ECLI:CZ:NSS:2009:5.AS.72.2008:65
sp. zn. 5 As 72/2008 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: AGROTRADE, a. s. (dříve AGT INVEST, a. s.), se sídlem Praha 4, Lopatecká 13,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 6. 11. 2006, č. j. 500/1530/50221/06, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2008, č. j. 8 Ca 8/2007 – 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2008, č. j. 8 Ca 8/2007 – 39
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 11. 2006, č. j. 500/1530/50221/06, kterým bylo změněno
rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha,
č. j. 41/00H/060347206/06/FMK ze dne 30. 6. 2006 (dále jen „správní orgán I. stupně“). Tímto
rozhodnutím byla stěžovateli ve smyslu ustanovení §66 odst. 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb.,
o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o odpadech“) uložena pokuta ve výši 70 000 Kč za porušení ustanovení §12 odst. 2 citovaného
zákona.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že městský soud při vydání napadeného rozsudku
nevycházel ze zásady zákonnosti, neboť důkazy, které stěžovatel v žalobě napadl, hodnotil
ve prospěch žalovaného, a stěžovatelem navržené důkazy neprovedl. Stěžovatel v této souvislosti
plně odkázal na rozsáhlou žalobu. Železniční pražce na místě stavby byly použity v roce 2002,
tedy v době, kdy tento materiál nebyl veden v zákoně o odpadech. Naopak byl a je běžně jako
stavební materiál používán dodnes. Soud vycházel z ustanovení §12 odst. 2 zákona o odpadech,
dle kterého lze s odpady nakládat pouze v zařízeních, která jsou k tomu určena. Stavba byla
provedena v roce 2002, tedy v době, kdy jakékoliv polemiky o tomto stavebním materiálu
jako nebezpečném odpadu nebylo možno předvídat. Městský soud dle stěžovatele posuzoval
stavebně technický stav zpětně, což nelze s ohledem na den zabudování tohoto materiálu
do stavby a pozdější nepříznivý důsledek tvrdšího ustanovení zákona. Nebyl posouzen vlastní
dopad na životní prostředí a ohrožení lidského zdraví, popřípadě limity znečišťování životního
prostředí co do konkrétních úkonů, konkrétních mezí a limitů. Podle názoru stěžovatele
nenastaly podmínky, pro které bylo možno věc posoudit jako poškozující zdraví nebo porušující
limity poškození životního prostředí. Jakýkoliv negativní vliv na zdraví člověka nebo životní
prostředí nebyl prokázán.Úvaha soudu se opírá jen o ustanovení zákona, které říká, že železniční
pražce jsou zařazeny do kategorie nebezpečného odpadu. Soud dále s odkazem na §12 odst. 2
zákona o odpadech dovodil, že zákon o odpadech ukládá povinnost uložit odpad pouze
v souladu se zákonem a v případě zproštění odpovědnosti předložení certifikované osoby
pro posuzování shody. Dále soud konstatoval, že stěžovatelem předložený doklad nesplňuje
tyto požadavky. Stěžovatel je opačného názoru. Má za to, že znaleckým posudkem prof. Š. a
vyjádřením LITOLAB spol. s r. o. zkušební laboratoře, byla prokázána u uvedeného materiálu
shoda. Soud přistoupil administrativně k posuzování a dospěl k závěru, že stěžovatel neprokázal
atestem certifikované osoby opak. Soud tak přechází důkaz stěžovatele a pouhým konstatováním,
že se nejedná o certifikovanou osobu, znalecký posudek prof. Š. neuznal jako důkaz. Podle
názoru stěžovatele soud porušil zásadu volného hodnocení důkazů a vyloučil důkaz
z nepřípustného administrativního hlediska. Dle stěžovatele sám předpoklad, že pražce byly
napouštěny karcinogenními látkami nelze použít. S ohledem na měření provedené ECOCHEM,
a. s. a závěry této laboratoře je nutno zabývat se otázkou, jaké byly porušeny zákonné limity
a zda došlo k takové skutečnosti, že byly narušeny životy osob a znečištěno životní prostředí.
Hranice, která by toto zákonem stanovila, zde není. Soud přejal názor ČIŽP, který není nikterak
podložen, a to, že došlo k výluhu do pozemku. K otázce jednání stěžovatele stran naplnění
skutkové podstaty správního deliktu se soud nevyjádřil. Stavebník nevěděl a ani nemohl vědět,
že se v roce 2004 stane tento stavební materiál vlivem zařazení do příslušné kategorie
nebezpečným odpadem. V době použití pražců nešlo o jednání, které by naplňovalo skutkovou
podstatu správního deliktu. Při řízení nebyl prokázán negativní vliv na zdraví osob a ohrožení
životního prostředí. Nebyly překročeny zákonem stanovené limity. Soud dospěl k závěru, že byl
porušen metodický pokyn MŽP uveřejněný ve Zpravodaji č. 8/1996. Hodnocení dopadu na život
a zdraví byl tak porovnáván s dokumentem malé právní síly. Proto nemůže obstát hodnocení
soudu o tom, že došlo k porušení zákona, na základě kterého může být udělena sankce.
Stěžovatel navrhl rozsudek městského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 7. 8. 2008. Poukázal na skutečnost,
že v období od osazení železničních pražců jakožto součástí plotu a uložením pokuty nedošlo
k žádné změně právní úpravy týkající se zařazování odpadů daného druhu do příslušných
kategorií a posuzování vlastností těchto odpadů. Argument stěžovatele o nepřípustné zpětné
aplikaci právního předpisu je tak třeba odmítnout. Na předmětné železniční pražce bylo
pohlíženo od počátku jako na odpad nebezpečný.
Argumentaci běžným využíváním vysloužilých železničních pražců jakožto stavebního
materiálu je třeba odmítnout jako irelevantní. Stěžovatel v daném případě porušil ustanovení §12
odst. 2 zákona o odpadech a naplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle §66 odst. 4
písm. b) zákona. Toto protiprávní jednání spočívalo již v samotném nakládání s odpady
v zařízení, ve kterém není nakládání s odpady povoleno, tzn. již v pouhém umístění vyřazených
pražců do plotu na pozemcích, které nejsou zařízením dle §14 odst. 2 zákona. Otázka míry
škodlivosti tohoto jednání, tj. otázka konkrétního obsahu škodlivých látek v pražcích, jakož
i způsob a pronikání těchto látek do okolního prostředí, již představují kritérium podle §67
odst. 2 zákona o odpadech, rozhodné pro výši ukládané pokuty, nikoli však znak podmiňující
samotné naplnění skutkové podstaty. Z ustanovení §67 odst. 2 zákona o odpadech dále též
vyplývá, že podmínkou nebezpečnosti protiprávního jednání nemusí být prokázání konkrétních
již nastalých škodlivých následků (tj. míry poškození životního prostředí), ale že v některých
případech stačí posouzení pouhé míry ohrožení životního prostředí. Z tohoto hlediska je tak
v daném případě třeba považovat za dostačující samotné prokázání výskytu a stanovení množství
potenciálně škodlivých organických látek jak v pražcích samotných, tak i v jejich bezprostředním
okolí, a nikoli prokázání přímých škodlivých následků, působení těchto látek na lidské zdraví
či životní prostředí. Žalovaný sdílí přesvědčení, že jak prof. Š. tak zkušební laboratoř LITOLAB,
s. r. o nedoložili příslušným způsobem skutečnost, že jsou autorizovanými osobami pro
posuzování shody podle §12 zákona č. 22/1997 Sb., a proto jejich zjištění a posudky nelze
považovat za prohlášení o prokázání shody podle tohoto zákona a podle přílohy č. 3 nařízení
vlády č. 163/2002 Sb. V tomto případě se tak nejedná o pouhý administrativní nedostatek,
ale o nesplnění základní povinnosti požadované obecně závazným právním předpisem. Žalovaný
navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Ze správního spisu vyplynulo, že správní orgán I. stupně dne 6. 6. 2006 zahájil
se stěžovatelem správní řízení ve věci uložení pokuty za správní delikt dle §66 odst. 4 písm. b)
zákona o odpadech, kterého se měl stěžovatel dopustit tím, že na lesním pozemku parc.
č. 502/16 k. ú. Jevany, použil nebezpečný odpad kat. č. 17 02 01 * odpadní železniční/kolejové
dřevěné pražce (cca 250ks) ke stavbě plotu. Dne 30. 6. 2006 vydal správní orgán rozhodnutí, jímž
uložil stěžovateli ve smyslu ustanovení §66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech pokutu ve výši
70 000 Kč. Ve výroku uvedl, že je pokuta konkrétně uložena za porušení povinnosti stanovené
§12 odst. 2 zákona o odpadech, kde je stanoveno, že lze s odpady nakládat pouze v zařízeních,
která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena. „Tuto povinnost porušil subjekt tím,
že na lesním pozemku parc. č. 502/16 k. ú. Jevany, použil nebezpečný odpad kat. č. 17 02 01 O/N Dřevo-
odpadní železniční/kolejové dřevěné pražce (cca 250ks) ke stavbě plotu.“ Proti rozhodnutí o pokutě
se stěžovatel odvolal. Na základě podaného odvolání bylo rozhodnutí změněno tak, že ve výroku
rozhodnutí žalovaný vypustil výše citovanou větu a nahradil ji větou : „Tuto povinnost účastník řízená
porušil tím, že od roku 2002 využívá nebezpečný odpad katalogové číslo a název dle Katalogu odpadů č. 17 02
01 O/N Dřevo- odpadní železniční/kolejové dřevěné pražce v množství cca 250ks tak, že z nich postavil plot
mezi pozemky p. č. 502/16 a 502/33 v k. ú. Jevany, aniž by bylo uvedené místo dle zákona o odpadech určeno
k nakládání s odpadem.“ Rozhodnutí o odvolání napadl stěžovatel žalobou, kterou městský soud
kasační stížností napadeným rozsudkem zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadaný rozsudek Městského soudu v Praze a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Důvodnost přitom Nejvyšší správní soud neshledal
v nesprávném posouzení právní otázky v intencích kasačních důvodů.
Nejvyšší správní soud se před zkoumáním věci samé musel nejprve vypořádat
s případnými vadami, ke kterým je povinen přihlížet vždy z moci úřední. Nejvyšší správní soud
totiž v souladu s §109 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), není vázán
důvody kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li
napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Dle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V projednávané věci shledal Nejvyšší správní soud nad rámec kasačních námitek
stěžovatele napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, neboť městský soud
nepostupoval v souladu s ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s., které soudu přikazuje přezkoumat
napadené výroky rozhodnutí v mezích všech řádně a včas uplatněných žalobních bodů.
Z hlavy páté Listiny základních práv a svobod vyplývá obecný požadavek, podle něhož
jsou soudy povinny svá rozhodnutí řádně zdůvodnit. Absence řádného odůvodnění napadeného
rozhodnutí vede k nepřezkoumatelnosti; takové rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to,
že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo
na spravedlivý proces (II. ÚS 686/02).
Dle Nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 7. 2003, sp. zn. IV. ÚS 40/03 „postup správního
soudu, který nepřezkoumá rozhodnutí správního orgánu v celém rozsahu uplatněných žalobních
námitek, odporuje zásadám spravedlivého procesu.“ Obdobně judikoval Ústavní soud ve svém
nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp.zn. II. ÚS 242/02, když dovodil, že ze zásad spravedlivého procesu
mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat na uplatněné
námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí.
Těmito zásadami se městský soud v projednávané věci neřídil a stěžovatelem žalobou
napadené rozhodnutí nepřezkoumal v rozsahu všech uplatněných žalobních námitek.
Stěžovatel v žalobě předně namítal vady řízení (str. č. 5 žaloby). Tvrdil jak v žalobě tak
i v odvolání, že žalovaný získal veškeré poznatky a důkazy v předmětném správním řízení
z jiného řízení a že tento postup není dle stěžovatele v souladu se správním řádem. Žalovaný
v tomto směru k námitkám uplatněným již v odvolání ve svém rozhodnutí argumentoval
ustanovením §50 odst. 1 správního řádu, jenž vyjmenovává , co může být důkazem ve správním
řízení. Zdůraznil, že tímto důkazem mohou být taktéž skutečnosti známé správnímu orgánu
z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů atd. Z tohoto důvodu žalovaný usoudil,
že odvolací námitky stěžovatele ohledně způsobu získání důkazů v předmětném správním řízení
nemohou obstát. S tímto závěrem vyjádřil stěžovatel v žalobě zásadní nesouhlas. Podle jeho
názoru žalovaný ustanovení §50 odst. 1 správního řádu vyložil extenzivně, když pojem
skutečnosti známé orgánu z úřední činnosti vyložil tak, že pod něj zařadil veškeré poznatky
k danému případu (místní šetření, odběry vzorků při místním šetření, jednání se zástupcem
stěžovatele před zahájením správního řízení, předložení dokladů před zahájením správního řízení
atd.). Tento postup stěžovatel v žalobě označil za nepřípustný. Za naprosto nepřijatelné označil
stěžovatel v žalobě tvrzení žalovaného o tom, že účast stěžovatele při odběrech vzorků nebyla
nutná, když nebylo zasaženo do jeho vlastnických práv. Naopak podle stěžovatele za účelem
dosažení maximální objektivity byla jeho účast na takovém šetření podstatná. Účelným postupem
by dle stěžovatele bylo odebrat vzorky taktéž z pozemku sousedního. Stěžovatel v žalobě k výše
uvedeným námitkám uzavřel, že shledává v předchozím řízení procesní vady a zkrácení na svých
právech. Rozhodnutí žalovaného shledal taktéž nicotným.
K výše uvedeným konkrétně vzneseným námitkám se městský soud nevyjádřil.
Dále stěžovatel v žalobě namítal nesprávné právní posouzení. Zejména tvrdil, že v roce
2002 nebyly použité železniční pražce nebezpečným odpadem (str. 8 žaloby). Staly se jím
až v roce 2004, kdy příloha k zákonu o odpadech stanovila, že bez znalosti obsahu nebezpečných
látek, nelze pražce jako stavební materiál použít. Dále namítal, že využití pražců bylo v roce 2002
provedeno v souladu s ustanovením §11 odst. 1 zákona o odpadech a poukázal na skutečnost,
že Městský úřad v Říčanech, odbor životního prostředí, dal dne 12. 9. 2005 souhlas s využitím
železničních pražců jako odpadu pro stavbu plotu za podmínky, že nebude ohroženo lidské
zdraví a životní prostředí. Současně vyžádal prokázat shodu dle zákona č. 22/1997 Sb.,
o technických požadavcích na výrobky. Stěžovatel v žalobě namítal, že shodu v tomto případě
prokázat nelze, neboť shoda se prokazuje pouze u stanovených výrobků a zde jde o druhotné
využití materiálu.
Se shora uvedeného je zřejmé, že stěžovatel nesouhlasil s tím, že použité železniční pražce
byly v roce jejich použití ke stavbě plotu odpadem nebezpečným. Tato námitka, jak je patrno
ze žaloby, byla stěžejní. Stěžovatel brojil proti uložené pokutě, neboť se domníval, že v rozhodné
době (rok 2002) nemohl naplnit skutkovou podstatu deliktu, za nějž mu byla uložena pokuta,
protože použité pražce nebyly nebezpečným odpadem.
Městský soud k výše uvedené námitce naopak konstatoval, „že žalobce ve svém podání
nerozporoval, že použité pražce jsou odpadem kategorie nebezpečný. Podával pouze, že do roku 2004 nebylo
použití pražců jako stavebního materiálu vyloučeno, teprve roku 2004 pak jejich použití bylo podmíněno znalostí
obsahu škodlivin.“
Mimo citací ustanovení §12 odst. 2 a §66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech
pak k námitkám nesprávného posouzení městský soud uvedl, že železniční pražce jsou „odpadem,
který lze zařadit do programu nebezpečných odpadů a nakládat s nimi odpovídajícím způsobem. Pokud by
se žalobce chtěl zprostit této odpovědnost, musel by postupovat dle §6 odst. 4 citovaného zákona a prokázat,
že odpad nebezpečné vlastnosti nemá, např. předložením certifikovaného osvědčení autorizované osoby
pro posuzování shody dle §12 zákona č. 22/1997 Sb. Takové osvědčení však žalobce nepředložil.“ Dále
pak soud uzavřel, že stěžovatelem předložené posudky naopak prokázaly přítomnost látek,
které činí odpad nebezpečným.
Městský soud, jak je patrné z odůvodnění jeho rozsudku, převzal bez dalšího závěry
žalovaného a shodně s ním uzavřel, že stěžovatel shodu dle zákona č. 22/1997 Sb., o technických
požadavcích na výrobky, neprokázal a to i za situace, kdy součástí žalobní námitky bylo tvrzení
stěžovatele, že v tomto případě shodu prokazovat nelze. K využití pražců dle §11 zákona
o odpadech ani k námitce stěžovatele, že v roce 2002 použité pražce nebyly odpadem
nebezpečným, se městský soud konkrétně nevyjádřil.
Stěžovatel taktéž vznesl v žalobě námitku uplynutí subjektivní i objektivní lhůty
pro uložení pokuty. V této souvislosti taktéž brojil proti závěru žalovaného o tom, že využívání
předmětných železničních pražců je deliktem, jenž má trvající charakter. K jednoroční lhůtě,
ve které je povinen správní orgán řízení zahájit v žalobě namítal, že podnět od PeadDr. M. o
prošetření závadnosti plotu z pražců obdržel správní orgán dne 14. 7. 2004 a řízení zahájil až dne
9. 6. 2006. Správnímu orgánu nic nebránilo řízení po obdržení podnětu zahájit, a posléze ho
přerušit do vyřízení předběžné otázky (rozhodnutí o tom, že pražce jsou odpadem). Správní
orgán nekonal nic do 4. 10. 2005.
Městský soud se k této námitce vyjádřil na straně č. 8 rozsudku, kde bez bližšího
odůvodnění uvedl, „že počátek subjektivní lhůty lze datovat 4. 10. 2005, tj. dnem, kdy se ČIŽP dozvěděla,
že pražce jsou odpadem a nikoli dnem 14. 7. 2004, kdy obdržela žádost od paní M.“
Ani v tomto případě nelze než uzavřít, že městský soud své povinnosti reagovat řádně
a v plném rozsahu na žalobní námitky nedostál. Městský soud se omezil pouze na konstatování
počátku běhu subjektivní lhůty, aniž by tento svůj závěr blíže odůvodnil a aniž by se vyjádřil
k tvrzení stěžovatele, že počátek běhu lhůty je třeba posuzovat od dojití podání od paní M.
Nejvyšší správní soud tak došel k závěru, že výše uvedené vady způsobují
nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a proto postupem podle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem (§110 odst. 3 s. ř. s.). Městský soud v dalším řízení přezkoumá rozhodnutí
žalovaného v rozsahu všech uplatněných žalobních námitek.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. července 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu