neprovedení opravy chyby v katastrálním operátu znamená zásah do právní
sféry účastníků. Dále pak je třeba uvést, že usnesení o zastavení řízení z důvodu překážky věci
rozhodnuté je obecný institut, takovéto usnesení tak může být vydáno v kterémkoliv jiném druhu
správního řízení (např. v řízení stavebním, vodoprávním, daňovém), tedy v řízeních,
ve kterých nepochybně dochází k zásahům do právní sféry účastníků. Jediným účinným
prostředkem nápravy proti usnesení správního orgánu o zastavení řízení, který nabízí české
právo, je žaloba podle §65 a násl. s. ř. s. Z toho vyplývá, že soud nemůže takovou žalobu
odmítnout jako nepřípustnou, nýbrž že je povinen se jí věcně zabývat a posoudit, zda zastavením
správního řízení byla porušena veřejná subjektivní práva žalobce či nikoliv.
V této souvislosti lze poukázat na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaném pod č. 792/2006 Sb. NSS, ve kterém Nejvyšší správní
soud konstatoval, že k výkladu právních předpisů a jejich institutů nelze přistupovat pouze
z hlediska textu zákona, ale především podle jejich smyslu. Jazykový výklad může ve smyslu
ustálené judikatury Ústavního soudu - s níž se v řadě svých rozhodnutí výslovně ztotožnil
i Nejvyšší správní soud - představovat pouze prvotní přiblížení se k obsahu právní normy,
jejímž nositelem je interpretovaný právní předpis; k ověření správnosti či nesprávnosti výkladu,
popř. k jeho doplnění či upřesnění, potom slouží ostatní interpretační přístupy,
z nichž je v souzené věci namístě jmenovat především metodu teleologickou a systematickou
(samozřejmě podle povahy věci bude namístě užít i jiných metod, jako např. komparativní,
logické či historické).
Z článku 36 odst. 2 Listiny, čl. 4 Ústavy, čl. 13 Úmluvy a čl. 1 dodatkového protokolu č. 1
k této Úmluvě vyplývá, že ve správním soudnictví jsou vždy přezkoumatelná ta rozhodnutí,
která se dotýkají základních práv a svobod podle citovaných dokumentů. V tomto smyslu
je nutno vykládat i §65 odst. 1 s. ř. s., tj. že rozhodnutím podle tohoto ustanovení
jsou především takové úkony správního orgánu, které se dotýkají základních práv a svobod.
Krom toho jsou samozřejmě rozhodnutími podle §65 odst. 1 s. ř. s. i takové úkony správních
orgánů, jimiž se zakládají, mění nebo závazně určují i taková subjektivní práva a povinnosti,
jež postrádají ústavně či mezinárodně právní základ, tj. která toliko vyplývají z jednoduchého
práva.
Krajský soud je proto povinen v každém jednotlivém případě zkoumat,
zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká jeho subjektivních
práv a povinností - ať již je jejich pramenem ústavní, mezinárodní či jednoduché právo,
a zda tedy je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Paušální přístup, který by celou kategorii
rozhodnutí (např. právě rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany,
není na místě a je v příkrém rozporu s principy právního státu. Vyloučení určitých úkonů
ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule, zužující
pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví; jako kteroukoliv
jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace,
z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí
upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností
žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je.
Soudy ve správním soudnictví se proto musí zabývat tím, zda v té které věci byly dány důvody
pro zastavení řízení z důvodu překážky věci rozhodnuté a přezkoumat rozhodnutí správního
orgánu v tom směru, zda skutečně byly splněny podmínky pro zastavení řízení z tohoto důvodu.
K otázce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení Nejvyšší
správní soud dále připomíná, že článek 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (vyhlášené v českém právním řádu sdělením č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“)
ve vztahu k rozhodnutí o zastavení řízení vyložil Evropský soud pro lidská práva v rozsudku
ve věci Kilián proti České republice (stížnost č. 48309/99, Přehled rozsudků Evropského soudu
pro lidská práva 1/2005, s. 1). V dané věci rozhodl správní orgán o zastavení řízení
pro neodstranění vad podání; odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud
v Brně řízení usnesením ze dne 20. 8. 1997 zastavil podle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění
před novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí vydaná
správními orgány obou stupňů jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost
odmítl, neboť rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud
pro lidská práva dospěl k závěru, že popsaným postupem byl porušen čl. 6 odst. 1 Úmluvy,
neboť stěžovateli nebyla poskytnuta dostatečná soudní ochrana, čímž byl stěžovatel zbaven práva
na přístup soudu. „Pokud jde o rozhodnutí o „občanských právech a závazcích“, čl. 6 odst. 1 Úmluvy
vyžaduje, aby byla rozhodnutí správních orgánů, které samy nesplňují požadavky tohoto ustanovení, předložena
ke kontrole soudu, jenž poskytuje záruky čl. 6 (viz Lauko proti Slovensku, 1992), tzn. kontrole
„soudního orgánu s plnou jurisdikcí" (viz mj. Ortenberg proti Rakousku, 1994; Fischer proti Rakousku,
1995).“ Tyto požadavky nenaplnil Ústavní soud, který se mohl zabývat toliko ústavností
napadeného rozhodnutí. Nesplnil je však ani soud krajský: „V projednávaném případě Krajský soud věc
nepřezkoumal vůbec, neboť usoudil, že napadené rozhodnutí bylo procesního charakteru a jako takové
bylo vyloučeno z jeho přezkumné pravomoci…Z toho vyplývá, že námitky stěžovatele spočívající v tvrzení,
že požadavky kompetentního správního orgánu (stavebního úřadu) byly nepřiměřené, mohly být přezkoumány
pouze nadřízeným správním orgánem (odborem magistrátu města), který nesplňoval nároky čl. 6 Úmluvy.“
Krajské soudy tedy při úvaze o žalobní legitimaci a o pojmu rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. nemohou vycházet z izolovaného výkladu tohoto ustanovení, ale jsou povinny
vykládat jej v širších ústavních a mezinárodně právních souvislostech, přičemž v případě
pochybností jsou povinny přiklonit se k závěru svědčícímu ve prospěch věcného projednání
žaloby.
K výkladu zásahu do práv lze poukázat i na usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, podle něhož ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat
doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny
případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní
sféry žalobce (úplné znění na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud tak s ohledem na shora uvedené konstatuje, že krajský soud
pochybil, pokud žalobu odmítl. V dalším řízení bude Krajský soud v Českých Budějovicích
vycházet z právního názoru, že v souzeném případě stěžovatelé legitimováni k žalobě podle §65
odst. 1 s. ř. s. byli, neboť jak vyplývá z výše uvedeného, rozhodnutí o zastavení řízení ve věci
opravy katastrálního operátu podléhá přezkumu ve správním soudnictví a bude se zabývat tím,
zda v posuzované věci skutečně nastala překážka věci rozhodnuté, pro kterou měl správní orgán
řízení zastavit. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že ustanovení §48 odst. 2 správního řádu
zakotvuje překážku řízení v podobě překážky věci pravomocně rozhodnuté tak, že přiznat
totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu pouze jednou. Správní řád
tak zakládá překážku řízení pouze v případě, že právo již bylo přiznáno nebo povinnost uložena
(v totožné věci); překážka věci rozhodnuté je tedy ve správním řízení formulována poměrně úzce.
Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích
podle §110 odst. 1 za použití §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V něm Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodne vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Přestože to stěžovatelé nenamítali, považuje Nejvyšší správní soud za nutné poukázat
na další pochybení krajského soudu. Je třeba připomenout ustanovení §2 odst. 2, písm. b) zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, podle něhož je poplatníkem ten, kdo podal kasační
stížnost. Zde poplatníkem jediné kasační stížnosti (směřující proti jedinému rozhodnutí krajského
soudu) jsou manželé J. a stíhá je tudíž povinnost zaplatit pouze jeden poplatek z podané kasační
stížnosti. Možnost zaplacení jediného poplatku více poplatníky vyplývá rovněž z ustanovení §2
odst. 8 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, podle kterého, vznikne-li více
poplatníkům povinnost zaplatit poplatek, platí jej společně a nerozdílně. Krajský soud tudíž
pochybil, jestliže od stěžovatelů vybral soudní poplatek za žalobu a kasační stížnost
ve dvojnásobné výši (4000 Kč, resp. 6000 Kč). Podle §10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích,
věta druhá, bylo-li na poplatku zaplaceno více, než činila poplatková povinnost, vrátí soud
přeplatek. K rukám zástupce stěžovatelů tak budiž vrácena částka ve výši 5000 Kč,
o níž ve smyslu ustanovení §3 odst. 4 téhož zákona rozhodne krajský soud.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2009
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu