ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.2.2009:119
sp. zn. 5 As 2/2009 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Stavební
bytové družstvo České Budějovice, se sídlem Krčínova č. 1107/30, České Budějovice,
zast. advokátkou JUDr. Věrou Bergerovou, se sídlem AK Zahradní 150, Ševětín,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, za účasti: 1) J. O., 2) M. P., 3) PhDr. P. P., 4) J . Č., 5) Ing. M. Č., 6) V. K.,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 8. 10. 2008, č. j. 10 Ca 106/2008 – 73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů v řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále „krajský soud“), kterým byla zamítnuta
žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 4. 2008, č. j. KUJCK 2581/2008 OREG/5 ve věci
stavby bytového domu na pozemku parc. č. 2240, 2249/1, 2249/2, 2272 v k. ú. České
Budějovice.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že je vlastníkem obytného domu o 4 bytových
jednotkách v Českých Budějovicích na pozemku přímo sousedícím se stavebními parcelami,
na nichž byla povolena výstavba 4 podlažního bytového domu se 6 bytovými jednotkami, se 3
garážemi v přízemí, s odstavnými i parkovacími plochami a souvisejícími síťovými přípojkami.
Objekt je dle stěžovatele umístěn do stabilizované sídlištní zástavby v rozporu s podmínkami
stavebního zákona č. 50/1976 Sb., vyhl. č. 137/1998 Sb. a platnými technickými normami ČSN.
Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že žaloba byla vedena proti rozhodnutí ve věci
stavebního povolení, které bylo vydáno v rozporu s výše uvedenými předpisy. Přesto se rozsudek
krajského soudu ve svém odůvodnění zabývá §61 stavebního zákona ve vztahu k územnímu
rozhodnutí, i když toto nebylo předmětem žaloby a bylo v ní zmíněno jen pro informaci
o průběhu celého stavebního řízení. Tím zřejmě došlo k ovlivnění právního názoru soudu
na smysl žaloby a přispělo k jejímu zamítnutí. O nepochopení smyslu žaloby svědčí i věta
na str. 10 rozsudku: „v souzené záležitosti se jednalo především o posouzení otázky v souvislosti s dodržením
normové hodnoty proslunění podle ČSN 734301 obytných místností sousední bytové zástavby.“ Předmětem
žaloby však byl požadavek na dodržení podmínek stanovených vyhl. MMR ČR č. 137/1998 Sb.,
v části druhé, od. 2 Ochrana zdraví, zdravých životních podmínek a životního prostředí, v §22,
§23 a §24, tak jak je zdůrazněno v komentáři k §62 stavebního zákona v kontextu s ust. §66
odst. 1 zákona. Podle §23 odst. 1 vyhlášky se musí posuzovat vliv navrhované stavby na stávající
zástavbu za účelem dosažení vyhovujících podmínek zrakové pohody s minimální celkovou
spotřebou energií v souladu s normovými hodnotami. V odst. 2 je stanoveno, že obytné místnosti
musí mít zajištěno dostatečné denní osvětlení. Přestože je čtyřpodlažní bytový dům navržen
ve vzdálenosti 8 m a dokonce 4 m od oken obytných místností sousedních třípodlažních
bytových domů (převýšení navrhovaného domu nad parapety oken prvního obytného podlaží
je víc než 10 m), projektová dokumentace předložená investorem ke stavebnímu řízení toto
posouzení neobsahovala. Investor stavby odmítl posouzení denního osvětlení podle §23
vypracovat a stavební úřad požadavek stěžovatele a ostatních majitelů sousedních bytů
na dodržení zákonných podmínek zamítl.
Stěžovatel dále uvádí, že součástí projektové dokumentace byla studie oslunění okolních
budov vlivem novostavby zpracovaná investorem podle §24 uvedené vyhlášky; tato studie
se vůbec nezabývala denním osvětlením dle §23 a přesto stavební úřad odvodil, že navrhovaná
stavba nebude mít vliv na okolí do takové míry, kterou by nepovolovala ČSN 73 4301 v platném
znění, aniž by vůbec prověřil splnění podmínek pro denní osvětlení. Tuto nesprávnou
argumentaci opsal i krajský soud do odůvodnění svého rozhodnutí. Podmínky na denní osvětlení
jsou určovány v oddíle 5 Stavebně technické a funkční požadavky s odkazem v bodě 5.5.6
na ČSN 73 0580-1 a 2 pro navrhování a posuzování denního osvětlení. Investor, stejně jako
stavební úřad, se vyhnuli provedení posouzení na denní osvětlení, protože navrhovaná stavba
8 m a 4 m před okny obytných místností sousedních domů s převýšením více než 10 m
nad parapety oken 1. obytného podlaží nemůže vyhovovat žádným platným předpisům.
Ke stavebnímu řízení byla předložena studie oslunění oken bytů sousedních obytných
domů vypracovaná na zakázku investora autorkou celého projektu Ing. E. H.. Ta již volbou
vstupních údajů ovlivnila výsledek, shledající splnění normových limitů, byť na hraně. Při
stavebním řízení stěžovatel i osoby zúčastněné předložili studii vypracovanou autorizovaným
inženýrem Ing. P. L., podle které zastínění novou budovou normovým hodnotám neodpovídá.
Tato doložená studie byla stavebním úřadem odmítnuta a účelově ponížena na technickou
zprávu, zabývající se pouze hodnocením současného stavu v dané zástavbě a neprokazující
nesprávnost závěrů studie investora, použité v územním řízení. Jako důkaz vyvracející tvrzení
stavebního úřadu bylo k žalobě připojeno paré studie Ing. L. (příl. č. 12), která řešila stejný rozsah
oslunění oken obytných místností v sousedním domě v Klostermannově ul. č. 3. Přesto je
v rozsudku krajského soudu na str. 10 jako odůvodnění zamítnutí žaloby bez řádného
přezkoumání věci převzat výrok stavebního úřadu, že „zpráva Ing. L. neprokázala nesprávnost
závěrů studie Ing. H., použité pro územní řízení. Krajský soud rovněž dokonce na str. 8 uvádí, že
normové požadavky byly splněny s velkou rezervou, a proto námitky při stavebním řízení byly
odmítnuty jako neopodstatněné. Žalovaný, ale ani krajský soud, nezkoumaly projektovou
dokumentaci z hlediska technického obsahu, ale pouze z obsahu odůvodnění rozhodnutí bez
vazeb projektové dokumentace na stavební zákon a související platné předpisy.
Stěžovatel se neztotožňuje se závěry krajského soudu, na str. 10, že neshledal důvodné
námitky týkající se nedodržování stavebního zákona. Uvádí-li krajský soud, že námitkami, které
byly podány soudu při projednání žaloby se nemohl zabývat, neboť byly podány po dvouměsíční
lhůtě dle ust. §72 odst. 1 s. ř. s., poukazuje stěžovatel na to, že text předaný soudu nebyl míněn
jako rozšíření žaloby, ale písemná příprava vyjádření zástupce žalobce při soudním jednání; navíc
tento text nepožaduje ani žádné rozšíření žaloby.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky, které stěžovatel
opětovně uplatnil ve stavebním řízení, nejsou svým charakterem námitkami, které lze uplatnit
ve stavebním řízení (§61 odst. 1 zák. č. 50/1976 Sb.), ale námitkami, které se uplatňují v řízení
územním. Při dodržení zásady koncentrace řízení pak námitku, kterou lze vzhledem ke svému
charakteru uplatnit v řízení územním (a která byla, resp. mohla být uplatněna v řízení územním),
v řízení stavebním uplatnit účinně nelze. Žalovaný má za to, že napadený rozsudek krajského
soudu je v souladu se zákonem, navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu a z důvodů stěžovatelem uplatněném a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že dne 26. 4. 2006 podala společnost Mane
Engineering s. r. o. žádost o stavební povolení stavby bytového domu včetně zpevněných ploch
parkovacích stání a přípojek vody, kanalizace, el. energie, teplovodní přípojky, na pozemcích
parc. č. 2240, 2249/1, 2249/2, 2272 v k. ú. České Budějovice 3. Územní rozhodnutí o umístění
stavby bylo vydáno dne 27. 5. 2005, nabylo právní moci dne 6. 3. 2006. Dne 10. 5. 2006 bylo
zahájeno stavební řízení o povolení stavby bytového domu, v něm byli účastníci řízení
upozorněni na skutečnost, že k připomínkám a námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny
v územní řízení se podle §61 odst. 1 stavebního zákona nepřihlíží. Dne 26. 6. 2006 vydal stavební
úřad pod č. j. SU/4043/2006 Ku správní rozhodnutí, kterým byla stavba povolena. K odvolání
stěžovatele i osob na řízení zúčastněných bylo rozhodnutí stavebního úřadu zrušeno a vráceno
k novému projednání rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 10. 2006, č. j. KUJCK 26878/2006
OÚPI/2, a to proto, že stavební úřad postupoval v rozporu s ust. §4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neboť ze spisu nebylo zcela jednoznačně zřejmé, zda vůbec bylo umožněno
dotčeným osobám uplatnit jejich práva a oprávněné zájmy a ust. §36 odst. 2 a 3 správního řádu,
neboť ani poté, co uplatnily své námitky, jim v řízení nebyla dána možnost před vydáním
rozhodnutí se vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Následně stavební úřad oznámil účastníkům
řízení a dotčeným orgánům pokračování stavebního řízení a současně nařídil na den 13. 2. 2007
ústní jednání, z něhož byl pořízen protokol; jeho součástí bylo písemné stanovisko uplatněné
stěžovatelem, v němž vyjádřil nesouhlas s navrhovanou stavbou z důvodu, že projekt nevyhovuje
zákonným předpisům a normám pro umísťování obytných budov do území, vzájemným
odstupům staveb, proslunění a oslunění, požadavkům na vnitřní prostředí, přímé denní osvětlení
a přípustné zastínění. Dne 23. 8. 207 vydal stavební úřad pod č. j. SÚ/4043/2006 Ku správní
rozhodnutí, kterým byla povolena stavba bytového domu. Proti tomuto rozhodnutí podal
stěžovatel i osoby na řízení zúčastněné společné odvolání, o němž žalovaný rozhodl tak,
že rozhodnutí stavebního úřadu ve výroku o námitkách účastníka řízení zrušil, ve zbytku
odvolání zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Rozhodnutí stran námitek přitom
žalovaný odůvodnil tím, že se jednalo o námitky, které byly opakovaně uplatněny v průběhu
územního řízení o umístění stavby, k nimž se v rámci stavebního řízení již nepřihlíží; stavební
úřad však o nich nadbytečně rozhodoval, a zamítl je, rozhodovat však o nich vůbec neměl, proto
žalovaný výrok o námitkách zrušil. Žalovaný poukázal na to, že rozhodnutí o umístění stavby
je platné a pravomocné. Žalovaný v odůvodnění uvedl, že žádost předložená ke stavebnímu
řízení obsahovala veškeré předepsané náležitosti, dokumentace splňuje podmínky stanovené
v územním rozhodnutí a odpovídá obecným technickým požadavkům na výstavbu; dospěl
tak k závěru, že rozhodnutí o povolení stavby bylo vydáno v souladu se stavebním zákonem
a ostatními navazujícími předpisy a má veškeré předepsané náležitosti
Stran zpochybněné studie posouzení vlivu výstavby nového bytového domu na zastínění
stávající zástavby v ul. Čéčova a ul. Klostermannova, zpracované Ing. H. a oponentní studie
zpracované Ing. L., žalovaný uvedl, že účastníci řízení jsou podle §36 odst. 1 správního řádu
oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení, podle §50 odst. 4
správního řádu, pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný,
hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy, přitom přihlíží ke všemu,
co vyšlo v řízení najevo včetně toho, co uvedli účastníci.
Účastníci v průběhu řízení předložili oponentní studii, z doložených technických zpráv
však vyplývalo pouze současné zastínění bytu v ulici Klostermannova 13 okolními stávajícími
domy, nikoli to, že by mělo dojít ke zhoršení současného stavu právě navrhovanou stavbou, tato
studie tedy neprokázala nesprávnost závěrů studie, kterou zpracovala Ing. H. Co se týče
zpochybnění závěrů studie zpracované Ing. H., uvedl žalovaný, že tato byla podkladem již pro
vydání územního rozhodnutí.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel žalobu ke krajskému soudu.
V žalobě stěžovatel uplatňuje ve své podstatě námitky proti rozhodnutí o umístění stavby,
uvádí, že již od územního řízení odmítá záměr výstavby obytného domu, protože odporuje
vyhlášce č. 137/1998 Sb., zejména co se týče odstupových vzdáleností a jejich dopadů na denní
osvětlení a oslunění a na zachování pohody bydlení; poukazuje přitom na ČSN 73 4301
pro obytné budovy a jejich umísťování do území. Konstatuje, že vydané územní rozhodnutí
nesplňuje podmínky stavebního zákona, uvádí, že stavební úřad v územním rozhodnutí veškeré
argumenty zamítl jako neopodstatněné. Žalobu odůvodňuje tím, že výstavbou projektovaného
domu by došlo k výraznému zhoršení podmínek v bytech jeho domu v Klostermannově ulici
stejně jako v dalších bytech ostatních účastníků v ul. Čéčové (v této souvislosti opět poukazuje
na odstupové vzdálenosti a převýšení navrhovaného domu).
Krajský soud rozhodoval v řízení při nařízení ústního jednání, v němž osoby zúčastněné
shodně uvedly, že se připojují k žalobním bodům, a doplnily, že stavba zcela pomíjí existenci
obytných kuchyní a její realizací dojde k nedostatečnému dennímu osvětlení a oslunění. Žalobce
dodal, že posudek na denní osvětlení nebyl zpracován vůbec, studie Ing. H. se touto otázkou
vůbec nezabývala.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku se vypořádal se všemi stěžovatelem
uplatněnými námitkami. Je z něj zřejmé, že hodnotil jednak skutečnosti, které byly brány v potaz
při vydání územního rozhodnutí – tzn. zda byly uplatněny a vypořádány připomínky stran
oslunění okolních budov dle předmětných studií;, ze spisového materiálu, který obsahoval
i územní rozhodnutí a podklady pro jeho vydání, bylo zjištěno, k jakým dalším skutečnostem bylo
při vydání rozhodnutí přihlíženo. V této otázce krajský soud uzavřel, že rozhodnutí o umístění
stavby je samostatným rozhodnutím, které nabylo právní moci, pokud tedy žalobce s tímto
rozhodnutím nesouhlasil, měl možnost domáhat se přezkoumání tohoto rozhodnutí soudní
cestou. Žalobu proti rozhodnutí o umístění stavby stěžovatel ani žádná jiná z osob na řízení
zúčastněných nepodali, ač tak učinit mohli. Nelze přisvědčit stěžovateli v tom, že krajský soud
se nesprávně zabýval územním rozhodnutím, které nebylo předmětem žaloby. Pro učinění závěru
o tom, že se skutečně jednalo o námitky, které již byly uplatněny v řízení o umístění stavby,
a proto k nim nebylo ve stavebním řízení přihlíženo, nemohl krajský soud rozhodnutí o územním
řízení, resp. v něm uplatněné námitky, zcela pominout; nemohl však již přezkoumávat samotné
rozhodnutí o umístění stavby.
Krajský soud poukázal na to, že řízení o povolení stavby je dalším samostatným řízením,
v němž již podle ust. §61 odst. 1 stavebního zákona nelze přihlížet k připomínkám a námitkám,
které byly vypořádány v územním řízení. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o povolení stavby
proto již nelze přezkoumávat rozhodnutí o umístění stavby.
Co se týče námitky zhoršení pohody bydlení v okolních bytech (nedostatečné denní
osvětlení a oslunění), krajský soud v odůvodnění vyložil, co se rozumí pohodou bydlení
a konstatoval, že zpochybňovaná studie Ing. H. se všemi aspekty zabývala a studie Ing. L. její
závěry nezpochybnila, když se omezila pouze na hodnocení současného stavu v dané zástavbě.
Obě studie byly podkladem pro rozhodnutí o umístění stavby.
Nejvyšší správní soud neshledal námitky stěžovatele opodstatněnými. Předně musí
konstatovat, že stěžovatel směřuje některé výtky stran odůvodnění rozsudku krajského soudu
zcela nepřípadně (např. závěr o tom, že „normové požadavky stran oslunění byly splněny
s velkou rezervou“, neučinil ve svém odůvodnění krajský soud na základě ničím nepodložené
vlastní úvahy, jak uvádí stěžovatel, nýbrž je tento závěr učiněn již v rozhodnutí stavebního úřadu
o umístění stavby ze dne 27. 5. 2005 na str. 6 a str. 8, krajský soud je na str. 8 pouze
v souvislostech výše naznačených konstatuje).
Nejvyšší správní soud posoudil námitky stěžovatele v kontextu s námitkami, které byly
vypořádány v rámci odvolacího řízení již v územním řízení, zjistil, že jsou totožné a veškeré
námitky, které stěžovatel uplatňuje v nyní posuzovaném stavebním řízení byly vypořádány
v rámci řízení o umístění stavby, byly rovněž předmětem odvolacího řízení proti tomuto
rozhodnutí. Ze spisového materiálu bylo zjištěno, že již v odvolání proti rozhodnutí o umístění
stavby stěžovatel nesouhlasil se vzdáleností vzájemných odstupů staveb z hlediska zachování
životního prostředí, požadavků na denní oslunění a osvětlení stávajících obytných domů
a zachování pohody bydlení. Jednalo se tudíž o námitky totožné. Rovněž i předmětné studie byly
součástí návrhu na umístění stavby. Namítá-li stěžovatel proto v kasační stížnosti, že krajský soud
nevyčerpal předmět žaloby, neboť předmětem žaloby byl požadavek na dodržení podmínek
stanovených vyhl. č. 137/1998 Sb., nutno tuto námitku jako nedůvodnou odmítnout; Skutečnost,
že předmětným námitkám nebylo v územním řízení vyhověno, nezakládá eo ipso právo stěžovateli
na to, aby o nich bylo rozhodováno opětovně v řízení stavebním.
Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší ve věci nyní projednávané, tj. v řízení o povolení
stavby, přezkoumávat, jak se správní orgány vypořádaly s námitkami účastníků uplatněnými
v územním řízení. Žalobu proti tomuto rozhodnutí stěžovatel nepodal.
Nejvyššímu správnímu soudu ve věci nyní projednávané přísluší toliko přezkoumat, zda
bylo postupováno v souladu se zákonem při vydání stavebního povolení. Podle ust. §61
zák. č. 50/1976 Sb., dle kterého bylo v řízení postupováno, stavební úřad oznámí zahájení
stavebního řízení dotčeným orgánům státní správy a všem známým účastníkům a nařídí ústní
jednání spojené s místním šetřením. Současně upozorní účastníky, že své námitky mohou uplatnit
nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto. K připomínkám a námitkám,
které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení nebo při projednávání regulačního plánu,
jakož i územního plánu zóny nebo územního projektu zóny, se nepřihlíží.
I ve stavebním řízení, které je ovládáno zásadou koncentrace (§61 odst. 1 zákona
č. 50/1976 Sb., stavební zákon), musí správní orgán umožnit účastníkům, aby se seznámili
se všemi podklady rozhodnutí (§33 odst. 2 správního řádu z roku 1967). S ohledem na to,
že účastníci mohou uplatňovat své námitky nejpozději při ústním jednání, musí správní orgán
zajistit shromáždění všech podkladů tak, aby se s nimi účastníci mohli seznámit před tímto
okamžikem. Neučiní-li tak, trpí řízení před ním vadou, která mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], a to bez ohledu na to, jaké konkrétní podklady byly
do spisu doplněny po tomto okamžiku či nakolik významné byly tyto podklady z pohledu
správního orgánu. Stěžovatel, jakožto účastník řízení byl řádně poučen dle §61 odst. 2
cit. zákona. Ze spisového materiálu bylo spolehlivě zjištěno, že žalovaný postupoval zcela
v souladu s ust. §61 stavebního zákona a nepochybil, když k námitkám výše popsaným,
nepřihlédl.
Stěžovatel v žalobě žádné jiné skutečnosti, pro které požaduje rozhodnutí žalovaného
o povolení stavby zrušit neuvedl, rovněž tak ze spisového materiálu nevyplynula žádná závažná
pochybení žalovaného, kterými by bylo řízení zatíženo a k nimž by byl povinen soud v řízení
přihlížet ex offo.
Řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou dispoziční a je na žalobci, zda
proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, podá žalobu u soudu či nikoliv, je rovněž výlučně na něm, jaké žalobní body
uplatní. Jakkoli napadá stěžovatel rozhodnutí o povolení stavby, uplatňuje opětovně námitky
směřující k vydanému územnímu rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud shledal rozsudek krajského soudu v souladu se zákonem, a proto
kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s ust. §60 odst. 1 s. ř. s., stěžovatel nebyl
ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, žalovanému,
který měl plný úspěch v řízení nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné činnosti,
proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Osoby zúčastněné na řízení mají právo na náhradu nákladů, které jim vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud, tak tomu v dané věci nebylo, proto jim právo
na náhradu nákladů řízení nevzniklo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu