ECLI:CZ:NSS:2009:6.ANS.3.2009:45
sp. zn. 6 Ans 3/2009 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce: Ing. V. H.,
zastoupeného JUDr. Evou Frélichovou, advokátkou, se sídlem Kollárova 3, Znojmo, proti
žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 7. 1. 2009, č. j. 8 Ca 153/2007 - 23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2009, č. j. 8 Ca 153/2007 - 23,
se zrušuj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 1. 2009, č. j. 8 Ca 153/2007 - 23, zamítl
žalobu, v níž se žalobce domáhal uložení povinnosti ministru financí provést zákonným
způsobem přezkumné řízení zahájené na základě žádosti ze dne 21. 12. 2006 a o jeho výsledku
vydat rozhodnutí s náležitostmi uvedenými v §181 zákona č. 361/2003 Sb., a to ve lhůtě
do třiceti dnů ode dne doručení rozsudku. V odůvodnění tohoto rozsudku Městský soud v Praze
nejprve zmínil některé listiny obsažené ve správním spise, z nichž vyplývají tyto podstatné
skutečnosti.
Žalobce vykonával funkci ředitele Celního ředitelství Brno. Ve vlastnoručním prohlášení
ze dne 5. 5. 2004 uvedl, že po dohodě s generálním ředitelem Generálního ředitelství cel souhlasí
s převedením na jinou funkci i s přeložením v zájmu služby do místa služebního působiště P.
před uplynutím dvou let od skončení posledního přeložení. V návaznosti na toto prohlášení byl
žalobce rozhodnutím generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 5. 5. 2004,
č. j. 2004/3881/4, které převzal téhož dne, podle §17 odst. 4 zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (dále jen „služební zákon z roku 1992“),
dnem 14. 5. 2004 odvolán z funkce ředitele Celního ředitelství Brno a podle §18 odst. 1
téhož zákona dnem 15. 5. 2004 přeložen k útvaru Generálního ředitelství cel s místem služebního
působiště v P. Rozhodnutím ředitele personálního odboru Generálního ředitelství cel ze dne
5. 5. 2004, č. j. 2004/3882/4, jež bylo doručeno téhož dne, byl žalobce podle §16, §17
odst. 3 a 4 a §18 odst. 1 služebního zákona z roku 1992 ustanoven v hodnosti celního rady
do funkce podpory řízení s profesí referent státní správy a samosprávy - daňová a finanční správa
a s místem služebního působiště v P. Doba přeložení do jiného místa služebního působiště pak
byla žalobci na základě jeho souhlasu rozhodnutími ředitele odboru personálního, vzdělávání a
zdravotní péče Generálního ředitelství cel ze dne 25. 4. 2005, č. j. 2005/3462/40, a ze dne
5. 5. 2006, č. j. 2006/3603/40, prodloužena do 30. 6. 2006, resp. do 30. 6. 2007. Žalobce
proti žádnému z těchto rozhodnutí služebních funkcionářů nepodal odvolání.
V podání ze dne 21. 12. 2006 se však žalobce domáhal zrušení všech uvedených
rozhodnutí generálního ředitele a ředitele personálního odboru Generálního ředitelství cel
postupem podle §136 služebního zákona z roku 1992. Podání tohoto mimořádného opravného
prostředku žalobce odůvodnil tím, že uvedená rozhodnutí služebních funkcionářů byla vydána
v rozporu s právními předpisy. Podle §18 odst. 1 služebního zákona z roku 1992 lze
totiž přeložení realizovat pouze v těch případech, kdy to vyžaduje důležitý zájem služby.
Přeložení v důležitém zájmu služby však nemůže být realizováno na základě dohody a celník
může být takto přeložen výlučně do funkce stejné úrovně jako při předchozím ustanovení.
To se však v dané věci nestalo, neboť z funkce ředitele celního ředitelství byl v důležitém zájmu
služby přeložen do nižší funkce referenta Generálního ředitelství cel. Tu pak vykonává na základě
rozhodnutí o prodloužení doby přeložení již třetím rokem, takže se opakuje stav, kdy
na Generálním ředitelství cel pracuje v důležitém zájmu služby ve funkci nižší řídící úrovně.
V důsledku toho se bez jakéhokoliv zavinění či porušení služebních povinností výše jeho
služebního příjmu snížila.
Na uvedené podání reagoval ministr financí sdělením ze dne 31. 1. 2007,
č. j. 05/119051/2006 - GŘC, v němž uvedl, že současné použití ustanovení §17 odst. 4 a §18
odst. 1 služebního zákona z roku 1992 nevylučovalo odvolání žalobce z funkce a jeho současné
přeložení do jiného místa služebního působiště a převedení na jinou funkci. Žalobce
se s příslušným služebním funkcionářem dohodl na převedení na jinou funkci podle §17 odst. 4
služebního zákona z roku 1992 a v souladu s ustanovením třetím téhož zákonného ustanovení
byl z dosavadní funkce odvolán a v důležitém zájmu služby spočívajícím v nutnosti zajistit výkon
funkce podpory řízení na tehdejším 1. odboru Generálního ředitelství cel byl podle §18 odst. 1
služebního zákona z roku 1992 přeložen do P., kde následně došlo k jeho ustanovení
na zmíněnou funkci. Jelikož byl žalobce přeložen do jiného místa služebního působiště
a převeden na jinou funkci na základě dohody, nemusela být dodržena zákonná podmínka,
podle níž bylo možné celníka přeložit pouze k výkonu funkce, do které byl v době
před přeložením naposledy ustanoven. Rovněž tak rozhodnutí o prodloužení doby přeložení
se opírala o žalobcovy písemné souhlasy, které byly učiněny podle §18 odst. 1 služebního zákona
z roku 1992.
Žalobce v následujícím podání ze dne 28. 2. 2007 vyzval ministra financí, aby řízení
o návrhu na přezkoumání zmíněných rozhodnutí služebních funkcionářů provedl v souladu
s ustanovením §193 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů (dále jen „služební zákon z roku 2003“) a v přezkumném řízení vydal rozhodnutí.
V odpovědi na toto podání ministr financí sdělil žalobci přípisem ze dne 30. 3. 2007,
č. j. 05/24354/2007, že forma vyřízení návrhu na přezkum příslušných rozhodnutí služebních
funkcionářů je v souladu s právními předpisy. Ustanovení §193 služebního zákona z roku 2003
totiž nestanoví, že výsledkem přezkumného řízení musí být vždy rozhodnutí. Rozhodnutí
v přezkumném řízení je vydáváno pouze za předpokladu, že existují zákonné důvody pro změnu
nebo zrušení přezkoumávaného rozhodnutí. V takovém případě se přezkumné řízení ukončí
vydáním rozhodnutí ve smyslu §181 odst. 1 služebního zákona z roku 2003, neboť jde o úkon
služebního funkcionáře, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti účastníka
řízení. U žalobce však v přezkumném řízení k změně či zrušení napadených rozhodnutí
pro absenci zákonných důvodů nedošlo, takže toto řízení bylo ukončeno jiným úkonem
služebního funkcionáře než rozhodnutím.
Na základě těchto skutečností Městský soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku
dospěl k závěru, že nezbytnou podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti je
bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků, které má žalobce k ochraně proti nečinnosti
ve správním řízení. Takovým prostředkem by bylo napadnutí rozhodnutí o odvolání z funkce
ředitele Celního ředitelství B. i rozhodnutí o ustanovení do funkce podpory řízení s místem
služebního působiště v P. odvoláním, resp. žalobou k správnímu soudu. Žalobce však nechal
lhůty pro podání těchto opravných prostředků marně uplynout. Podle závěru soudu prvního
stupně tedy v daném případě nedošlo k nečinnosti správního orgánu.
Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce (dále jen „stěžovatel“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a vady řízení před soudem mající
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, které jsou uvedeny v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
K tvrzené nezákonnosti rozsudku soudu prvního stupně stěžovatel namítl, že důvodem
k podání návrhu na provedení přezkumného řízení byla jeho domněnka o rozporu rozhodnutí
ve věcech služebního poměru s právními předpisy. Příslušnost k provedení přezkumného řízení
podle služebního zákona z roku 2003 je přitom dána na základě jeho ustanovení §227 odst. 1.
Účelem takového řízení je napadený postup přezkoumat a o věci řádně rozhodnout. Povinnost
přezkoumat věc ve správním řízení je přitom stanovena v §193 odst. 3 služebního zákona z roku
2003. Čtyřletá lhůta zakotvená v ustanovení §193 odst. 4 služebního zákona z roku 2003
pro možnost přezkoumat pravomocné rozhodnutí ve věci služebního poměru dává dostatečnou
možnost k nápravě. Skutečnost, že adresát takového rozhodnutí nevyužil v původním řízení
řádné opravné prostředky, pak sama o sobě nezakládá nemožnost jeho přezkoumání podle §193
služebního zákona z roku 2003. Odkaz soudu na ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. je irelevantní,
neboť ve věci přezkumného řízení řádné opravné prostředky nebylo možné použít, protože jeho
výsledkem nebylo zákonem presumované správní rozhodnutí. Soud prvního stupně tak
postupoval nad rámec zákona, když kvůli této skutečnosti žalobu zamítl.
K tvrzeným vadám řízení před soudem prvního stupně stěžovatel namítl, že Městský
soud v Praze se zabýval průběhem původního řízení, tedy postupem Generálního ředitelství cel
a obsahem napadaných rozhodnutí ve věcech služebního poměru, aniž by se k nim bylo možné
v tomto řízení před soudem vyjádřit. Navíc předmětem žaloby byl postup ministra financí,
který přezkumné řízení neprovedl v souladu se zákonem a neukončil ho rozhodnutím
předpokládaným pro daný případ ustanovením §193 odst. 5 služebního zákona z roku 2003.
Městský soud v Praze se tedy vůbec nezabýval argumenty, na něž bylo v žalobě poukázáno.
Přezkumné řízení podle §193 zákona o služebním poměru je přitom mimořádným opravným
prostředkem, jímž má být odstraněna nezákonnost či nesprávnost pravomocných správních
rozhodnutí, přičemž v daném případě je právně irelevantní, zda v původním řízení ve věcech
služebního poměru byly proti již pravomocným rozhodnutím použity řádné opravné prostředky.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2009, č. j. 8 Ca 153/2007 - 23, zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že tvrzení o nutnosti vydání
rozhodnutí v přezkumném řízení není správné. Ministr financí totiž po přezkumu rozhodnutí
vydaných ve věcech služebního poměru v letech 2004 až 2006 neshledal rozpor s právními
předpisy a tedy ani důvod pro jejich zrušení či změnu. Rozhodnutím ve smyslu §170 a §181
odst. 1 služebního zákona z roku 2003 se zasahuje do práv či povinností příslušníka
bezpečnostního sboru, avšak v daném případě nebyly důvody pro takový zásah shledány.
Proto byl žalobce písemně vyrozuměn o výsledku přezkumného řízení, čímž došlo
k jeho ukončení. Není možné souhlasit ani s tvrzením o odnětí možnosti domáhat se práv soudní
cestou. Podle stěžovatele je možné se prostřednictvím soudního přezkumu rozhodnutí ministra
financí domoci i přezkoumání původních rozhodnutí ve věcech služebního poměru. Stěžovatel
však právo na soudní přezkum těchto rozhodnutí nevyužil, neboť nechal marně uplynout lhůtu
pro podání odvolání. Způsob vyřízení žádosti žalobce o přezkum rozhodnutí vydaných ve věci
služebního poměru byl tedy v souladu s právními předpisy.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody,
které byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny.
Nejvyšší správní soud se nejprve k stížnostní námitce o nezákonnosti napadeného
rozsudku zabýval správností závěru soudu prvního stupně, podle něhož stěžovatel nevyčerpal
prostředky, které měl na ochranu proti nečinnosti k dispozici v řízení před správním orgánem,
neboť proti původním rozhodnutím služebních funkcionářů o odvolání z funkce ředitele celního
ředitelství a o ustanovení do funkce podpory řízení s místem služebního působiště v P. nepodal
odvolání, resp. žalobu k správnímu soudu.
Ustanovení §79 odst. 1 věty první s. ř. s. skutečně ukládá žalobci, aby nejdříve vyčerpal
prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti. Podle stejného zákonného ustanovení se lze však v řízení na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu domáhat jen uložení povinnosti správnímu orgánu vydat
rozhodnutí o věci samé nebo osvědčení. Z toho vyplývá, že za prostředky stanovené k ochraně
žalobce proti nečinnosti správního orgánu lze považovat pouze takové úkony, jimiž může
účastník za účelem odvrácení nečinnosti disponovat právě v tom řízení, ve kterém se domáhá
vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Proto za úkony učiněné na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu nelze považovat opravné prostředky, které účastník řízení
nevyužil v předchozích řízeních. Ta ostatně byla ukončena, takže ve vztahu k nim již k nečinnosti
správního orgánu nemůže dojít. Naopak v navazujícím a dosud neskončeném řízení nečinnost
ještě může nastat, a tak vyčerpání prostředků žalobcem k ochraně proti ní ve smyslu ustanovení
§79 odst. 1 věty první s. ř. s. je třeba zvažovat toliko ve vztahu k úkonům, které je možné učinit
právě v takovém probíhajícím řízení.
V nyní projednávané věci se stěžovatel domáhal vydání rozhodnutí v přezkumném řízení
podle §136 služebního zákona z roku 1992, takže nepodání opravných prostředků
proti již pravomocným rozhodnutím služebních funkcionářů ve věcech služebního poměru není
možné považovat za nevyčerpání prostředků stanovených žalobci k ochraně proti nečinnosti
správního orgánu. Městský soud v Praze tedy pochybil, když na základě nevyužití opravných
prostředků proti původním rozhodnutím služebních funkcionářů o odvolání stěžovatele z funkce
ředitele celního ředitelství a o jeho ustanovení do funkce podpory řízení s místem služebního
působiště v P. dospěl k závěru, že v dané věci nedošlo k nečinnosti správního orgánu.
V důsledku tohoto pochybení se pak Městský soud v Praze nezabýval tím, zda v daném
případě bylo povinností správního orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé. Proto nezkoumal,
zda podání ze dne 21. 12. 2006, jímž se stěžovatel domáhal přezkumu zmíněných pravomocných
rozhodnutí ve věcech služebního poměru podle §136 služebního zákona z roku 1992, mělo
povahu návrhu, kterým se zahajovalo řízení před správním orgánem, nebo se jednalo o pouhý
podnět k realizaci pravomoci ministra. Z tohoto důvodu ani neposuzoval, zda řízení
o přezkoumání pravomocného rozhodnutí pro jeho nezákonnost bylo zahájeno již dnem
doručení podání stěžovatele ministru nebo teprve až po prošetření takového podnětu, shledal-li
jej ministr opodstatněným, a to dnem, kdy byl učiněn vůči účastníku řízení první úkon (§126
odst. 2 služebního zákona z roku 1992). Dále Městský soud v Praze nezvažoval, zda adresát
rozhodnutí ve věci služebního poměru je či není nadán aktivní legitimací k podání
návrhu na zahájení přezkumného řízení podle §193 služebního zákona z roku 2003
a zda tak za současné právní úpravy podání domáhající se přezkumu pravomocného rozhodnutí
ve věci služebního poměru pro jeho nezákonnost představuje toliko podnět k přezkumnému
řízení nebo přímo návrh na zahájení takového řízení.
V tomto směru tedy rozhodnutí soudu prvního stupně postrádá rozhodný důvod
pro učiněný závěr, podle něhož v daném případě nedošlo k nečinnosti správního orgánu,
a proto je nutné považovat napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel sice v kasační stížnosti nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nenamítl, nicméně
poukázal na to, že ministr financí neprovedl přezkumné řízení v souladu se zákonem a neukončil
ho vydáním rozhodnutí ve věci samé. V tomto pochybení sice stěžovatel spatřoval pouze jinou
vadu řízení před soudem mající za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, nicméně i ta je
stejně jako nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí uvedena v důvodu kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., na něhož bylo ve stížnostní námitce poukázáno. Navíc
k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu prvního stupně je podle §109 odst. 3 s. ř. s. zapotřebí
přihlížet z úřední povinnosti, i když nebyla v kasační stížnosti výslovně namítnuta.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude soud prvního
stupně v souladu s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným
v tomto zrušovacím rozhodnutí. V novém rozhodnutí pak Městský soud v Praze rozhodne
podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2009
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu