ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.54.2008:88
sp. zn. 5 As 54/2008 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: H. P., zast.
advokátkou JUDr. Janou Bednářovou, se sídlem AK Řeznická 20, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Jihlava, Žižkova 57, za účasti osob zúčastněných na
řízení: 1) A. S., 2) D. Z., 3) P. Š., 4) V. Š., 5) P. B., 6) B. B., 7) Ing. P. M., 8) D. M., v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 4. 2008,
č. j. 31 Ca 200/2007 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobkyni k rukám advokátky JUDr. Jany
Bednářové, se sídlem AK Řeznická 20, Praha 1, na nákladech řízení o kasační stížnosti
částku 5712 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Krajského soudu v Brně (dále „krajský soud“); tímto bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 4. 9. 2007, č. j. KUJI 58501/2007 ODSH 620/2007 Bar/RODV ve věci odvolání proti
rozhodnutí Obecního úřadu Jeřišno ze dne 15. 5. 2007, č. j. 1/2007, kterým bylo k žádosti
žalobkyně a dalších osob rozhodnuto, že obecní komunikace na pozemku p. č. 810/12 v k. ú.
Jeřišno je pozemní komunikací v uzavřeném prostoru nebo objektu dle ust. §7 odst. 2 zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
Krajský soud shledal důvodnou námitku žalobkyně stran nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného pro nedostatek odůvodnění. Ve zrušujícím rozsudku označil za zásadní, aby odvolací
orgán posoudil správnost rozhodnutí orgánu prvního stupně a jeho argumentaci ohledně otázky,
která byla dána návrhem účastníků řízení, tedy zda se v souzeném případě jedná o komunikaci
v uzavřeném prostoru nebo nikoliv. Prvostupňový orgán rozhodoval na základě žádosti o vydání
rozhodnutí dle §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích ve věci o dvou otázkách, jednak,
zda se jedná o účelovou komunikaci dle §7 odst. 1 cit. zákona a jednak, zda se jedná o účelovou
komunikaci v uzavřeném prostoru dle §7 odst. 2 cit. zákona. Krajský soud konstatoval, že,
jak vyplynulo z prvostupňového rozhodnutí, správní orgán na obě tyto otázky odpověděl
a pokud tedy žalovaný dospěl k závěru, že mělo být rozhodováno výlučně podle ust. §7 odst. 1
cit. zákona, měl tento závěr odůvodnit. Krajský soud uzavřel, že v opačném případě nelze seznat
z rozhodnutí žalovaného žádné důvody, které jej vedly k závěru, který bez dalšího učinil, tedy
že o žádosti účastníků, kteří požadovali vydání rozhodnutí dle §7 odst. 2 cit. zákona mělo být
rozhodováno pouze dle §7 odst. 1 cit. zákona.
Další námitku, kterou žalobkyně vznesla v obecné rovině stran aplikace §90 odst. 1
písm. a), resp. §66 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu ve vztahu k zastavení řízení,
neshledal krajský soud důvodnou. Vzhledem k tomu, že žalobkyně uspěla s námitkou
nepřezkoumatelnosti, bez ohledu na nedůvodnost další námitky, krajský soud rozhodnutí
žalovaného zrušil.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvody dle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Namítá, že rozsudek je v rozporu se zákonem,
neboť soud nesprávně posoudil otázku postupu silničního správního orgánu podle §7 odst. 2
zákona o pozemních komunikacích (dále „zákona“). Stěžovatel uvádí, že pozemní komunikací
je podle §2 odst. 1 zákona dopravní cesta určená k užití silničními a jiným i vozidly a chodci.
Jestliže pozemní komunikace naplňuje znaky uvedené v zákoně a nebyla zařazena mezi místní
komunikace, silnice nebo dálnice, jedná se o účelovou komunikaci (rozsudky NS ČR č. j.
22 Cdo 1868/2000, 22 Cdo 1911/2000, 22 Cdo 2191/2000). Účelovou komunikací se příslušná
část pozemku stává přímo ze zákona, pokud je využívaná jako dopravní cesta pro vozidla
nebo chodce a slouží dle ust. §7 odst. 1 zákona ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby
vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi. O zařazení pozemku nebo jeho části do kategorie účelových komunikací není
třeba vydávat rozhodnutí.
Stěžovatel uvádí, že pozemek p. č. 810/12 v k. ú. Jeřišno byl jako dopravní cesta
z naléhavé, nutné komunikační potřeby používán pro přístup k okolním nemovitostem a splňoval
znaky účelové komunikace dle §7 odst. 1 zákona, a to komunikace veřejně přístupné. Všechny
pozemní komunikace, kromě účelových komunikací umístěných v uzavřených areálech, jsou
ze zákona veřejně přístupné. Vlastník bez povolení silničního správního úřadu nesmí bránit
užívání takové komunikace pro účely dopravy (viz rozsudek NS ČR č. j. 22 Cdo 1868/2000).
Tento postup přitom platí pro jakoukoli veřejně přístupnou komunikaci, ať je stavbou či nikoliv.
Stěžovatel se domnívá, že nelze přijmout jako zákonný postup, kdy dojde k omezení nebo přímo
vyloučení veřejného přístupu na komunikaci vybudováním oplocení této komunikace a tím dojde
fakticky k vyloučení veřejného přístupu na komunikaci, která byla doposud věnována nutné
a nezbytné komunikační potřebě přilehlých nemovitostí a poté bude podán návrh na rozhodnutí
dle §7 odst. 2 zákona, na základě kterého bude silniční správní úřad postupovat
a v pochybnostech rozhodovat, zda jde o uzavřený prostor nebo objekt. Přijetím takového
postupu by docházelo k legalizaci svémocného uzavírání především účelových komunikací,
doposud veřejně přístupných, tj. vylučování jejich dosavadní veřejné přístupnosti, tedy obecného
užívání a příslušné silniční správní úřady by byly postaveny do pozice, že v jakémkoli řízení
dle §7 odst. 2 zákona by pouze z faktických důvodů (existence oploceného areálu) musel
deklarovat, že se v daném případě jedná o uzavřený objekt, byť nelegálním způsobem. Proto
stěžovatel zrušil rozhodnutí č. j. 1/2007 ze dne 15. 5. 2007 a řízení zastavil. Z výše uvedených
důvodů považuje stěžovatel rozsudek krajského soudu za nezákonný, rovněž namítá i jeho
nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla námitky stěžovatele stran tvrzené
nezákonnosti rozsudku pro nesprávné posouzení právní otázky, jakož i námitku
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Zejména poukazuje na skutečnost, že teprve
až z obsahu kasační stížnosti lze zjistit, jakými úvahami se stěžovatel při svém rozhodování řídil;
tyto důvody, které nyní uvádí, však neuvedl nejen ve svém rozhodnutí, ale ani ve vyjádření
k žalobě, tím odňal žalobkyni možnost adekvátní argumentace, jakož i možnost soudního
přezkumu napadeného rozhodnutí v meritu. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Osoby na řízení zúčastněné P. a D. M. ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že
nesouhlasí s tím, aby byl pozemek 810/12 prohlášen za veřejnou komunikaci; uvedli, že
zmiňovaný pozemek nikdo z původních chatařů nepotřebuje, není tudíž důvod považovat jej za
veřejnou komunikaci.
Osoba na řízení zúčastněná paní A. S. ve svém vyjádření souhlasí s hodnocením věci, jak
provedl žalovaný, tedy, že pozemek je účelovou komunikací, která má být veřejně přístupná, za
sporné považuje pouze to, zda na základě zjištěného skutkového a právního hodnocení měl
žalovaný řízení zastavit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu, jakož i správní
rozhodnutí a dospěl k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná.
Ze spisu vyplynulo, že žalobkyně a osoby na řízení zúčastněné v záhlaví uvedené
(spoluvlastníci pozemku p. č. 810/12), podaly u Obecního úřadu Jeřišno, jako příslušného
silničního správního úřadu, žádost o vydání rozhodnutí podle ust. §7 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích. O žádosti bylo rozhodnuto dne 15. 5. 2007 tak, že pozemní
komunikace nacházející se na pozemku p. č. 810/12 je pozemní komunikací v uzavřeném
prostoru. Proti tomuto rozhodnutí podala odvolání paní A. S. Namítala v něm zejména zásadní
procesní pochybení správního orgánu, když ji nevyrozuměl o konání místního šetření a dalších
úkonech ve věci probíhajících, rovněž jí nebyla dána možnost vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí a navrhnout důkazy dle ust. §36 odst. 3 správního řádu. Za věcně nesprávné
označila rozhodnutí, kterým správní orgán považuje zmiňovanou komunikaci za komunikaci
v uzavřeném prostoru, když se již od 60. let jedná o komunikaci, která má být veřejně přístupná –
zajišťuje přístupovou cestu ke všem chatám v dané oblasti.
Rozhodnutím stěžovatele, které bylo krajským soudem zrušeno, bylo zrušeno rozhodnutí
Obecního úřadu Jeřišno č. j. 1/2007 ze dne 15. 5. 2007 a řízení ve věci bylo zastaveno.
V odůvodnění zrušujícího rozhodnutí bylo povinností stěžovatele vypořádat se jak
s důvody, pro které rozhodnutí ruší, tak i s důvody, které svědčí pro postup dle §90 odst. 1
písm. a) správního řádu, tj. s důvody, pro které se řízení zastavuje. Této povinnosti však
stěžovatel zcela nedostál.
V odůvodnění správního rozhodnutí musí správní orgán uvést důvody výroku nebo
jednotlivých výroků. Obsahem odůvodnění rozhodnutí je především rozbor a zhodnocení
podkladů rozhodnutí, správní orgán musí uvést, jakými úvahami se při jejich hodnocení řídil.
Musí rovněž uvést, jakými úvahami se řídil při výkladu právních předpisů, které ve věci aplikoval,
uvést proč byly aplikovány právě tyto právní předpisy a právě způsobem, který vedl k výslednému
rozhodnutí.
Z odůvodnění rozhodnutí žalovaného lze nepochybně seznat i důvody, které již samy
o sobě by jistě postačovaly ke zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a to pro
podstatné vady řízení. Bylo by tak lze učinit např. již z důvodu neoznámení zahájení řízení všem
účastníkům řízení - viz bod b), absence dokladu o doručení rozhodnutí – viz bod c). Tyto
důvody by však svědčily toliko postupu dle ust. §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, nikoli však
postupu, který zvolil žalovaný, tj. dle ust. §90 odst. 1 písm. a) správního řádu. Dospěl-li totiž
žalovaný k tomu, že nepostačí rozhodnutí zrušit a vrátit s vytknutými vadami, které je třeba
v novém řízení odstranit /§90 odst. 1 písm. b)/, ale naopak dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí nemělo, resp. nemohlo být vůbec vydáno, a proto je třeba celé řízení bez dalšího
ukončit /§90 odst. 1 písm. a)/ správního řádu, byl povinen především náležitě odůvodnit, proč
řízení zastavil, tedy proč nelze v této věci rozhodnutí vůbec vydat. V této otázce žalovaný pouze
pod bodem e) odůvodnění uvedl, že správní orgán měl rozhodovat podle §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, nikoli podle §7 odst. 2 cit. zákona, aniž by však již dále uvedl
důvody, pro které takto měl postupovat. Odůvodnění postrádá jakýkoliv názor na charakter
sporné pozemní komunikace, tedy zda se jedná o pozemní komunikaci v uzavřeném prostoru
či nikoli, nebo zda jsou dány důvody pro omezení přístupu veřejnosti nebo takové důvody nelze
dovodit, apod. Považoval-li stěžovatel, jak sám uvádí v odůvodnění, za zásadní důvod, pro který
rozhodnutí zrušil a řízení zastavil, skutečnost, že bylo v řízení postupováno podle §7 odst. 2
zákona o pozemních komunikacích, bylo jeho povinností tento závěr řádně odůvodnit a vyložit,
proč má správní orgán postupovat dle ust. §7 odst. 1 cit. zákona. Podrobnou argumentaci,
ve které je popsán jak skutkový stav, tak i jeho právní hodnocení, stěžovatel uvedl až v kasační
stížnosti. Jakkoli se stěžovatel touto cestou snažil zhojit nedostatky svého rozhodnutí, nelze vady,
které napadené rozhodnutí vykazovalo, a pro které bylo zcela správně krajským soudem
pro nepřezkoumatelnost zrušeno, tímto způsobem napravit. Správní orgán je povinen
již v odůvodnění svého rozhodnutí uvést o jaké zjištěné okolnosti se v rozhodnutí opíral
a jak k nim dospěl. Nepostačuje, vysvětlí-li svůj postup, jakkoli přesvědčivě, až následně,
např. ve vyjádření k žalobě, nebo, jak tomu bylo v projednávané věci, dokonce až v podané
kasační stížnosti.
Namítá-li stěžovatel nezákonnost rozsudku krajského soudu z důvodu nesprávného
právního posouzení podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., musí Nejvyšší správní soudu tuto
námitku odmítnout. Krajský soud se otázkou, zda se v dané věci jedná z hlediska předmětné
komunikace o uzavřený prostor nebo objekt v návaznosti na postup při omezování, popřípadě
vyloučení veřejného přístupu na komunikace z důvodů nezbytně nutných k ochraně oprávněných
zájmů vlastníka komunikace, shledal-li rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelným, nezabýval
a ani zabývat nemohl.
Nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud rovněž námitku nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, kterou stěžovatel uplatnil podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku jasně uvedl, v čem spatřuje vadnost rozhodnutí stěžovatele
a proč jej shledává nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Stěžovatel nadto sám
ani neuvádí žádné argumenty svědčící této námitce a ponechává ji zcela v obecné rovině.
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle ust. §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel, který ve věci nebyl úspěšný, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci,
který byl ve věci úspěšný, svědčí právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Žalobkyně byla zastoupena v řízení o kasační stížnosti advokátkou, které náleží odměna
za dva úkony právní služby podle §11 odst. 1 písm. a), d) vyhl. č. 177/1996 Sb., advokátní tarif.
Odměna činí podle §9 odst. 3 písm. f) částku 2 x 2100 Kč a dále 2 x 300 Kč paušální náhrada
hotových výdajů (§13 odst. 3 cit. vyhlášky). Celkem činí tarifní odměna za zastupování 4200 Kč.
Protože advokátka je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok vůči státu o částku
odpovídající dani, kterou je povinna z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů
odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§35 odst.7 s. ř. s.). Částka daně,
vypočtená dle §37 odst. 1 a §47 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb. činí 912 Kč; celkem byla
stanovena odměna ve výši 5712 Kč.
Osoby zúčastněné na řízení mají právo na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly
v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil (§60 odst. 5, §120 s. ř. s.). Vzhledem
k tomu, že v projednávané věci tomu tak nebylo, náhradu nákladů soud těmto osobám nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.)
V Brně dne 14. ledna 2009
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu