ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.54.2007:134
sp. zn. 7 As 54/2007 - 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně Mgr. Š. B.,
proti žalovanému Úřadu městské části města Brna, Brno - střed, se sídlem Brno,
Dominikánská 2, za účasti Weka Real, spol. s r. o., se sídlem Brno, Anenská 2, zastoupené Mgr.
Michalem Vávrou, advokátem se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 13, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 8.
2007, č. j. 30 Ca 46/2006 - 37,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 8. 2007, č. j. 30 Ca 46/2006 - 37,
se zrušuje .
II. Žaloba proti rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno - střed ze dne
12. 12. 2005, č. j. STU/01/0502248/000/003, se odmítá .
III. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kas ační
stížnosti nepřiznává .
V. Účastníci řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení před Krajským soudem
v Brně.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného – stavebním povolením ze dne 12. 12. 2005,
č. j. STU/01/0502248/000/003 (dále jen „stavební povolení“), bylo stavebníkovi – společnosti
Weka Real, spol. s r. o. (dále jen „stavebník“ nebo „zúčastněná osoba“), postupem
dle §88 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění
pozdějších přepisů (dále jen „stavební zákon“), povoleno odstranění staveb provozního
a technického charakteru na pozemcích parc. č. 274, 275, 276 v k. ú. Město Brno. Současně bylo,
ve smyslu §66 stavebního zákona, povoleno i provedení stavby označené jako „opravy
a rekonstrukce objektu Benešova 12, 14, 16, Brno, č. p. 628, 627, 626 pozemek parc. čís . 274, 275, 276
k. ú. Město Brno, obec Brno včetně přístavby garáží na pozemcích parc. čís. 274, 275, 276 v k. ú. Město Brno,
obec Brno“.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Brně
žalobou, kterou se domáhala jeho zrušení. Rozsudkem krajského soudu ze dne 22. 8. 2007,
č. j. 30 Ca 46/2006 - 37, bylo napadené rozhodnutí ve výroku o povolení stavby zrušeno
pro vady řízení a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud konstatoval, že žalovaný [z hlediska §59 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona] přiznal postavení účastníků předmětného stavebního řízení, kromě provozovatelů
dotčených inženýrských sítí a správce uličního stromořadí, po uze tzv. mezujícím sousedům
(tj. společnosti Austria Österreichische Hotelsbetriebs, s. r. o., Statutárnímu městu Brnu a České
republice) a nevycházel z toho, že postavení účastníka by mohla mít také žalobkyně jako
spoluvlastnice nemovitostí (pozemku a stavby na něm stojíc í), které jsou od předmětné stavby
odděleny pouze nepříliš širokou vozovkou (dále jen „budova Novobranská 20“). Tento snadno
seznatelný fakt měl vést stavební úřad k přezkoumatelné úvaze, zda toto sousedství přes ulici
může založit účastenství ve smyslu §59 odst. 1 písm. b) stav ebního zákona, podle nějž
je za účastníka stavebního řízení považován i ten, jehož vlastnická práva mohou být stavebním
povolením přímo dotčena. I to je však, dle názoru krajského soudu, v dané věci zřejmé,
neboť o uvažované výstavbě garážových stání (zejména z hlediska jejího vlivu na statiku okolních
staveb), i o navýšení počtu nadzemních podlaží (zejména s ohledem na snížení oslunění budovy
Novobranská 20), nelze a priori tvrdit, že nemohou představovat přímé dotčení vlastnických práv
žalobkyně. Podle názoru krajského soudu tak je žalobkyně osobou, s níž žalovaný měl jednat jako
s účastníkem stavebního řízení, v čemž odkázal na usnesení zdejšího soudu ze dne 2. 12. 2003,
č. j. 7 A 56/2002 - 54, publikované pod č. 162/2004 Sb. NSS. Nerespektování
účastenství žalobkyně je pak vadou, která může mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
(§65 odst. 2 s. ř. s.). Nadto krajský soud dále uvedl, že procesněprávní způsobilost
„pro zastupování účastníků stavebního řízení“ nemá v dané věci ani společenství vlastníků jednotek
budovy Novodvorská 20, neboť z ustanovení §9 odst. 1 zákona č. 72/1994 Sb.,
kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budová m a některé vlastnické vztahy
k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákon y (zákon o vlastnictví bytů), ve znění
pozdějších předpisů, nelze jeho „zákonné zmocnění k zastupování“ jednotlivých vlastníků
ve stavebním řízení žádným způsobem dovodit; v tomto směru tedy bylo o účastenství těchto
osob stavebním úřadem uváženo správně.
Proti tomuto rozsudku brojili žalovaný i zúčastněná osoba kasačními stížnostmi,
které shodně odkazují na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
Žalovaný v jím podané kasační stížnosti nejprve s odkazem na §65 odst. 2 s. ř. s. a §68
písm. a) s. ř. s. namítl, že žalobkyně nebyla v řízení před krajským soudem aktivně legitimována,
neboť nevyčerpala řádné opravné prostředky ve správním řízení.
Dále žalovaný uvedl, že trvá na svém závěru, že okruh účastníků stavebního řízení
vymezil v souladu s §59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Prvním předpokladem účastenství
je podle shora citovaného ustanovení vlastnické právo k sousednímu pozemku nebo stavbě,
přičemž od účinnosti nálezu Ústavního soudu č. 96/2000 Sb. je takovým pozemkem nutno
rozumět i jiný než mezující pozemek (např. pozemek oddělený od jiného pozemku pouze úzkým
pruhem). Druhým předpokladem je skutečnost, že práva vlastníka mohou být stavebním
povolením přímo dotčena, přičemž za osobu, která může být přímo dotčena výsledkem
rozhodnutí, lze považovat toho, jehož právní postavení se v důsledku stavebního povolení změní.
Proto musí stavební úřad vždy okruh osob, které mohou být na svých vlastnických či jiných
právech dotčeny, zjišťovat a vymezení okruhu účastníků řízení musí být v odůvodnění
vydávaného rozhodnutí uvedeno. Zákon však požaduje odůvodnit toliko pozitivně a nikoli
negativně vymezený okruh účastníků řízení. Proto se žalovaný neztotožňuje s výtkou krajského
soudu, že v odůvodnění stavebního povolení neuvedl přezkoumatelnou úvahu, zda sousedství
přes ulici zakládá postavení účastníka řízení.
O tom, že neúčast žalobkyně ve stavebním řízení nebyla na újmu jejím právům
vyplývajícím ze spoluvlastnictví k budově Novobranská 20 svědčí i fakt, že stavbou (v tuto chvíli
již zrealizovanou) nedošlo k tvrzenému poškození předmětných nemovitostí. V rozsudku
uvedení účastníci byli takto vymezeni s ohledem na skutečnost, že pozemky a stavby v jejich
vlastnictví byly dotčeny novými vjezdy, přístavbou garáže na hranici pozemku s dočasnými
kotvami z důvodu výstavby záporové stěny, dále z důvodu výměny kabelů mezi trafostanicí
v objektu hotelu a rozvodnou v objektu stavebníka a konečně též z důvodu vlastnictví
kabelových tras a závěsů trolejových vedení a dalších zařízení v blízkosti stavby. Argumentace
žalobkyně o navýšení počtu podlaží povolené stavby a ohrožení statiky budovy Novobranská 20
nemá oporu v projektové dokumentaci, neboť je zjevné, že stavba nikterak nezasahuje
na pozemek žalobkyně, a to ani svým založením. Tyto skutečnosti akceptoval Krajský soud
v Brně při vydání usnesení o zamítnutí odkladného účinku (usnesení ze dne 10. 5. 2006,
č. j. 30 Ca 46/2006 - 17), ale nikoli již při rozhodování ve věci samé.
Zúčastněná osoba ve své kasační stížnosti především uvedla , že vymezení účastníků
stavebního řízení je výhradní povinností stavebního úřadu, který je povinen postupovat v souladu
se stavebním zákonem a dalšími právními předpisy. Zúčastněná osoba se na rozhodování
o okruhu účastníků řízení nepodílela a ani podílet nemohla, a proto plně spoléhala na správnost
postupu a správního uvážení žalovaného. Krajským soudem tvrzené pochybení žalovaného
tak nemůže jít k jeho tíži. Zúčastněná osoba má nicméně zato, že žalovaný při vymezení
účastníků řízení postupoval správně, přičemž poukázala jednak na ustanovení §59 odst. 1
písm. b) stavebního zákona, jednak na nález Ústavního soudu č. 96/2000 Sb., jímž bylo zrušeno
ustanovení §139 písm. c) stavebního zákona s tím, že byl-li pojem „soused“ definován přímo
ve stavebním zákoně, byla stavebnímu úřadu odepřena možnost, aby jako s účastníkem řízení
zacházel též s osobou, která jím není, avšak očividně může být rozhodnutím ve věci vydaným
dotčena na svých právech. V konkrétním případě, kterým se Ústavní soud zabýval, však byl
pozemek stěžovatelky vzdálen pouhých 40 cm od pozemku, na kterém měla být povolena stavba,
a nenacházel se tedy za „nepříliš širokou vozovkou“, jako je tomu v případě nyní přezkoumávaném.
Z tohoto důvodu a s ohledem na všechny další okolnosti případu (zejména pak na předmět
stavebního povolení a jeho možné důsledky) nelze žalobkyni považovat za „vlastníka sousedního
pozemku“ ve smyslu stavebního zákona.
Pokud jde o žalobkyní tvrzené změny podmínek bydlení a celkového rázu okolí stavby,
z projektu pro stavební povolení nikterak nevyplývá, že by předpokládané ukotvení mělo
zasáhnout pod budovu Novobranská 20. Obavy žalobkyně jsou zcela mylné, což se projevilo
i při samotné realizaci stavby. Zúčastněná osoba připomněla, že s tatická část projektu,
která se zabývá mj. založením nových části objektu, je zpracov ána autorizovaným inženýrem
pro statiku. Taktéž existující pěší zóna v ulici Novobranská zůstává zachována a k počtu
parkovacích míst a souvisejícímu dopravnímu zatížení předmětného území se vyjádřily příslušné
dotčené orgány, jejichž stanoviska jsou založena ve spisu. Obdobně nelze souhlasit s tvrzením
žalobkyně o vlivu nové stavby na zastínění a oslunění budovy Novobranská 20. Dle ověřené
projektové dokumentace není rekonstruovaný objekt navýšen ani co do počtu podlaží,
ani co do celkové výšky. Poslední, šesté podlaží nahradilo stávající půdní vestavbu
se sedlovou střechou; zrekonstruovaný objekt má nyní střechu plochou, která je ve skutečnosti
nižší než střecha původní.
Zúčastněná osoba poukázala též na skutečnost, že účastenství ve stavebním řízení
se žalobkyně domáhala také cestou podnětu k zahájení přezkumného řízení, jemuž však Magistrát
města Brna nevyhověl, neboť neshledal takové vybočení ze zákonných mezí,
které by odůvodňovalo zásah do již pravomocného rozhodnutí, a také proto, že by újma
způsobená dotčením práv nabytých v dobré víře mohla převyšovat veřejný zájem na provedení
přezkumného řízení. Upozornila dále na usnesení krajského soudu, kterým bylo rozhodnuto
o zamítnutí návrhu žalobkyně na přiznání odkladného účinku její žalobě. V něm krajský soud
dospěl k závěru, že tvrzení žalobkyně o nenahraditelné újmě spočívající v ohrožení statiky
budovy Novobranská 20 a znehodnocení jejího majetku není doložené. O to překvapivější
pak byl pro zúčastněnou osobu stížností napadený rozsudek, ve kterém krajský soud možné
dotčení vlastnických práv žalobkyně z těchto důvodů shledal. Logický rozpor těchto dvou
rozhodnutí tak považuje zúčastněná osoba za další důvod nezákonnosti napadeného rozsudku.
Dle názoru zúčastněné osoby tedy žalobkyně neměla být účastníkem stavebního řízení,
neboť budovu Novobranská 20 od předmětné stavby odděluje vozovka a ani její vlastnická práva
k této budově (která žalovaný v rámci stavebního povolení odpovídajícím a přezkoumatelným
způsobem zohlednil) nemohou být předmětným stavebním povolením dotčena. Z uvedených
důvodů, a také proto, že předmětná oprava a rekonstrukce již je v tomto okamžiku dokončena
a zkolaudována, považuje zúčastněná osoba rozsudek Krajského soudu v Brně za nezákonný
a v rozporu s principem právní jistoty a ochrany dobré víry.
Žalobkyně k podané kasační stížnosti uvedla, že v rozsudku Krajského soudu v Brně
nespatřuje jakoukoli nezákonnost; tu naopak vidí v celkovém přístupu žalovaného. Krajský soud
podle mínění žalobkyně rozhodl ve věci v souladu se zákonem a ustálenou judikaturou a také
potvrdil, že byla k podání žaloby aktivně legitimována. Podstata věci je jednoznačně principiální
a ani nyní nejsou předmětem přezkumu otázky stavby samot né, ale vady předchozího stavebního
řízení, jednoznačně prokázané v soudním řízení. Žalovaný postupoval nezákonně, když žalobkyni
(a dalším spoluvlastníkům budovy N. 20) odňal možnost být účastníkem řízení a aktivně do něj
zasahovat. Přitom je zřejmé, že zatížení prostor přilehlých ke stavbě N. 20, vyvolané navýšením
hmoty celého objektu, negativně ovlivnilo a poškodilo vlastnická práva k této budově.
Skutečnost, že budova dosud nepraská a nehroutí se, nemůže být dle žalobkyně relevantním
vysvětlením, proč jí byla odňata procesní práva přiznaná zákonem. Navíc stavební řízení trpělo i
dalšími vadami, které v rámci tohoto řízení dosud nebyly vytýkány a o nichž žalobkyně
podrobněji pojednala. Na celém stavebním řízení je dále zarážející jeho nezvyklá rychlost a
netransparentnost a též s tavební povolení nekorespondující s vlastní realizací stavby. Žalobkyně
závěrem dodala, že není podstatné, zda byla stavba rekonstrukcí a opravou navýšena o jedno
podlaží, či nikoli. Změnou zastřešení došlo ke změně objemu stavby, což mělo za následek
zastínění ulice Novobranská a bytů do ní orientovaných. Ze všech výše uvedených důvodů
žalobkyně navrhla „potvrzení“ rozsudku krajského soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou žalovaného, dle které neměla být
žaloba krajským soudem vůbec meritorně projednána s ohledem na nevyčerpání opravných
prostředků v rámci správního řízení. Existenci podmínek řízení by přitom byl Nejvyšší správní
soud povinen zkoumat i nad rámec důvodů v kasační stížnosti uvedených, jak vyplývá
z §109 odst. 3 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; tato podmínka se však neuplatní, pokud bylo řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé, anebo je -li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné nebo nicotné.
Předně je nutno uvést, že podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví
domáhat ochrany veřejných subjektivních práv (§2 s. ř. s.) jen na návrh a po vyčerpání řádných
opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon, nestanoví-li s. ř. s. nebo zvláštní zákon jinak.
Soudní řád správní tak důsledně vychází z principu subsidiarity soudního přezkumu, kdy tato
ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo
vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Nevyčerpání řádných opravných prostředků
žalobcem je proto za podmínek stanovených v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti
žaloby; takovou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pak soud odmítne podle ustanovení
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Soudní přezkum správních rozhodnutí je tedy koncipován až jako
následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv, který nemůže nahrazovat prostředky
nacházející se uvnitř veřejné správy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, publikovaný pod č. 672/2005 Sb. NSS).
V projednávané věci byla podána žaloba přímo proti stavebnímu povolení, kterým bylo
povoleno dílem odstranění staveb a dílem provedení jejich opravy a rekonstrukce. Žalobou bylo
tedy napadeno rozhodnutí prvostupňové. Z předloženého správního spisu k tomu bylo zjištěno,
že dne 13. 3. 2006 zaslala žalobkyně Krajskému úřadu Jihomoravského kraje – odboru územního
plánování a stavebního řádu „podnět k přezkumnému řízení mimo odvolací řízení“ ve smyslu §94 an.
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád
z r. 2004“). Podstatou tohoto podnětu bylo tvrzení, že žalobkyně, společně s dalšími vlastníky
ostatních bytových jednotek v budově Novobranská 20, měla být účastníkem předmětného
stavebního řízení. Krajský úřad Jihomoravského kraje postoupil tento podnět Magistrátu města
Brna, který žalobkyni přípisem ze dne 14. 4. 2006, č. j. OÚSŘ U 06/15139/Ul, U 06/16957/Ul,
oznámil, že okruh účastníků žalovaný stanoví na základě správního uvážení, z čehož plyne určitá
míra volnosti a úsudku v mezích zákona. Nebyla-li žalobkyně účastníkem řízení z důvodu polohy
budovy Novobranská 20, neshledal Magistrát města Brna v tomto ohledu vybočení z přípustných
mezí. Uvedl dále, že z konstrukce ustanovení §94 správního řádu z r. 2004 je nicméně zcela
zřejmé, že se nejedná o mimořádný (tím méně pak řádný) opravný prostředek, ale o zvláštní
prostředek dozorčího práva, který byl svěřen do rukou správních orgánů a na který není právní
nárok. V případě, že příslušný správní orgán dojde k závěru, že chybí důvod pro přezkoumání
napadeného správního rozhodnutí (není důvodné podezření, že pravomocným nebo předběžně
vykonatelným rozhodnutím byl porušen obecně závazný právní předpis), a podnět k zahájení
přezkumného řízení učinil jiný subjekt než správní orgán, vyrozumí jej o tom, že neshledal důvod
k zahájení přezkumného řízení. O tomto zjištění však správní orgán nevydává rozhodnutí, pouze
sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodu do 30 dnů podateli. Oznámení o nezahájení
přezkumného řízení podle ustanovení §94 správního řádu z r. 2004 tedy není pokračováním
předchozího řízení; je pouhým sdělením, nikoliv rozhodnu tím a nedochází jím k zásahu
do právní sféry účastníků správního řízení. Tento podnět tedy není, dle názoru druhoinstančního
orgánu, řádným opravným prostředkem ve smyslu §5 s. ř. s. a žalobkyni cestu k soudní ochraně
ve smyslu shora popsaném neotevírá.
Výše uvedená skutková tvrzení lze shrnout tak, že žalobkyně se cítila být opomenutým
účastníkem stavebního řízení, přičemž nápravy tohoto stavu se domáhala cestou podnětu
k použití nápravných prostředků dozorčího práva a následně pak správní žalobou proti
stavebnímu povolení (prvostupňovému rozhodnutí).
Při hodnocení procesního postupu žalobkyně je nutno nejprve uvést, že podle ustanovení
§140 stavebního zákona, není-li výslovně stanoveno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné
předpisy o správním řízení (t. j. správní řád). Vychází -li tedy žalobkyně z předpokladu, že účastníkem
stavebního řízení být měla, musí konzistentně vychá zet též z toho, že stavební povolení nemohlo
nabýt právní moci, neboť nebylo jednomu z účastníků doručeno. Z tohoto důvodu proto
žalobkyně měla požadovat po stavebním úřadu doručení stavebního povolení a poté proti němu
brojit řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním. Stejně by mohla postupovat i za situace,
kdy by ji stavební úřad rozhodnutí doručit odepřel; ani v tomto případě by ji totiž nic nebránilo
v tom, bránit se proti takovému rozhodnutí odvoláním, byť i vystavěným jen na tvrzení
o zmatečnosti řízení před správním orgánem prvé instance. I kdyby následně Magistrát města
Brna, v pozici odvolacího orgánu, potvrdil názor stavebního úřadu (stěžovatele) o neexistenci
účastenského postavení žalobkyně a její odvolání z tohoto důvodu zamítl
(lhostejno zda pro nepřípustnost či opožděnost), cesta ke správnímu soudu by pro žalobkyni
uzavřena nebyla, neboť shora zmiňovaná podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků ve
správním řízení by byla splněna. Z hlediska přístupu k soudní ochraně by případná procesní
povaha odvolacího rozhodnutí neměla žádný význam; soud by zákonnost tohoto rozhodnutí
přezkoumal stejně jako v případě, rozhodl-li by odvolací orgán (zde spíše jen teoreticky)
konečným meritorním rozhodnutím.
Otázkou přístupu k soudní ochraně osoby namítající, že je opomenutým účastníkem
správního řízení se zabýval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne
17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 - 118 (dostupný z http://www.nssoud.cz). Zde se podrobně
vypořádal s řadou v minulosti přijatých rozdílných výkladů a doporučených následných
procesních postupů správních orgánů v těchto situacích.
Vyjádřil se především ke klíčové otázce, zda vůbec (a popřípadě za jakých podmínek)
může být rozhodnutí, které správní orgán i ostatní účastníci řízení považují za pravomocné,
účinně napadeno ze strany tvrzeného opomenutého účastníka řízení opravným prostředkem.
Uvedl, že „z práva nelze dovodit, že účinky rozhodnutí vydaného veřejnou mocí (a tedy vznik subjektivních
práv a povinností) mohou jen pouhým během času nastat vůči tomu, kdo v rozporu se zákonem nemohl vykonávat
práva účastníka v řízení, v němž takové rozhodnutí bylo vydáno, neznal obsah rozhodnutí, nemohl se procesu
účastnit a nemohl se proti jeho vydání bránit prostředky, které mu procesní předpis umožňuje. Nelze dovodit ani
to, že nesprávné vyznačení právní moci na rozhodnutí za situace, kdy některému účastníkovi rozhodnutí nebylo
oznámeno, může mít pro takového účastníka fatální důsledky jen proto, že o d nesprávného vyznačení právní moci
uběhla dlouhá doba. A naopak: nelze na újmu ostatních účastníků řízení zv rátit právní moc rozhodnutí
jen proto, že některému (opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno (doručeno),
jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal buď fakticky (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím
nesprávně sousedovi, rozhodnutí nebylo doručeno do vlastních rukou), nebo proto, že si takovou vědomost zjednal
z jiného zdroje (např. od jiného účastníka řízení, který mu předal kopii rozhodnutí, s rozhodnutím se seznámil
v jiné věci, nahlížením do spisu v pozdější době atd.). V takovém případě nastává fikce oznámení, a od ní se odvíjí
běh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému. K tomu je však zapotřebí, aby toto faktické „oznámení“
mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně
učiněné; je přirozeně zapotřebí – neboť tu chybí obvyklý průkaz doručení (doručenka) – ustavit okamžik
faktického oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen nejpozdější den, ve kterém
opomenutý účastník nabyl potřebné vědomosti; pochybnost tu prospívá tomu, kdo byl opomenut.“
Posouzení, zda je argumentace tvrzeného opomenutého účastníka řízení důvodná,
je pak, dle názoru rozšířeného senátu, na správním orgánu. Ten buď uzná, že s touto osobou
skutečně mělo být jako s účastníkem jednáno a zjedná v tomto smyslu nápravu, nebo dojde
k názoru opačnému a setrvá na tom že řízení je pravomocně skončeno. Aby se posouzení
správnosti posledně uvedeného závěru mohlo stát předmětem soudního přezkumu, musí však
mezi tvrzeným opomenutým účastníkem a správním orgánem vzniknout spor o účastenství
i ve formální rovině. To ovšem předpokládá aktivitu na straně této osoby, která musí podat proti
prvostupňovému rozhodnutí odvolání (skončilo-li správní řízení již v prvním stupni), popřípadě
podat návrh na obnovu řízení (bylo-li vydáno i rozhodnutí ve druhém stupni). Následným
zamítnutím odvolání pro nepřípustnost (§60 správního řádu z r. 1967, §92 správního řádu
z r. 2004), nebo zamítnutím návrhu na obnovu řízení proto, že ten, kdo návrh podal není
účastníkem řízení [návrh na obnovu řízení může podat toliko účastník (§62 správního řádu
z r. 1967, resp. §100 správního řádu z r. 2004)], se pak otevírá prostor pro podání žaloby
u správního soudu. Ten poté vyšetří jako otázku předběžnou, zda tu jde nebo nejde o opomenutého
účastníka. Není-li žalobce opomenutým účastníkem, soud žalobu bez dalšího zamítne. Byl-li ale účastník
skutečně v řízení správním opomenut (a jeho procesní obrana - odvolání nebo návrh na obnovu řízení - byla
nesprávně zamítnuta pro nepřípustnost), může (soud) žalobu proti zamítnutí odvolání nebo zamítnutí návrhu
na obnovu sám zamítnout (zpravidla pro opožděnost) jen v těch případech, kdy opomenutý účastník,
ač prokazatelně znal obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání
obsahu rozhodnutí opravné prostředky, které zákon účastníkovi dává (odvolání, návrh na obnovu řízení), jinak
řečeno tehdy, proběhly-li lhůty pro opravné prostředky počítané od fikce oznámení marně. A naopak: prokáže -li
se, že účastník získal řádnou vědomost o obsahu rozhodnutí (třebas i po měsících či letech od jeho vydání),
teprve okamžikem získání této vědomosti se vytváří fikce, že tímto okamžikem mu bylo rozhodnutí oznámeno
a že tedy teprve od tohoto okamžiku proti němu mohl podat odvolání (v případě rozhodnutí I. stupně,
které správní orgán má za pravomocné), popřípadě teprve tímto okamžikem se počínaj í odvíjet lhůty pro podání
návrhu na obnovu řízení (u rozhodnutí, které bylo k návrhu někoho jiného vydáno orgánem odvolacím). “
Z uvedených důvodů je tedy zřejmé, že žaloba, kterou se žalobkyně domáhala zrušení
rozhodnutí žalovaného, nesplňovala jednu z obligatorních podmínek řízení (vyčerpání opravných
prostředků v rámci správního řízení), přičemž tento nedostatek nebyl v rámci soudního řízení
odstranitelný. Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu neodmítl a připustil ji k meritornímu
projednání.
Podle ustálené judikatury, dospěje-li Nejvyšší správní soud k závěru o nedostatku
podmínek řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], nezabývá se již ostatními kasačními námitkami
[zde namítanou nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. , a nepřezkoumatelností spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost v části, která se týkala
namítaného nedostatku podmínek řízení podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., za důvodnou,
nezbylo mu, než za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty první
před středníkem s. ř. s., rozsudek Krajského soudu v Brně zrušit. Vzhledem k tomu, že důvody
pro odmítnutí návrhu na zahájení řízení byly dány již v řízení před soudem prvé instance, rozhodl
současně o odmítnutí žaloby (§110 odst. 1, věta první za středníkem s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení mezi účastníky bylo rozh odnuto ve smyslu ustanovení
§60 odst. 1, věty první s. ř. s., dle kterého nestanoví -li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Pokud jde o řízení o kasační stížnosti, Nejvyšší správní
soud při aplikaci tohoto ustanovení vycházel (za použití §120 s. ř. s.) z toho, že žalobkyně byla
procesně neúspěšná a právo na náhradu nákladů řízení jí proto nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka řízení o kasační stížnosti – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že se mu právo na náhradu nákladů tohoto řízení nepřiznává. Výrok, kterým
bylo rozhodnuto o nákladech účastníků řízení před krajským so udem se opírá o ustanovení
§60 odst. 3, větu první s. ř. s., dle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
V případě zúčastněné osoby Nejvyšší správní soud odkazuje na §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Vzhledem k tomu, že zúčastněné osobě
žádná povinnost soudem uložena nebyla, Nejvyšší správní soud v jejím případě rozhodl tak,
že nemá právo na náhradu nákladů jak v řízení před krajským soudem, tak i v řízení o kasační
stížnosti (§120 s. ř. s.); osoba zúčastněná na ří zení rovněž nenavrhla, aby jí z důvodu zvláštního
zřetele hodných bylo přiznáno právo na náhradu dalších nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. března 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu