ECLI:CZ:NSS:2009:6.ADS.49.2009:111
sp. zn. 6 Ads 49/2009 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobkyně: V. K.,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor sociální péče a zdravotnictví,
se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zastoupeného Mgr. Tomášem Zlesákem, advokátem,
se sídlem Revoluční 1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 12. 2006,
č. j. MHMP 398021/2006, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 9. 1. 2009, č. j. 3 Cad 15/2007 - 73,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2009, č. j. 3 Cad 15/2007 - 73, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil pro nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů v záhlaví označené rozhodnutí žalovaného (dále jen „stěžovatel“),
jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12 č. j. ODP/NEZ/595/2006/FOL
ze dne 13. 9. 2006. Posledně jmenovaným rozhodnutím byla žalobkyni zvýšena s účinností
od 1. 9. 2006 opakovaná dávka sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální
potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociální potřebnosti“).
Stěžovatel v kasační stížností namítá kasační důvody, jež lze podle jejich obsahu
subsumovat pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze nesprávně
aplikoval ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel zastává názor, že podle ustanovení
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze postupovat pouze tehdy, kdy například z výroku žalovaného
rozhodnutí nelze zjistit, jak vlastně bylo rozhodnuto, je-li výrok vnitřně rozporný či nelze
rozeznat, co je výrok a co je odůvodnění. Takto závažnými vadami rozhodnutí stěžovatele
podle jeho názoru netrpí. Nesouhlasí rovněž se závěrem Městského soudu v Praze, že by nebyly
řádně označeny předpisy, kterými se správní orgán při rozhodování řídil, a domnívá
se, že rozhodná ustanovení byla řádně vyložena. Stěžovatel namítá, že nelze za nepřezkoumatelné
označit rozhodnutí, v němž chybí údaje, které nemohou mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé. Stěžovatel poukazuje na to, že v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
i v rozhodnutí jeho bylo řádně objasněno, jak správní orgán došel k výpočtu výše nezbytných
nákladů na domácnost žalobkyně. Dále stěžovatel namítá, že skutečnost, že žalobkyně obývá byt
se dvěma dalšími osobami, je zřejmá z obsahu správního spisu a zcela zjevně tuto skutečnost
potvrzuje sama žalobkyně ve svých podáních. To je přitom relevantní skutečností - žalobkyně
není s ostatními osobami v poměru osob společně posuzovaných a všechny tři osoby obývají
jeden byt. Tyto skutečnosti napadené rozhodnutí stěžovatele reflektuje. Závěrem stěžovatel
uvedl, na správní judikaturou setrvale drženou zásadu, podle níž soud může jako překlenutelnou
procesní chybu posoudit to, když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění písemného
vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního
spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu
bez pochyb rekonstruovatelné. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti zabývala meritorními úvahami
o zákonnosti postupu stěžovatele, poukázala zejména na to, že z jejích podání a ze spisového
materiálu jako celku je zřejmé, že byt, v němž žije, obývají dvě domácnosti. Jednu domácnost
tvoří žalobkyně a druhou domácnost tvoří manželé M. Při výpočtu „skutečných odůvodněných
nákladů na domácnost žalobkyně“ tak podle názoru žalobkyně nelze celkové náklady na byt
(nájemné a služby a platby za služby) dělit třemi, jak učinil stěžovatel, ale dvěma.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Ze spisové dokumentace správního orgánu prvního stupně vyplývá, že žalobkyně pobírá
opakovanou dávku sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti. Pokud jde o dávku
přiznanou za měsíc září 2006, je ve spisu založen přípis žalobkyně ze dne 10. 9. 2006,
jímž reagovala na výzvu správního orgánu prvního stupně k osvědčení skutečností rozhodných
pro trvání nároku na dávku, její výši nebo výplatu. K tomuto přípisu žalobkyně jako doklady
přiložila doklad osvědčující výši nájmu a doklad o úhradě nákladů za elektřinu v měsíci
srpnu 2006. Celkem šlo o částku 3377 Kč. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
pak vyplývá, že tuto částku vzal jako prokázané náklady spojené s užíváním celého bytu.
Vzhledem k tomu, že byt užívají celkem tři osoby, přiznal žalobkyni jako odůvodněné náklady
na domácnost jednu třetinu z této částky, tedy 1126 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala odvolání, v němž namítala,
že podle ustanovení §3 odst. 2 písm. e) a §3 odst. 3 písm. a) zákona o životním minimu
se za částku potřebou k zajištění výživy a ostatních základních potřeb občana považuje částka
ve výši 2400 Kč a za částku potřebnou k zajištění nezbytných nákladů na domácnost částka
2020 Kč měsíčně, jde-li o jednotlivce. Součtem těchto částek je 4420 Kč, které podle svého
názoru měla dostávat. Z částky 2020 Kč určené na nezbytné náklady na domácnost osoby,
která není s nikým společně posuzovaná, podle žalobkyně nelze nic odečítat, neboť jde
podle jejího názoru o částku minimální a stanovenou zákonem, přičemž její snížení
by znamenalo, že by sociálně potřebný občan nadále setrvával v hmotné nouzi. Postup správního
orgánu prvního stupně označila za nepřezkoumatelný, neboť z jeho rozhodnutí není zřejmé,
na základě jakého právního předpisu a na základě jakého jeho ustanovení přistoupil k podělení
částky nákladů na byt na třetiny.
Stěžovatel ve svém rozhodnutí jako na relevantní právní důvod, proč setrval na názoru
správního orgánu prvního stupně, uvedl, že podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální
potřebnosti se občanu, který se považuje za sociálně potřebného, poskytují jednorázové
nebo opakované dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění
nezbytných nákladů na domácnost, přičemž se podle ustanovení §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti při rozhodování o výši dávky přihlíží k částkám životního minima, ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních potřeb a nezbytným nákladům
na domácnost posuzovaného občana, k výši příjmu a k majetkovým poměrům. Námitky
žalobkyně proto odmítl jako irelevantní, neboť právě dikce §4 odst. 3 zákona o sociální
potřebnosti, který ve své dispozici přikazuje přihlédnout k výši částek životního minima, vede
logicky k tomu, že výsledná částka dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti částky
životního minima dosáhnout nemusí.
Městský soud v Praze v napadeném rozsudku konstatoval, že podle §76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. soud zruší napadnuté rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo v nedostatku důvodů k rozhodnutí.
Podle názoru Městského soudu v Praze v dané věci již rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně bylo nepřezkoumatelné z důvodu nedostatku důvodů, neboť z tohoto správního
rozhodnutí vůbec nevyplývá, jakým způsobem správní orgán došel ke stanovení výše nezbytných
nákladů na domácnost. Z rozhodnutí nevyplývá, jakým způsobem došel k celkové výši
nákladů na domácnost ve výši 3377 Kč a ke skutečnosti, že na těchto nákladech se podílí 3 osoby,
a tedy že odůvodněným nákladem na domácnost žalobkyně je částka 1126 Kč.
Tato nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně činí nepřezkoumatelným
i rozhodnutí stěžovatele, neboť odkázal pouze na obsah rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně.
Rozsudek byl stěžovateli doručen dne 14. 1. 2009. Kasační stížnost byla podána dne
27. 1. 2009.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížností, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze vzešlo (§102 s. ř. s.) a kasační stížnost
podal včas. V kasační stížnosti uplatňuje důvody, které lze podle obsahu subsumovat, jak již bylo
uvedeno, pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud za této situace
napadený rozsudek Městského soudu v Praze v mezích řádně uplatněných kasačních důvodů
a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Městský soud v Praze postavil své zrušující rozhodnutí na konstatování
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele (potažmo již rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně) pro nedostatek důvodů ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud musí předně souhlasit s námitkou stěžovatele a poukázat
na správní judikaturou setrvale drženou zásadu definovanou již rozsudkem Vrchního soudu
v Praze ze dne 25. 6. 1996, č. j. 6 A 825/95 - 7, podle níž soud může jako překlenutelnou
procesní chybu posoudit to, když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění písemného
vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního
spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu
v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné. Účelem soudního přezkumu správních
rozhodnutí není lpění na formální dokonalosti správních rozhodnutí, ale účinná ochrana
veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy. Vědom si tohoto úkolu správního
soudnictví, může Nejvyšší správní soud poněkud slevit z nároků na dodržení jinak
zcela oprávněných požadavků §68 správního řádu s vědomím toho, že ve správním spisu nalezl
dostatečnou oporu pro úvahu, že je rozhodnutí stěžovatele po právní i skutkové stránce
v souladu se zákonem. Na tomto místě je tedy třeba zdůraznit, že obecně nelze považovat
za nepřezkoumatelné správní rozhodnutí, které neobsahuje, formálně vzato, veškeré náležitosti
ve smyslu §68 správního řádu. V tomto kontextu se jeví oprávněnou námitka stěžovatele,
že Městským soudem v Praze požadovaná skutková zjištění, která v odůvodnění rozhodnutí
postrádal, jsou nepochybně obsahem spisové dokumentace (žalobkyní uvedené náklady
na domácnost, skutečnost, že obývá byt spolu se dvěma dalšími osobami), přičemž tato skutková
zjištění nebyla žalobkyní v žádné fázi řízení správního ani soudního zpochybněna.
Nejvyšší správní soud podotýká, že otázka případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů, která se týká především skutkových zjištění, je úzce spjata s otázkou relevantní právní
normy, jež má být aplikována, a jejího obsahu. Neboť je to právě hypotéza právní normy,
která stanoví okruh potřebných skutkových zjištění nutných k tomu, aby ji bylo lze aplikovat,
popř. aby bylo lze konstatovat, že nastaly účinky předvídané její dispozicí. Toto úzké sepětí
otázky dostatečnosti skutkových zjištění (a tím i případné nepřezkoumatelnosti) a otázky aplikace
příslušné normy konec konců vystihuje ve svém vyjádření ke kasační stížnosti sama žalobkyně,
která své vývody o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele staví především na předpokladu,
že pro postup stěžovatele neexistoval jakýkoliv zákonný podklad, resp. ten, na nějž stěžovatel
poukázal, žalobkyně odmítá akceptovat. Tím se obě otázky do značné míry prolínají
a pro posouzení věci je potřebné tázat se po relevantních ustanoveních, jež bylo třeba aplikovat.
I s ohledem na argumentaci žalobkyně Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že obsah
čl. 30 Listiny základních práv a svobod směřuje k zakotvení subjektivního občanského (čl. 30
odst. 1), resp. lidského (čl. 30 odst. 2) práva na sociální zabezpečení, a to zásadně pouze
pro případy sociálních událostí v citovaném článku uvedených (stáří, nezpůsobilost k práci
a ztráta živitele, hmotná nouze). Pro případy sociálních událostí vymezených v čl. 30 odst. 1
Listina základních práv a svobod zaručuje právo na „přiměřené hmotné zabezpečení“. V případě
sociální události hmotné nouze ovšem zaručuje Listina pouze „pomoc nezbytnou
pro zajištění základních životních podmínek“. Podstatné přitom je, že práv zaručených čl. 30
Listiny základních práv a svobod je možno se dovolávat pouze v mezích zákonů, které ho
provádějí (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Pokud jde o právo na pomoc
nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek v případě hmotné nouze, v době
rozhodování stěžovatele byly prováděcími předpisy ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod zákon o sociálním zabezpečení, zákon o životním minimu a zákon o sociální
potřebnosti. Každý zákon z této triády měl přitom z hlediska obsahu normy čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod svébytnou funkci, kterou nelze zaměňovat s funkcí ostatních.
Ustanovení §90 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení („Občanům, jejichž životní potřeby
nejsou zabezpečeny příjmy z výdělečné činnosti nebo jinými příjmy, popřípadě dávkami, a příslušný orgán jim
nemůže zajistit vhodné zaměstnání, poskytují příslušné orgány peněžité a věcné dávky.“) lze označit
za základní prováděcí ustanovení ve vztahu k čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stanoví v rovině jednoduchého práva v základních obrysech příslušnost orgánů sociálního
zabezpečení věcnou a osobní.
Naproti tomu funkcí zákona o životním minimu je definovat pojem hmotné nouze
ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. To činí v ustanovení §1, v němž říká,
že životní minimum je společensky uznanou minimální hranici příjmů občana, pod níž nastává
stav jeho hmotné nouze. V dalších ustanoveních pak zákon o životním minimu pouze
konkretizuje výši této (objektivní) hranice, která definuje stav hmotné nouze. Přisuzovat zákonu
o životním minimu funkci jinou než definiční by bylo zcela nepřípadné. Jak konstatovala
výslovně již důvodová zpráva k zákonu o životním minimu (www.psp.cz), „stanovením životního
minima je specifikována ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod skupina občanů,
kteří jsou v hmotné nouzi a kterým by z tohoto důvodu měla být poskytnuta pomoc. Způsob, forma
poskytování a bližší podmínky pomoci budou stanoveny ve zvláštních předpisech ,
a to především v republikových předpisech upravujících poskytování dávek sociální péče podmíněných sociální
potřebností.“
Teprve poslední z vymezené triády předpisů, zákon o sociální potřebnosti, ve skutečnosti
provádí to, co ustanovení čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nazývá pomocí, která je
nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Teprve tento zákon stanoví obsah
a podmínky této pomoci, přičemž žádné z jeho ustanovení neříká, že tato pomoc má spočívat
v poskytnutí životního minima. Nic ho k tomu ani nenutí, neboť čl. 30 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod ničeho nevypovídá o tom, že by byl stát povinen zajistit „životní minimum“, sám
zákon o životním minimu tento pojem pouze definuje a zákon o sociální potřebnosti pojmu
životního minima užívá v ustanovení §1 odst. 1 k podvojné definici sociální potřebnosti,
v ustanovení §4 odst. 3 pak stanoví, že k částkám životního minima se při stanovení dávky
sociální potřebnosti přihlíží. Ani z jednoho ze jmenovaných ustanovení nelze dovodit, že dávka
sociální potřebnosti (která je praktickou realizací pomoci nezbytné pro zajištění základních
životních podmínek) musí dosáhnout částky životního minima.
Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti se občanu, který se považuje
za sociálně potřebného podle tohoto zákona, poskytují jednorázové nebo měsíčně se opakující
peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb
a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost. Přitom platí podle §4 odst. 3 téhož zákona,
že při rozhodování o výši jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky
se jednak (jak už výše uvedeno pouze) přihlíží k částkám životního minima, jednak ke skutečným
odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních základních potřeb a nezbytných
nákladů na domácnost posuzovaného občana (společně posuzovaných osob), ve vztahu k výši
příjmu a k majetkovým poměrům. Zákon o sociální potřebnosti touto konstrukcí výpočtu dávky
klade důraz na fakticitu v souladu se zásadou skutečné potřeby - v případě dávky podle zákona
o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem pevně
stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky
(srov. v této souvislosti závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 6 Ads 76/2007 - 70). Rozhodnutí o výši dávky je tedy projevem diskreční pravomoci
správního orgánu, přičemž limity této diskrece stanoví již citovaný §4 odst. 3 zákona
o sociální potřebnosti.
Nelze tedy v žádném případě přisvědčit žalobkyni, jak opakovaně ve svých žalobách
v obdobných případech setrvale dovozuje, že by automaticky měla být příjemkyní dávky sociální
péče podle zákona o sociální potřebnosti ve výši životního minima, pokud je zjištěno, že je
bez příjmu a nemajetná a nežije s nikým ve společné domácnosti. Takový požadavek by byl
v rozporu se zásadou skutečné potřeby vyplývající právě z ustanovení §4 odst. 3 zákona
o sociální potřebnosti. Ostatně i s ohledem na to bylo zcela správné, že orgán sociálního
zabezpečení ve smyslu §7 odst. 1 žalobkyni vyzval mj. k prokázání nákladů na bydlení,
byť bylo zřejmé, že není osobou společně posuzovanou a že vede samostatnou domácnost.
Zmíněné ustanovení, což je třeba zdůraznit, nadto přesouvá břemeno důkazní plně na žadatele
o dávku – závisí pouze na aktivitě žadatele, jakým způsobem a v jakém rozsahu své životní
náklady vyčíslí a prokáže.
V případě žalobkyně bylo zjevné, že sice nežije s nikým ve společné domácnosti,
resp. že není osobou společně posuzovanou, nicméně pokud jde o náklady na bydlení, byl
správní orgán konfrontován se skutkovým zjištěním, které, jak již bylo výše uvedeno, je
dostatečně zachyceno v obsahu správního spisu, a které žalobkyně přes výzvu podle §7 odst. 1
zákona o sociální potřebnosti nijak neupřesnila, že žalobkyně žije v jednom bytě s dalšími dvěma
osobami (byť v oddělených domácnostech), a zároveň žalobkyně doložila některé náklady
(elektřina, nájem) týkající se celého bytu, tedy obou (příp. tří) domácností bez rozlišení,
co spotřebovala skutečně sama, a co je spotřeba oněch ostatních osob, které nejsou sociálně
potřebné a nejsou společně posuzovány se žalobkyní. Za této situace bylo logické a zcela
v souladu s limity správní diskrece ve smyslu §4 odst. 3 zákona o sociální potřebnosti,
pokud správní orgán prvního stupně vyšel z premisy, že se na těchto doložených nákladech
podílejí ve skutečnosti tři osoby, a to přibližně stejným dílem – i tento myšlenkový postup je
ze správního spisu zřejmý (celková výše nákladů v rozhodnutí uvedených odpovídá položkám
doloženým žalobkyní, výsledně přiznaná částka je jednou třetinou). V tomto ohledu neshledává
Nejvyšší správní soud úvahu stěžovatele nepřezkoumatelnou.
Nejvyšší správní soud proto nemůže než přisvědčit stěžovateli, že pro použití ustanovení
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebylo v případě napadeného rozhodnutí stěžovatele místa.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud v Praze je v novém řízení právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Městský soud v Praze rozhodne v novém řízení i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2009
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu