ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.29.2009:58
sp. zn. 7 As 29/2009 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) Ing. I. Š., b)
Ing. D. Š., oba zastoupeni JUDr. Danou Kořínkovou, Ph.D., LL.M, advokátkou se sídlem
Peckova 9, Praha 8 - Karlín, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 26. 11. 2008, č. j. 6 Ca 258/2008 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobci Ing. I. Š. a Ing. D. Š. se kasační stížností domáhají u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2008,
č. j. 6 Ca 258/2008 - 38, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným usnesením ze dne
26. 11. 2008, č. j. 6 Ca 258/2008 - 38, odmítl žalobu Ing. I. Š. a Ing. D. Š. proti rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního (dále též „žalovaný Magistrát“) ze dne
13. 6. 2008, č. j. S-MHMP 181906/2008/OST/Fr, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobců proti
rozhodnutí Úřadu městské části Praha 11, odboru výstavby ze dne 31. 1. 2008, č. j. OV/
2006/005093-III/Vo a současně potvrzeno toto prvostupňové rozhodnutí, kterým byla
zamítnuta žádost žalobců o povolení výjimky z ustanovení čl. 8 odst. 3 a čl. 8 odst. 4 vyhlášky č.
26/1999 Sbírky hlavního města Prahy pro potřeby řízení o odstranění stavby rodinného domku
na pozemku parc. č.969 a 970 k. ú. Chodov. Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že
žalobci požádali o povolení výjimek z ustanovení čl. 8 odst. 3 (snížení odstupové vzdálenosti
mezi stavbou a sousedním rodinným domem č. p. 453 na pozemku parc. č. 967 k. ú. Chodov ze
stanovených 7 m na požadovaných 6, 40 m) a čl. 8 odst. 4 (snížení odstupové vzdálenosti stavby
jejich rodinného domu od společné hranice pozemků parc. č. 970 a parc. č. 968/1 vlastníka
Vladislava Černého k.ú. Chodov ze stanovených 3 m na požadovanou vzdálenost 2,65 m)
vyhlášky č. 26/1999 Sbírky hlavního města Prahy, a to pro potřebu dodatečného povolení stavby
rodinného domku (dostavby dvojdomu) v rámci řízení o odstranění stavby. Rozhodnutí o
požadovaných výjimkách (povolení či zamítnutí) však má ve vztahu k řízení o dodatečném
povolení stavby (konečnému rozhodnutí) charakter rozhodnutí o předběžné otázce a je tedy
pouze jedním z podkladů pro rozhodnutí konečné povahy. Teprve rozhodnutí konečné povahy
vydané v rámci řízení stran žádosti o dodatečné povolení stavby poloviny dvojdomku na
pozemcích parc. č. 969 a 970 k. ú. Chodov v Praze 4 způsobí vznik, změnu či zánik práv a
povinností. Městský soud až poté na základě podané žaloby přezkoumá konečné rozhodnutí a
zároveň přezkoumá i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o něž se přezkoumávané
rozhodnutí opírá. Rozhodnutí stavebního úřadu o povolení či nepovolení výjimky z obecně
technických požadavků na výstavbu a rozhodnutí odvolacího správního orgánu v této věci jsou
proto rozhodnutími předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumné činnosti
správních soudů. Stejný právní názor vyslovil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne
18. 7. 2007, č. j. 9 As 46/2007 - 54. Městský soud proto usnesením žalobu odmítl podle
ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., za použití ustanovení §68 písm. b) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení městského soudu podali žalobci jako stěžovatelé (dále
již jen „stěžovatelé“) kasační stížnost, která se opírá o ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelé namítli, že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného Magistrátu
je rozhodnutím, které působí vznik, změnu či zánik práv. Jedná se totiž o rozhodnutí vydané
ve zcela samostatném řízení, které není na řízení o dodatečném povolení stavby žádným
způsobem závislé. Pokud je tedy takové rozhodnutí nezákonné a pokud mu předcházely vady,
správní soud není oprávněn se žalobou meritorně nezabývat a odmítnout ji s poukazem,
že se jedná pouze o rozhodnutí předběžné povahy. Stěžovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadené usnesení městského soudu, a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný Magistrát se k podané kasační stížnosti nevyjádřil, ačkoliv mu byla zaslána
a současně byl vyzván i k případnému písemnému vyjádření k tomuto mimořádnému opravnému
prostředku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti (§109
odst. 2, 3 s. ř. s.), a i když sám neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že i v řízení o kasační stížnosti se jako kasační soud řídí
přísnou dispoziční zásadou. Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106
odst. 1 s. ř. s. ukládá stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést,
z jakých důvodů (skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky
tohoto rozhodnutí za nezákonné, a že kasační soud je pak vázán rozsahem kasační stížnosti
(§109 odst. 2 s. ř. s.) a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.).
Činnost kasačního soudu je ohraničena rámcem takto vymezeným (rozsah napadení soudního
rozhodnutí a skutkové a právní důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí), a tento soud se musí
omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu,
k níž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). I při nejmírnějších
požadavcích proto musí být z kasační stížnosti poznatelné, v kterých částech a po jakých
stránkách má kasační soud napadené soudní rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není
povinen, ale ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti soudního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí s jediným stížním bodem, v němž stěžovatelé namítají,
že žalobou napadené rozhodnutí je správním aktem, který působí vznik, změnu či zánik práv,
neboť byl vydán ve zcela samostatném řízení, jež není na řízení o dodatečném povolení stavby
žádným způsobem závislé.
Spornou otázkou v daném případě je, zda městský soud správně posoudil právní otázku,
dospěl-li k závěru, že žalobou napadené správní rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí
správního orgánu mají povahu rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.,
na jejichž základě bude následně postupováno v dalším správním řízení vedeném
podle stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud se již totožnou problematikou zabýval v rozsudku ze dne
18. 7. 2007, č.j. 9 As 46/2007-54, který je dostupný na www.nssoud.cz, v němž vyslovil právní
názor, že „rozhodnutí stavebního úřadu o výjimce z obecně technických požadavků na výstavbu
podle §138a odst. 3 stavebního zákona je rozhodnutím předběžné povahy vydávaným
v souvislosti s územním, stavebním nebo jiným řízením podle citovaného zákona a jako takové
je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno“.
Právo na ochranu před zásahem do subjektivních práv mocenským aktem státu,
tedy aktem vydaným ve veřejnoprávní sféře příslušným správním orgánem vůči adresátům
takového aktu, garantuje Listina základních práv a svobod ve svém článku 36 odst. 2, který
stanoví, že každý, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy,
může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Podle ustanovení §2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických
a právnických osob soudy ve správním soudnictví způsobem stanoveným tímto zákonem
a za podmínek tímto nebo zvláštním zákonem stanovených a rozhodují v dalších věcech,
v nichž tak stanoví tento zákon. Postup, jakým se lze dovolat ochrany svých veřejných
subjektivních práv, do nichž bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné správy, dále upravuje
ustanovení §65 s. ř. s. Podle §65 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti
(dále jen „rozhodnutí“), žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popř. vyslovení
jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle §65 odst. 2 s. ř. s. může podat
žalobu proti rozhodnutí správního orgánu i účastník řízení před správním orgánem, který není
k žalobě oprávněn podle odst. 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech,
která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Ochrana takto poskytovaná veřejným subjektivním právům však není neomezená.
Žalobce jako účastník předchozího správního řízení je legitimován napadnout žalobou
rozhodnutí ve smyslu výše uvedené zákonné definice obsažené v ustanovení §65 odst. 1 a 2
s. ř. s., nikoli však bez výjimky, neboť podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. se nelze domáhat
ochrany žalobou proti rozhodnutí, které je vyloučeno z přezkumu podle citovaného zákona
nebo podle zákona zvláštního.
Taxativní výčet úkonů správního orgánu, které jsou vyloučeny ze soudního přezkumu,
je uveden v ustanovení §70 s. ř. s., přičemž mezi ně v písm. b) zmíněného ustanovení řadí úkony,
které materiálně jsou rozhodnutími (tj. ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. jde o úkony,
jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná subjektivní práva nebo povinnosti osob),
ovšem přitom jsou to úkony „předběžné povahy“. V takových případech je podle §68 písm. e)
s. ř. s. žaloba domáhající se přezkumu takového rozhodnutí nepřípustná a bude odmítnuta
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stejně tak tomu bylo ovšem i v předchozí právní
úpravě správního soudnictví (do 31. 12. 2002) obsažené v části páté zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), konkrétně
v ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., jenž stanovilo, že soudy nepřezkoumávají rozhodnutí
správních orgánů předběžné nebo pořádkové povahy a rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení
správního řízení.
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, publikovaném
pod č. 291/1999 Sb., jakož i pod č. 153 Sb. n. u. ÚS, sv. 16, str. 135, zamítl návrh na zrušení
§248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. Podle jeho názoru vyloučením soudního přezkumu u rozhodnutí
předběžné povahy, čímž se vytváří mez základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny
základních práv a svobod, nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto,
že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím,
že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu
rozhodnutí konečného. Na okraj nutno poznamenat, že uvedený právní názor nebyl překonán
ani pozdější judikaturou Ústavního soudu, kterou byla zrušena celá dřívější část pátá občanského
soudního řádu, v níž bylo upraveno správní soudnictví (viz nález Ústavního soudu ze dne
27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, publikovaný pod č. 276/2001 Sb., jakož i pod č. 96 Sb. n. u. ÚS,
sv. 22, str. 329), neboť ta shledala ústavněprávní deficity tehdejší úpravy správního soudnictví
v jiných jeho aspektech než ve vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
Vzhledem k výše uvedenému právnímu názoru Ústavního soudu musí podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 29. 3. 2006,
č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, který byl uveřejněn pod č. 886/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu) rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. současně splňovat
následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních,
upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně
fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí
mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí
nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být
pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním)
před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).
Pokud jde o znak materiální, je nepochybné, že rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, vydávané stavebním úřadem podle ustanovení §138
a stavebního zákona č. 50/1976 Sb., je rozhodnutím správního orgánu ve veřejnoprávní věci
a s přihlédnutím ke specifikům řízení podle stavebního zákona lze rovněž konstatovat,
že se jedná o rozhodnutí, které zatímně fixuje určitý stav, a to buď stav normální (bezvýjimečný)
nebo stav výjimečný (v případě povolení výjimky), neboť rozhodující je vždy konečné rozhodnutí
ve věci samé (např. vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení).
Co se týče zmíněného procesního znaku, je třeba především poznamenat,
že ve své podstatě má rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
charakter rozhodnutí o předběžné otázce. Obecně přitom platí, že rozhodnutí o předběžné
otázce je vždy rozhodnutím předběžné povahy; na tuto jeho povahu nemá vliv, zda je učiní
na počátku řízení ve věci samé orgán, který v tomto řízení rozhoduje, nebo jiný orgán příslušný
posoudit takovou otázku samostatně (srov. Soudní judikatura ve věcech správních č. 201/1998).
Stejně tak není významné, že rozhodnutí o udělení či neudělení dané výjimky ve své podstatě
předurčuje rozhodnutí ve věci samé. Jakkoli totiž nelze brojit přímo proti rozhodnutí o výjimce
z obecných technických požadavků na výstavbu, lze zcela jistě brojit proti jeho důsledkům,
tj. např. proti rozhodnutí ve věci žádosti o dodatečné povolení stavby.
Odepření soudního přezkumu tedy v daném případě neznamená odepření přístupu
k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti – denegatio
iustitiae, ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Lze tedy hovořit
jen o jakési dočasné exempci ze soudního přezkumu s tím, že na soud se lze v předmětné věci
obrátit správní žalobou až proti případným důsledkům rozhodnutí o výjimce z obecných
technických požadavků na výstavbu, tzn. proti rozhodnutí ve věci samé; v tomto ohledu
lze považovat za naplněný i onen procesní znak rozhodnutí předběžné povahy. Ostatně samotné
rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky není bez dalšího způsobilé zasáhnout práva účastníků
řízení, neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti s územním, stavebním
nebo jiným řízením a teprve výsledek tohoto řízení podle stavebního zákona je způsobilý
skutečného (kvalifikovaného) zkrácení práv účastníků řízení.
V této souvislosti je nutné si uvědomit, že právnické osoby, fyzické osoby a správní
orgány jsou povinny při navrhování, umísťování, projektování, povolování, realizaci, kolaudaci,
užívání a odstraňování staveb postupovat podle obecných technických požadavků na výstavbu,
obecných technických požadavků zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou
schopností pohybu a orientace a technických požadavků stanovených prováděcími předpisy
(souhrnně "obecné technické požadavky"). Plnění těchto požadavků tedy není nikdy posuzováno
samo o sobě (samoúčelně), ale vždy v souvislosti s dalšími požadavky v rámci územního,
stavebního či jiného řízení. Splnění obecných technických požadavků na výstavbu je potom
pouze jednou z mnoha záležitostí posuzovaných v rámci tohoto řízení, které vůči tomuto řízení
vystupují akcesoricky. Není proto rozhodné, zda řízení o výjimce probíhá ve spojení s územním,
stavebním či jiným řízením ve věci samé nebo samostatně tak, jako tomu bylo v této věci.
Rozhodování o výjimkách z obecných technických požadavků na výstavbu se vyskytuje
pouze v souvislosti s některým z těchto „hlavních“ řízení ve věci samé, jež musí
nutně proběhnout, aby byl naplněn cíl, který je návrhem na povolení dané výjimky sledován.
Posouzení splnění obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné
rozhodnutí o výjimkách z těchto požadavků není ovšem vyloučeno ze soudní ochrany.
Jejich soudního přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí ve věci samé,
ať už pozitivního nebo negativního. Účastníci řízení, kteří tak jako v souzené věci sledují odlišné
zájmy (na jedné straně navrhovatelé výjimky – spoluvlastníci dotčené nemovitosti, na druhé
straně ostatní účastníci řízení – vlastníci sousedních nemovitostí), proto nebudou uvedeným
postupem zkráceni na svém právu přístupu k soudu.
Tento závěr konvenuje jednak zákonné konstrukci přezkumu ve správním soudnictví,
tj. přezkumu rozhodnutí konečné povahy, jimiž je zasahováno do práv a povinností určitého
subjektu, jednak i zásadě rychlosti a hospodárnosti řízení. Případné připuštění soudního
přezkumu proti rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu
by znamenalo neopodstatněnou partikularizaci příslušného územního, stavebního či jiného řízení
jako celku, která by v konečném důsledku vedla k prodloužení tohoto řízení.
Nejvyšší správní soud – ve shodě s městským soudem – proto konstatuje, že rozhodnutí
stavebního úřadu o povolení či nepovolení výjimky z obecných technických požadavků
na výstavbu, jakož i případné rozhodnutí odvolacího orgánu v dané věci, jsou rozhodnutími
předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů došel k závěru, že kasační stížnost stěžovatelů
proti napadenému usnesení městského soudu není opodstatněná a proto ji zamítl ( §110 odst.1
s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání,
protože mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst.1 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., za použití ustanovení
§120 s. ř. s. Stěžovatelé ve věci úspěch neměli a nemají proto právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšnému správnímu orgánu podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační stížnosti
před soudem nevznikly, a tudíž mu nebyla přiznána náhrada nákladů řízení. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou žádné opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2009
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu