ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.21.2008:48
sp. zn. 5 As 21/2008 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: J. H., zastoupený JUDr. Ing. Vojtěchem Levorou, advokátem se sídlem v Plzni,
Slovanská tř. 136, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2007,
č. j. 9 Ca 295/2005 - 25,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2007, č. j. 9 Ca 295/2005 - 25,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podle rozhodnutí Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského
(dále jen „ÚKZÚZ“ nebo „správní orgán I. stupně“) ze dne 15. 7. 2005, č. j. 828/sekr/05,
žalobce jako samostatně hospodařící rolník tím, že na podzim roku 2002 uvedl do oběhu
8,4 t žita ozimého odrůdy Albedo, na jaře roku 2003 uvedl do oběhu celkem 24,48 t pšenice jarní
odrůdy Aranka a 73,38 t ječmene jarního odrůdy Tolar, které nebyly uznány ÚKZÚZ
jako základní nebo certifikovaný rozmnožovací materiál, porušil §21 odst. 1 písm. a) zákona
č. 92/1996 Sb., o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin“), čímž spáchal správní delikt
dle §34 odst. 2 písm. a) téhož zákona, neboť uváděl do oběhu rozmnožovací materiál,
který podle tohoto zákona nebylo povoleno uvádět do oběhu. Za tento správní delikt byla žalobci
uložena pokuta ve výši 70 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne
6. 10. 2005, č. j. 31419/2005-17220, zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
V tomto rozhodnutí žalovaný uvedl, že podle doložených faktur nebo dodacích listů bylo
prokazatelně do oběhu uvedeno 8,4 t neuznaného osiva žita Albedo, 74,52 t neuznaného osiva
ječmene jarního odrůdy Tolar a 24,48 t neuznaného osiva pšenice jarní odrůdy Aranka. Žalovaný
dále konstatoval, že na základě §32 odst. 1 zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin
Ministerstvo zemědělství stanovilo a oznámilo ve Věstníku ministerstva druhy uvedené
v druhovém seznamu, jejichž rozmnožovací materiál mohl být po stanovenou dobu uváděn
do oběhu. Na základě toho byly partie osiva ječmene jarního odrůdy Tolar
pod č. 2-0390-00629/04 a 2-0390-00629/05 posouzeny ÚKZÚZ jako obchodní osivo,
což znamená, že nebyly uváděny do oběhu v rozporu se zákonem. Žalobou napadeným
rozhodnutím bylo dle žalovaného zhojeno pochybení správního orgánu I. stupně spočívající
v tom, že v jeho rozhodnutí byl chybně uveden objem 73,38 t neuznaného osiva ječmene jarního
odrůdy Tolar uvedeného do oběhu a uvedeno, že ječmen jarní odrůdy Tolar (partie č. 4 a 5) nebyl
uznán jako obchodní osivo. Tato chyba neměla dle žalovaného vliv na uloženou pokutu,
protože objem neuznaného osiva uvedeného do oběhu se po odstranění tohoto pochybení
nesnížil.
Žalobce napadl předmětné rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Městského soudu
v Praze, ve které uvedl, že považuje rozhodnutí správních orgánů obou stupňů za nezákonná
a vznesl zejména následující okruhy námitek. Za prvé namítl, že nespáchal to, co je mu kladeno
za vinu. Pokud dodával obilí, na dodacích listech bylo vždy uvedeno, že se nejedná o uznané
osivo a šlo tedy o běžnou obchodní záležitost. Prodané obilí nebylo ani na dodacích listech,
ani na fakturách označeno jako osivo. Dle §21 odst. 1 zákona o odrůdách, osivu a sadbě
pěstovaných rostlin lze uvádět rozmnožovací materiál, který je uveden v druhovém seznamu,
do oběhu, je-li uznán jako základní nebo certifikovaný. Žalobce měl za to, že žádný zákonný
předpis zemědělcům nepředepisuje, zda použijí osivo certifikované či osivo necertifikované
či jinak uznané. Zemědělec mohl dodaný materiál použít jako osivo, o kterém ví, že není
certifikované, např. ze své úrody, nebo si koupit obilí od svého obchodního partnera. Zemědělec,
který od žalobce obilí nakoupil, jej mohl rovněž zkrmit nebo dále prodat. Dle názoru žalobce
nebyl porušen ani smysl ani účel zákona, který spočívá v tom, aby nebylo šířeno a za jiné
vydáváno osivo, jež nebylo certifikováno. K tomu v daném případě nedošlo. S přístupem
úředníků, který byl aplikován v dané věci, by podle žalobce nebylo možné ani obchodovat
s obilím, neboť každé obilí se stává osivem právě v okamžiku zasetí. Tvrzení odvolacího orgánu,
že žalobce se ke správnímu deliktu sám přiznal tím, že žádal o shovívavost při udělení pokuty,
nelze hodnotit jako přiznání žalobce, ale pouze jako jeho reakci na chování orgánů státní moci.
Žalobce též namítl, že v dané věci nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav, neboť nebyl vyslechnut
žádný z kupujících, který od žalobce obilí nabyl, aby potvrdil, zda kupoval certifikované osivo.
Žalobce dále namítl, že zákon o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, který měl
dle závěru správních orgánů svým protiprávním jednáním porušit, byl zrušen zákonem
č. 219/2003 Sb., o uvádění do oběhu osiva a sadby pěstovaných rostlin a o změně některých
zákonů (zákon o oběhu osiva a sadby); dále jen „zákon o oběhu osiva a sadby“. Ten dle žalobce
nabyl účinnosti dne 31. 7. 2003. V §43 (Přechodná ustanovení) zákona o oběhu osiva a sadby
není uvedeno, zda se podle tohoto zákona postihují i správní delikty spáchané před účinností
tohoto nového zákona a tuto problematiku neřeší ani §42 tohoto zákona (Vztah ke správnímu
řádu). I kdyby tedy žalobce teoreticky připustil, že se protiprávního jednání dopustil, došlo
k porušení zákona za účinnosti dnes již neplatného zákona, podle něhož sankci nelze uložit.
Podle nového zákona též žalobci nelze sankci uložit, protože v době údajného spáchání
správního deliktu ještě neplatil. Nový zákon přitom nemá ustanovení o kontinuitě se starým
zákonem, jako to vždy mají trestní kodexy. Na uvedeném stavu nemůže ničeho změnit
skutečnost, že skutkové podstaty obsažené v obou zákonech jsou podobné. Žalobce z výše
uvedeného dovozuje, že jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i napadené rozhodnutí
odvolacího orgánu jsou nicotná, neboť nebyla vydána na základě platného zákona.
Městský soud žalobu následně zamítl rozsudkem ze dne 25. 10. 2007. Uvedl, že listinné
důkazy založené ve správním spise, jež byly výslovně zmíněny v odůvodnění rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, prokazují, že žalobce na podzim 2002 a na jaře 2003 prodal svým
obchodním partnerům výše specifikované osivo, ačkoliv rozhodnutími ÚKZÚZ ze dne
6. 9. 2002, 9. 10. 2002, 7. 4. 2003 a 9. 4. 2003 nebylo toto osivo žalobci uznáno jako základní
nebo certifikovaný rozmnožovací materiál. Žito, pšenice i ječmen jsou druhy uvedené
v druhovém seznamu podle §4 odst. 1 zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin
a rozmnožovací materiál těchto druhů se tedy v souladu s §4 odst. 2 a §21 odst. 1 písm. a)
předmětného zákona smí uvádět do oběhu pouze tehdy, je-li uznán ÚKZÚZ jako základní
nebo certifikovaný. Prodej výše zmíněného osiva žalobcem třetím subjektům, který dokládají
faktury o prodeji osiva a dodací listy tvořící součást spisového materiálu, kvalifikoval městský
soud ve smyslu §2 písm. f) a h) zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin
jako uvádění rozmnožovacího materiálu do oběhu. Jelikož žalobce uvedeným způsobem
(prodejem) uváděl do oběhu rozmnožovací materiál, který nebyl uznán ÚKZÚZ jako základní
nebo certifikovaný, je závěr správních orgánů obou stupňů o porušení §21 odst. 1 písm. a)
zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, jakož i uložení sankce za toto protiprávní
jednání dle §34 odst. 2 písm. a) téhož zákona, zcela po právu.
Městský soud odmítl i tvrzení žalobce, dle něhož bylo na dodacích listech vždy uvedeno,
že se nejedná o uznané osivo. Dodací listy, které žalobce správnímu orgánu I. stupně při kontrole
předložil a které jsou založeny ve spise, žádný údaj v tomto směru neobsahují. Městský soud
dodal, že ani uvedení údaje o tom, že se nejedná o uznané osivo na dodacím listu, by nemohlo
ovlivnit závěr o protiprávnosti daného jednání. Případné vyrozumění kupujícího, že předmětem
dodávky realizované na základě uzavřené kupní smlouvy je neuznané osivo, nemění nic na tom,
že prodávající (zde žalobce) prodejem takového osiva porušuje §4 odst. 2 a §21 odst. 1 písm. a)
zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, neboť uvádí do oběhu neuznaný
rozmnožovací materiál. Proto ani otázka, jak s osivem naložil kupující, není pro posouzení
zákonnosti napadeného rozhodnutí relevantní. Zákon o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných
rostlin zakazuje a sankcionuje prodej - jakož i další formy uvádění do oběhu - neuznaného
rozmnožovacího materiálu. V rozporu se zákonem je tedy samotné uvedení takového materiálu
do oběhu, bez ohledu na to, jak s takovým materiálem bude po jeho uvedení do oběhu dále
naloženo.
Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že se v daném případě nejednalo o osivo, kterým
se dle mínění žalobce obilí stává až v okamžiku zasetí. Soud poukázal na definici
rozmnožovacího materiálu obsaženou v §2 písm. h) zákona o odrůdách, osivu a sadbě
pěstovaných rostlin, z níž vyplývá, že osivem jsou semena (obilí) určená k výsevu.
To, že se v případě žalobcem prodávaného obilí jednalo o rozmnožovací materiál v podobě
osiva, plyne jednak z toho, že předmětné obilí bylo namořeno, a tudíž jej nebylo možné zkrmit,
jakož i z vlastního vyjádření žalobce k zahájenému správnímu řízení, ve kterém žalobce
argumentuje nemožností vyrobit přesné množství osiva a dále nutností rozvést připravený materiál
k zemědělci tak, aby mohl zasít v agrotechnických lhůtách.
Nedůvodnou shledal městský soud též námitku, v níž žalobce vytýká žalovanému
nedostatečné zjištění skutkového stavu věci. Dle městského soudu správní orgány obou stupňů
při vydání rozhodnutí v souzené věci neporušily §3 odst. 4 a §46 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (dále jen „správní řád“) a napadené rozhodnutí vychází ze spolehlivě zjištěného
stavu věci. Skutkový stav věci byl dostatečně zjištěn na základě listinných důkazů, které si správní
orgány v průběhu řízení opatřily a které prokazují prodej neuznaného osiva žalobcem. Nebylo
proto zapotřebí, aby správní orgány prováděly výslech kupujících, kterým žalobce osivo dodal,
za účelem zjištění, zda daný subjekt kupoval „certifikované“ osivo, neboť skutečnost,
že se nejednalo o osivo uznané ÚKZÚZ jako základní nebo certifikovaný rozmnožovací materiál,
je zřejmá z výše zmíněných listinných důkazů tvořících podklad pro rozhodnutí správních
orgánů, zejména pak z rozhodnutí ÚKZÚZ o neuznání osiva. Provádění dalšího dokazování
v tomto směru výslechem svědků by bylo nadbytečné.
K námitce, v níž žalobce dovozuje nezákonnost napadeného rozhodnutí z toho, že zákon
o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, podle něhož byl sankcionován, byl ještě
před vydáním napadeného rozhodnutí zrušen zákonem o oběhu osiva a sadby, městský soud
uvedl, že trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů
a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135,
publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS. I na postih žalobce tedy bylo nutno aplikovat obecně
platnou trestněprávní zásadu, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, jestliže
to je pro pachatele příznivější. Správní orgány postupovaly v souladu s touto zásadou,
když protiprávní jednání žalobce posuzovaly a pokutu uložily podle zákona o odrůdách, osivu
a sadbě pěstovaných rostlin, účinného v době, kdy k protiprávnímu jednání došlo, přičemž vzaly
v úvahu tu skutečnost, že pozdější právní úprava obsažená v zákoně o oběhu osiva a sadby není
pro žalobce příznivější, neboť jemu vytýkané protiprávní jednání sankcionuje v §41 odst. 2
písm. a) shodně jako zákon o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností, v níž
výslovně poukazoval na důvody dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“); ve skutečnosti se však opíral rovněž o §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti rozvíjí své námitky uvedené v žalobě. Za prvé namítá,
že se nedopustil žádného správního deliktu, neboť žádný rozmnožovací materiál do oběhu
neuvedl; obilí dodané odběratelům nebylo rozmnožovacím materiálem, a proto nemohla být
naplněna skutková podstata správního deliktu dle §34 odst. 2 písm. a) zákona o odrůdách, osivu
a sadbě pěstovaných rostlin. Odběratelé si byli vědomi, že předmětné obilí není uznáno jako
základní nebo certifikovaný materiál. To vyplývá mj. z příslušných faktur a dodacích listů.
Smyslem právní úpravy je dle stěžovatele to, aby nedošlo k poškozování odběratelů tím,
že je jako certifikované uváděno do oběhu obilí, které ve skutečnosti tuto certifikaci postrádá.
To uznal i samotný správní orgán I. stupně tím, že při úvaze o výši pokuty zohlednil, jak uvedl,
skutečnost, že mu není znám vznik žádné škody odběratelům. Nelze také souhlasit se závěrem
městského soudu, že stěžovatel uvedl do oběhu osivo – v daném případě se nejednalo o semena
určená k výsevu, tedy o rozmnožovací materiál. Rozhodnutí správních orgánů i soudu
tak nevychází ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu věci, neboť nebyly provedeny výslechy
jednotlivých odběratelů. Není také bez významu, zda tito kupovali obilí od stěžovatele
jako uznané, či nikoliv.
Nelze také, jak to učinil ÚKZÚZ, považovat žádost o shovívavost při udělení pokuty
za přiznání stěžovatele. Navíc, i tzv. přiznání stěžovatele nezbavuje správní orgány povinnosti
zjistit řádně skutkový stav věci.
Stěžovatel také dodává, že i kdyby teoreticky porušil zákaz dle §21 odst. 1 písm. a)
zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, pak trestnost takového jednání zanikla
v důsledku zrušení tohoto zákona a jeho nahrazení zákonem o oběhu osiva a sadby. Ten tuto
situaci navíc v přechodných ustanoveních nijak neřeší. Pokud správní orgány rozhodovaly
o správním deliktu, musely vycházet z právního stavu, který zde byl v době spáchání
předmětného správního deliktu. Zákon odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin však již byl
v době rozhodování zrušen a trestnost za spáchání správního deliktu tudíž zanikla. Tento zánik
trestnosti nemůže být překonáván analogickým použitím obdobných principů v trestním právu.
Na tvrzeních stěžovatele nemůže nic změnit ani podobnost skutkových podstat dle zákona
o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin a zákona o oběhu osiva a sadby.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že právní závěry obsažené
v napadeném rozsudku městského soudu považuje za správné a z tohoto důvodu hodnotí kasační
stížnost jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a shledal kasační stížnost v dále vymezeném rozsahu
důvodnou.
Námitka stěžovatele, týkající se skutečnosti, že nenaplnil znaky skutkové podstaty dle §34
odst. 2 písm. a) zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin úzce souvisí s jeho
námitkou, že rozhodnutí správních orgánů (i soudu) nevychází ze spolehlivě zjištěného
skutkového stavu věci a byl tak porušen §3 odst. 4 a §46 správního řádu, resp. naplněny kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud uvádí,
že se s argumentací stěžovatele neztotožňuje. Především není zřejmé, jak by např. z příslušných
faktur a dodacích listů mělo vyplývat, že si odběratelé byli vědomi, že předmětné obilí není
uznáno jako základní nebo certifikovaný rozmnožovací materiál. Nejvyšší správní soud
se z předložených dodacích listů a jiných dokladů o prodeji, které jsou součástí správního spisu
přesvědčil, že ohledně této skutečnosti není na předmětných dokumentech uveden žádný údaj.
Jak však uvedl již městský soud, je tato skutečnost nerozhodná, neboť do oběhu bylo zakázáno
uvádět rozmnožovací materiál neodpovídající podmínkám §21 odst. 1 písm. a) zákona
o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin, a to bez ohledu na to, jak je označen.
Naopak lze konstatovat, že skutečnosti zjištěné během správního řízení svědčí o tom,
že se v případě prodávaného obilí o osivo (resp. rozmnožovací materiál) jednalo. Zákonná
definice rozmnožovacího materiálu dle §2 písm. h) zákona o odrůdách, osivu a sadbě
pěstovaných rostlin stanoví, že se jím rozumí „osivo a sadba, zejména semena určená k výsevu, hlízy,
oddenky, cibule, výpěstky a jiné části rostlin sloužící k rozmnožování, včetně výpěstků získaných z buněčných
nebo tkáňových kultur“. V dodacích listech bylo příslušné obilí specifikováno číslem partie, přičemž
tento atribut se váže k rozmnožovacímu materiálu, potažmo se tímto číslem označuje
rozmnožovací materiál; srov. §23 odst. 6 písm. a) zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných
rostlin či vyhlášku č. 191/1996 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o odrůdách,
osivu a sadbě pěstovaných rostlin (příloha č. 4 a 5). Stěžovatel tedy v dodacích listech uváděl
předmětné obilí pod čísly partií, pod kterými nebylo uznáno jako certifikované osivo.
Pokud stěžovatel uvádí, že jím prodané obilí nebylo určeno k výsevu, je otázkou,
proč bylo namořeno. O skutečnosti, že předmětné obilí bylo určeno k výsevu, svědčí také
vyjádření stěžovatele k zahájení správního řízení ze dne 2. 7. 2005 (viz výše citovaná vyjádření
stěžovatele o nemožností vyrobit přesné množství osiva a nutnosti rozvést připravený materiál
k zemědělci tak, aby mohl zasít v agrotechnických lhůtách.).
Nelze také souhlasit s interpretací stěžovatele, že smyslem právní úpravy obsažené
v zákoně o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin bylo předcházení poškozování
odběratelů tím, že je jako certifikované uváděno do oběhu obilí, které ve skutečnosti
tuto certifikaci postrádá. Smysl příslušné právní úpravy lze naopak spatřovat v tom, jak již zcela
případně uvedl městský soud, aby nebyl do oběhu uváděn neuznaný rozmnožovací materiál,
přičemž dle §2 písm. f) zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin je uváděním
do oběhu třeba rozumět „nabízení k prodeji, obchodní skladování, prodej nebo jakýkoliv jiný
způsob převodu na jinou osobu při podnikání“. Stejně tak lze plně aprobovat názor městského
soudu, dle něhož osivem jsou semena (obilí) určená k výsevu a že se tedy tato semena osivem
nestávají až v okamžiku výsevu, podstatné je, že jsou prodávána či jinak uváděna do oběhu právě
s určením k výsevu. Souladně s městským soudem tak lze konstatovat, že není rozhodné,
jak následně, po uvedení do oběhu, s osivem naloží jeho nabyvatel. Těmto závěrům odpovídá
i znění důvodové zprávy k zákonu o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin,
dle které „ustanovení odstavce 1 (pozn. NSS: §21 odst. 1 předmětného zákona) je v souladu se směrnicí
ES č. 70/457/EEC a má zabezpečovat ochranu pěstitelů tím, že je na trhu nabízen jen RM (pozn. NSS:
rozmnožovací materiál) vyhovující jakosti“.
Je také možné dodat, že v průběhu správního řízení před správním orgánem I. stupně
ani v průběhu odvolacího řízení stěžovatel nenavrhl žádné důkazy, které by měly prokázat
jeho tvrzení o jiném určení jím do oběhu uváděných semen obilovin, než je jejich využití
jako osiva. Správní orgány přitom při hodnocení této skutečnosti nevycházely jen z kontrolních
zjištění zachycených v kontrolních protokolech ze dne 3. 2. 2005 a 9. 2. 2005, ale také z vyjádření
samotného stěžovatele ze dne 2. 7. 2005 či materiálů specifikovaných v oznámení ÚKZÚZ
o zahájení správního řízení ze dne 21. 6. 2005, č. j. 736/sekr/05. S těmito podklady byl stěžovatel
seznámen.
Je pravdou, že ze samotné žádosti stěžovatele o shovívavost, pokud jde o výši sankce,
nelze dovozovat, že by stěžovatel předmětné jednání v plném rozsahu doznal, to však nic nemění
na tom, že ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatel v daném případě prodával semena
pšenice, ječmene a žita určená k výsevu, tedy uváděl do oběhu rozmnožovací materiál ve formě osiva,
a to u druhů, které byly uvedeny na druhovém seznamu. Skutkový stav k této otázce byl tedy
zjištěn dostatečně, výslech obchodních partnerů stěžovatele by byl tudíž z tohoto hlediska
nadbytečný, přičemž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s městským soudem i v tom ohledu,
že otázka, zda obchodní partneři stěžovatele věděli, že kupují neuznané osivo, je z hlediska
naplnění skutkové podstaty předmětného správního deliktu irelevantní.
Až potud lze tedy s argumentací krajského soudu i správních orgánů obou stupňů
souhlasit. Ke konečnému závěru o tom, že stěžovatel předmětným jednáním naplnil skutkovou
podstatu správního deliktu dle §34 odst. 2 písm. a) zákona o odrůdách, osivu a sadbě
pěstovaných rostlin, tedy že uvedl do oběhu rozmnožovací materiál, který podle tohoto zákona
není dovoleno uvádět do oběhu, však bylo třeba posoudit ještě další otázku, o níž se sice zmínil
žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí, vypořádal se s ní však zcela nedostatečně. Obecně
totiž skutečně platila povinnost, vyjádřená v §21 odst. 1 písm. a) zákona o odrůdách, osivu
a sadbě pěstovaných rostlin, uvádět do oběhu pouze takové osivo (či jiný rozmnožovací materiál)
druhů uvedených na druhovém seznamu, které bylo uznáno jako základní nebo certifikované,
aby však bylo možné uzavřít, že stěžovatel tuto povinnost ve shora specifikovaném rozsahu
porušil, bylo třeba postavit najisto, že se na obchody stěžovatele s osivem zcela nebo zčásti
nevztahovala výjimka z této povinnosti uvedená v §32 odst. 1 cit. zákona, podle níž „ministerstvo
může, je-li vážně ohroženo zásobení trhu certifikovaným rozmnožovacím materiálem některých druhů uvedených
v druhovém seznamu, stanovit a oznámit ve věstníku druhy, jejichž rozmnožovací materiál se smí po dobu jednoho
roku ode dne oznámení ve věstníku uvádět do oběhu jako obchodní, stanovit vlastnosti, které musí mít, a způsob
jeho kontroly“. Režim nakládání s obchodním rozmnožovacím materiálem pak definoval §24
zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin v návaznosti na §21 odst. 2 písm. a) téhož
zákona tak, že takový rozmnožovací materiál lze uvádět na trh při splnění podmínek daných
příslušnou vyhláškou, s výjimkou požadavků na odrůdovou čistotou a pravost (nebylo tedy nutné
žádat o uznání ÚKZÚZ). Tento režim tak dopadal především na rozmnožovací materiál druhů,
které nebyly uvedeny na druhovém seznamu, avšak vždy po přechodnou dobu
také na rozmnožovací materiál těch druhů na tomto seznamu uvedených, na něž se vztahovalo
příslušné oznámení Ministerstva zemědělství vydané na základě §32 odst. 1 cit. zákona.
V předmětném období vydalo ministerstvo oznámení č. j. 28505/02-7010,1000,
uveřejněné ve Věstníku Mze č. 4/2002 a dále oznámení č. j. 36 342/02 -7010, uveřejněné
ve Věstníku Mze č. 2/2003, jejichž znění jsou veřejně přístupná na http://isap.vlada.cz.
Bez ohledu na datum zveřejnění ve věstníku se první oznámení mělo vztahovat na uvádění
do oběhu pro osev v roce 2002 a druhé pro osev v roce 2003, přičemž první se týkalo ozimé
formy některých obilovin (včetně žita) a druhé mj. jarní formy některých obilovin (včetně pšenice
a ječmene). Obě oznámení také vymezovala další podmínky nad rámec zmiňované vyhlášky,
za nichž bylo možné rozmnožovací materiál těchto druhů uvádět do oběhu v režimu obchodního
rozmnožovacího materiálu (tedy bez nutnosti žádat o uznání ÚKZÚZ).
V daném kontextu je nutné připomenout, že stěžovatel již ve vyjádření k zahájení
správního řízení ze dne 2. 7. 2005 namítal, že partie ječmene jarního - Tolar č. 4 a 5
má „od ÚKZÚZ uznané jako obchodní osivo“. Kontrolní protokol ze dne 3. 2. 2005,
který vyhotovil kontrolní pracovník ÚKZÚZ, skutečně obsahuje zmínku o tom, že u ječmene
jarního – Tolar byly „partie 04 a 05 zpětně dohledány jako obchodní osivo“. Přes tyto skutečnosti
správní orgán I. stupně k této námitce ve svém rozhodnutí uvedl, že toto tvrzení stěžovatel
nedoložil, není mu o něm nic známo a neobsahují ho ani kontrolní protokoly (ač opak
je pravdou). Žalovaný pak v odvolacím rozhodnutí obecně zmínil, že osivo lze uvádět do oběhu
i jako obchodní, pokud se na něj vztahuje výjimka podle §32 odst. 1 zákona o odrůdách, osivu
a sadbě pěstovaných rostlin, dále pak výslovně konstatoval, že partie ječmene jarního – Tolar
pod čísly 2-0390-00629/04 a 2-0390-00629/05 byly posouzeny ÚKZÚZ jako obchodní osivo,
což podle žalovaného znamená, že nebyly uváděny do oběhu v rozporu se zákonem. Správní
orgán I. stupně tedy v tomto ohledu podle žalovaného pochybil, nicméně tato skutečnost neměla
mít vliv na výši udělené pokuty, protože objem „neuznaného osiva“ se po odstranění tohoto
pochybení nesnížil. Naopak žalovaný navýšil celkové množství ječmene jarního-Tolar, které měl
stěžovatel v rozporu se zákonem uvést do oběhu, ze 73,38 t na 74,52 t.
Tyto závěry nemohou bez dalšího obstát. Pokud jde o zmiňované navýšení, je rozhodnutí
žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť není patrné, na základě jakých
úvah a jakých konkrétních dokladů stěžovatel k tomuto údaji dospěl. Pokud jde o partie č. 4 a 5
ječmene jarního – Tolar, bylo by samozřejmě neudržitelné, aby žalovaný konstatoval, že byly
uváděny do oběhu v souladu se zákonem (jako obchodní osivo) a zároveň, aby byly zahrnovány
do objemu osiva, jehož prodejem byl spáchán příslušný správní delikt. Pokud stěžovatel prodal
toto osivo v souladu se zákonem, nenaplnil tímto jednáním skutkovou podstatu správního deliktu
dle §34 odst. 2 písm. a) zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin a nemůže být tedy
v tomto rozsahu jakkoli postižen (opačný přístup odporuje ústavní zásadě nullum crimen, nulla poena
sine lege). To platí zvláště za situace, kdy správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí při úvahách
o výši sankce jako přitěžující okolnost výslovně hodnotil právě skutečnost, že stěžovatel měl
v rozporu se zákonem uvést do oběhu větší množství rozmnožovacího materiálu (celkem
106,26 t). Ze správních rozhodnutí ani z dalších podkladů ve správním spise nelze jednoznačně
určit, zda a v jakém rozsahu se na tomto množství podílelo osivo ječmene jarního –Tolar partií
č. 4 a 5, nicméně z rozhodnutí ÚKZÚZ o neuznání tohoto osiva vyplývá, že tyto partie měly
dohromady hmotnost bezmála 50 t, což by byl podíl ani zdaleka ne bezvýznamný. Je tedy zřejmé,
že pokud byly do celkového množství osiva, jež mělo být uváděno do oběhu v rozporu
se zákonem, zcela nebo zčásti zahrnuty rovněž partie č. 4 a 5, musela by být pokuta adekvátně
snížena. I v tomto ohledu je tedy rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, neboť z kusého odůvodnění rozhodnutí nelze učinit jednoznačný závěr o tom, zda
žalovaný zahrnul toto množství do jím uváděného „neuznaného osiva“, či nikoliv.
Nad tento rámec se měl ovšem žalovaný, jehož povinností vyplývající z §59 odst. 1
správního řádu bylo přezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí prvního stupně v plném
rozsahu, za daných okolností zabývat i tím, zda by zmíněný režim obchodního osiva nedopadal
na základě oznámení Ministerstva zemědělství i na další partie osiva ječmene jarního-Tolar,
příp. i osiva pšenice a žita, jejichž uváděním do oběhu měl stěžovatel porušit zákon. Je totiž
zřejmé, že pokud by se tato oznámení na předmětné osivo vztahovala, nemohl by stěžovatel být
bez dalšího shledán vinným spácháním uvedeného správního deliktu jen z toho důvodu,
že uváděl do oběhu neuznané osivo. Není samozřejmě vyloučeno, že by se stěžovatel v takovém
případě mohl dopustit uvedeného správního deliktu tím, že by toto osivo uváděl do oběhu
jako obchodní, aniž by splňovalo požadavky, které na jeho kvalitu kladla jednak příslušná
vyhláška, jednak citovaná oznámení Ministerstva zemědělství, takové skutečnosti však zatím
správní orgány netvrdily ani neprokázaly. I v tomto ohledu je tedy rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Městský soud v Praze uvedené vady správních rozhodnutí ve svém rozsudku nezohlednil,
ačkoli se jinak s žalobní argumentací stěžovatele velmi pečlivě a pregnantně vypořádal.
Je pravdou, že stěžovatel, ač byl již v řízení před krajským soudem zastoupen advokátem,
na uvedené skutečnosti ve své žalobě (ani v následné kasační stížnosti) výslovně neupozornil.
Přesto je Nejvyšší správní soud toho názoru, že v rámci žalobní námitky stěžovatele,
která směřovala k tomu, že stěžovatel předmětným jednáním uvedený správní delikt nespáchal,
měl městský soud zohlednit i způsob, jakým se správní orgány vypořádaly, či spíše nevypořádaly
s (v tomto kontextu) nanejvýš relevantní otázkou možné výjimky z povinnosti šířit pouze uznané
osivo dle §32 odst. 1 zákona o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin. Pouze v takto
omezeném rozsahu uznal Nejvyšší správní soud předmětnou kasační námitku, podle
níž stěžovatel nenaplnil znaky skutkové podstaty dle §34 odst. 2 písm. a) zákona o odrůdách,
osivu a sadbě pěstovaných rostlin, důvodnou.
Druhá zásadní námitka stěžovatele se týká skutečnosti, že v době rozhodování
o správním deliktu již byl zákon o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin zrušen a nahrazen
zákonem o oběhu osiva a sadby. Jelikož druhý z uvedených zákonů neobsahoval relevantní
přechodná ustanovení, tak případná trestnost jednání, které je stěžovateli přičítáno, podle této
námitky zanikla. Pokud městský soud uvedl, že trestnost správních deliktů se řídí obdobnými
principy jako trestnost trestných činů a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS, přičemž měl za to,
že na sankční postih stěžovatele bylo nutno aplikovat obecně platnou trestněprávní zásadu,
že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin
spáchán, a podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější,
pak stěžovatel takovou možnost analogie odmítá.
Obecně lze souhlasit se stěžovatelem, že užití analogie v neprospěch jednotlivce není
ve správním právu hmotném (a tím méně ve správním trestání) přípustné. Lze mj. odkázat
na shodnou judikaturu Nejvyššího správního soudu, například na právní názor obsažený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67,
www.nssoud.cz, z něhož vyplývá, že použít v oblasti správního trestání analogie práva
nebo zákona lze jen v omezeném rozsahu, a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou
otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně
hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.
Na druhou stranu je však třeba v dané věci říci, že se nejedná o aplikaci analogie práva,
ale o aplikaci hmotně-právní ústavní normy dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod,
která stanoví, že „trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin
spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější“ (jde o zakotvení zásady zákazu
retroaktivity trestních norem v neprospěch pachatele, a naopak zásady obligatorního užití
pozdější trestněprávní normy tam, kde je to pro pachatele výhodnější). Dle ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu se toto ustanovení použije i pro oblast správního trestání. V tomto
ohledu lze odkázat mj. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 6 A 126/2002 - 27, publikovaný pod č. 461/2005 Sb. NSS, v němž byl řešen věcně shodný
právní problém (rozhodnutí o správním deliktu dle zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech,
a to po 1. 1. 2002, kdy byl tento zákon s účinností právě od 1. 1. 2002 zrušen zákonem
č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně dalších zákonů):
„To, že žalobce se podle zjištění správních orgánů dopustil deliktu za účinnosti starého práva, ještě
eo ipso neznamená, že mu také za tyto delikty podle starého práva může být bez dalšího uložena sankce. Takový
názor by ve svých důsledcích znamenal, že tu může dojít k uložení trestu za něco, co nové právo vůbec
nesankcionuje, a tedy i k přímému porušení zásady vyslovené v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny základních práv
a svobod.
Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto
smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného
činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají
a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními
principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech
z historického právního vývoje dokumentovat, že např. snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty
spáchaných trestných činů vedla v některých případech ke změnám zákonů, přesouvajícím trestné činy méně
závažné do kategorie přestupků, anebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty byly novelami zákonů
přesunuty do kategorie činů soudně trestných.
Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv
a základních svobod – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin
nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o „jakémkoli trestním
obvinění“, je třeba záruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním
řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura
Evropského soudu pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6
Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním,
tak v řízení správním. Shodně ostatně judikují i správní soudy (srov. k tomu např. rozhodnutí uveřejněné
pod č. 91/2004 Sb. NSS).
Přijetí tohoto principu pak znamená, že nelze trestat podle starého práva v době účinnosti práva nového,
jestliže nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala; analogicky to platí i tehdy, jestliže nová
úprava stanoví mírnější sankce za stejné jednání (například nižší výměru pokuty).
Dále je třeba zdůraznit, že rozhodnutí správního orgánu, které trestá podle starého práva delikt v době
platnosti a účinnosti práva nového, se naprosto nemůže obejít bez toho, aby důsledně porovnalo nové a staré
skutkové podstaty deliktů, doložilo, že i podle nového práva jde ve všech případech o jednání trestné a že postih
podle nového práva není pro delikventa výhodnější.
Rozhodnutí, které se s touto otázkou (a tedy s dodržením ústavního principu čl. 40 odst. 6 Listiny)
vůbec nevypořádá a zcela ji pomine, je nepřezkoumatelné, protože důvody, které vedly k vyměření ukládané
konkrétní sankce, z něj nelze seznat.“
Z výše uvedeného tedy plyne, že postup žalovaného (resp. správního orgánu I. stupně)
a následně hodnocení tohoto postupu městským soudem byly správné. Správního deliktu
se stěžovatel dopustil za účinnosti dřívějšího zákona. Stěžovatel se však mýlí, pokud se domnívá,
že trestnost předmětného jednání s účinností nového zákona zanikla. Pokud by tomu tak bylo,
nemohl by být stěžovatel za účinnosti nového zákona, jak vyplývá z výše uvedeného, jakkoli
postižen. V daném případě však naopak nový zákon převzal v zásadě totožnou skutkovou
podstatu, která na jednání stěžovatele dopadala shodně jako skutková podstata předchozí.
V rámci správního řízení přitom správní orgány zcela správně postupovaly dle právní úpravy
účinné v době spáchání správního deliktu, avšak teprve po té, co učinily srovnání s právní
úpravou novou. Především tedy zjistily, jak již bylo řečeno, že nová právní úprava konkrétní
skutkovou podstatu převzala. Skutkové podstatě obsažené v §34 odst. 2 písm. a) zákona
o odrůdách, osivu a sadbě pěstovaných rostlin plně odpovídala v době rozhodování o správním
deliktu skutková podstata obsažená v §41 odst. 2 písm. a) zákona o oběhu osiva a sadby.
Totožné přitom zůstalo i zákonné rozmezí pro udělení pokuty za takové jednání a shodovala
se rovněž kritéria pro určení výše pokuty v rámci stanovené sazby. Nový zákon tedy z celkového
hlediska neznamenal pro stěžovatele úpravu příznivější, proto byla v souladu s čl. 40 odst. 6
Listiny základních práv a svobod sankce uložena dle zákona dřívějšího. Tuto kasační námitku
tedy Nejvyšší správní soud neposoudil jako důvodnou.
Ovšem vzhledem k tomu, že z celkového hlediska shledal Nejvyšší správní soud kasační
stížnost ve shora vymezeném rozsahu důvodnou, v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán
právní názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.)
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. března 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu