ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.61.2009:134
sp. zn. 7 As 61/2009 – 134
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové,
JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: EVROPA 2, spol. s r. o.,
se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, zastoupený JUDr. Ladislavem Břeským, advokátem
se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání,
se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 20. 3. 2009, č. j. 7 Ca 111/2007 –111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2009, č. j. 7 Ca 111/2007 - 111 byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání (dále jen „Rada“) ze dne 26. 3. 2007, č. j. cun/3400/07, kterým nebyl udělen
souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového
vysílání prostřednictvím pozemních vysílačů, programu Rádio Evropa 2, udělené na základě
rozhodnutí Rady ze dne 14. 12. 1998, č. j. Ru/31/99, ve znění pozdějších změn, spočívající
ve změně územního rozsahu vysílání a souboru technických parametrů, a to přidělením kmitočtu
Uherský Brod - Králov 88,5 MHz/180 W. Rozsudek odůvodnil městský soud tím, že již ve věci
rozhodl rozsudkem ze dne 26. 9. 2007, č. j. 7 Ca 111/2007 – 29, jímž napadené rozhodnutí zrušil
pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil Radě k dalšímu řízení. Tento rozsudek byl poté zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 6 As 6/2008 – 97 a věc byla
vrácena městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku definoval
kriteria, která měla Rada hodnotit v rámci správní úvahy. Z tohoto rozsudku se podává, že Rada
se pohybovala v rámci zákonem stanovených mezí správního uvážení a hodnotil skutečnosti
rozhodné pro posouzení věci. Jelikož zákon jednoznačně hovoří o stávající nabídce programů
rozhlasového vysílání na určitém území, pro něž je o změněn uvažováno, je pro posouzení věci
zásadní zjištění přínosu programové skladby k rozmanitosti stávající nabídky, které předpokládá
nejprve zjistit programovou nabídku v každém regionu, neboť tyto se mohou v každém regionu
lišit a tvoří rozmanitost programové nabídky v předmětném regionu. Jedná se tedy o skutečnost,
kterou je správní orgán při svém rozhodování povinen zjistit. K tomu v daném případě došlo,
neboť příloha č. 1 napadeného rozhodnutí obsahuje přesný popis stávající programové nabídky
v daném území. Následné hodnocení přínosu k rozmanitosti stávající nabídky je pak předmětem
správního uvážení. Úvahy Rady, zda jsou kriteria uvedená v ust. §17 zákona č. 231/2001 Sb.,
ve znění účinném do 30. 5. 2006, (dále jen „zákon o vysílání“) splněna a proč, jsou dostatečné.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že Rada zjistila situaci v daném regionu, včetně
poměru žánrů a zaměření jednotlivých stanic, provedla porovnání konkrétních prvků programové
skladby stěžovatele a programových prvků stávající nabídky posluchačům a porovnala
jejich shodnost a rozdílnost, přičemž se jednalo o území odpovídající okresu Uherské Hradiště.
Z tabulky obsažené v příloze napadeného rozhodnutí vyplývá, že obdobnou cílovou skupinu jako
stěžovatel mají rozhlasové programy Rádio Zlín, RADIO ČAS – FM, ROCK MAX, Kiss
Publikum a Rádio Jih. Obdobný hudební formát mají programy Rádio Zlín, Kiss Publikum,
FREKVENCE 1, Rádio Jih, částečně také RÁDIO IMPULS a ROCK MAX. V oblasti
programových prvků a místních informací je přínos programu nízký. Program se nevěnuje oblasti
zajištění rozvoje kultury národnostních, etnických a jiných menšin v České republice. Je tedy
důvodný závěr Rady, že vysílání stěžovatele nepřispěje k rozmanitosti stávající nabídky. Rada
hodnotila, zda vysílání stěžovatele přispělo k rozmanitosti stávající nabídky v okamžiku jejího
rozhodování. Podle městského soudu není rozhodné, že vysílání stěžovatele je na daném území
slyšitelné, a to na kmitočtu přiděleném na základě jím splněných podmínek. V daném případě
bylo vyhlášeno licenční řízení na udělení kmitočtu Uherský Brod-Králov 88,5 MHz/180w
a ohledně této lokality byla posuzována rozmanitost programové nabídky. K této rozmanitosti
stěžovatel nepřispěl, proto mu licence udělena nebyla. Skutečnost, že je jeho vysílání v této oblasti
slyšitelné na základě licence již dříve udělené, není pro posouzení věci rozhodné. Žalobní námitka
bez toho, aby byly popsány shodné okolnosti udělení licence stěžovateli tehdy a nyní, nemůže
obstát. Je však zřejmé, že při udělování dřívější licence byl nepochybně posuzován jiný skutkový
stav než v daném případě.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační
stížnost, v níž namítal jeho nezákonnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu, že Rada
ve správním řízení provedla řádné hodnocení žádosti stěžovatele ve smyslu ust. §17
odst. 1 zákona o vysílání a na jeho základě a v intencích správního uvážení shledala, že vysílání
programu stěžovatele by nepřispělo k rozmanitosti stávající nabídky rozhlasových programů
v regionu. Tento závěr nezohledňuje všechny podstatné okolnosti, které byly, resp. měly být,
podkladem pro rozhodnutí o žádosti stěžovatele. Pokud by stěžovatel žádal o přidělení vysílacího
kmitočtu jako technického prostředku sloužícího k pokrytí území, které dosud není vysíláním
jeho programu pokryto, bylo by rozhodnutí Rady a závěry městského soudu správné,
neboť je skutečně na zvážení Rady, aby v takových případech potenciální přínos zvážila.
Avšak Rada, a následně i městský soud, hodnocení žádosti stěžovatele z pohledu kriterií podle
citovaného ustanovení prováděla tak, jako by stěžovatel žádal o kmitočet k pokrytí nového, jeho
vysíláním dosud nepokrytého území, což ale odporuje (odporovalo) skutečnému stavu pokrytí
ke dni, ke kterému Rada o žádosti rozhodovala. Jak plyne z napadeného rozhodnutí, v době
jeho vydání bylo, a stále je, vysílání programu stěžovatele v dotčeném okrese zachytitelné
a má posluchovost (share) 3,02%. Rada tedy při správním uvažování o potenciálním přínosu
programové skladby stěžovatele k rozmanitosti stávajících rozhlasových programů na daném
území porovnávala již vysílané programy dostupné posluchačům na dotčeném území (mezi nimiž
je i program stěžovatele) s programem stěžovatele. Dospěla tak k nelogickému a vnitřně
rozpornému závěru, že program stěžovatele nemůže být přínosem k rozmanitosti nabídky
ve své podstatě proto, že je již na daném území zachytitelný. Takový závěr je podle stěžovatele
nesprávný. Rada již dříve nutně musela dospět k závěru, že program stěžovatele je přínosem
pro rozmanitost vysílání na daném území, jelikož na základě již dříve udělené licence na daném
území svůj program vysílá a podanou žádostí ve svém důsledku žádá o možnost technického
zkvalitnění příjmu stávajícího vysílání, nikoliv o „vstup na nové území“. Rada tedy již dříve
vyhodnotila, že na daném území mohou být vysílány programy všech v rozhodnutí
vyjmenovaných rozhlasových stanic, a to včetně programu stěžovatele, jehož vysílání
již je na daném území zachytitelné. Požadovaný souhlas se tak u stěžovatele týká pouze
zkvalitnění pokrytí v rámci jeho vysílání, které již bylo před tímto rozhodnutím povoleno.
Vzhledem k výše uvedenému stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Rada ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označila za zcela bezpředmětnou stížní
námitku, že Rada musela již dříve nutně dospět k závěru, že program stěžovatele je přínosem
pro rozmanitost vysílání na daném území, jelikož na základě dříve udělené licence na daném
území svůj program vysílá. Není totiž rozhodné, že vysílání stěžovatele je na daném území
slyšitelné, a to na jiném kmitočtu přiděleném na základě stěžovatelem splněných podmínek.
V daném případě šlo o licenční řízení na kmitočet Uherský Brod - Králov 88,5 MHz/180 W
a ohledně této lokality byla posuzována rozmanitost programové nabídky. Skutečnost,
že stěžovatelovo vysílání je v této oblasti slyšitelné, není pro posouzení věci rozhodná.
Při udělování dřívější licence byl posuzován jiný skutkový stav než v daném případě. Rada
nesouhlasí s názorem stěžovatele, že požadovaný souhlas se týká pouze zkvalitnění příjmu
stávajícího vysílání, nikoliv o vstup na nové území. Zákon o vysílání nezná a nerozlišuje v případě
přidělování nových kmitočtů pojmy jako „zkvalitnění příjmu stávajícího vysílání“ či „vstup
na nové území“. V daném případě se jedná o žádost o změnu územního rozsahu vysílání
a souboru technických parametrů přidělením nového kmitočtu, která je posuzována na základě
výše zmiňovaných zákonných kriterií. Vzhledem k uvedenému Rada navrhla, aby kasační stížnost
byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti,
neboť byla podána proti rozsudku, jímž městský soud rozhodl znovu poté, kdy jeho předchozí
rozsudek, v němž konstatoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí Rady, byl zrušen. Vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu se městský soud v napadeném rozsudku věcně vypořádal
se žalobními námitkami. Proto je kasační stížnost soudu přípustná, neboť v ní uvedená námitka
nebyla v předcházejícím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu řešena.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání je provozovatel vysílání s licencí povinen
předem požádat Radu o písemný souhlas se změnou časového a územního rozsahu vysílání
a souboru technických parametrů.
Podle ust. §21 odst. 3 věta třetí zákona o vysílání Rada souhlas neudělí pouze tehdy,
pokud by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení.
Podle ust. §17 odst. 1 písm. zákona o vysílání Rada při rozhodování o udělení licence
hodnotí a) ekonomickou, organizační a technickou připravenost žadatele k zajištění vysílání,
včetně výsledků dosavadního podnikání žadatele v oblasti rozhlasového a televizního vysílání,
pokud v této oblasti podnikal, b) transparentnost vlastnických vztahů ve společnosti žadatele,
c) přínos programové skladby navrhované žadatelem o licenci k rozmanitosti stávající nabídky
programů rozhlasového nebo televizního vysílání na území, které by mělo být rozhlasovým
nebo televizním vysíláním pokryto, d) zastoupení evropské tvorby (§42), tvorby evropských
nezávislých producentů a současné tvorby (§43) v navrhované programové skladbě televizního
vysílání, jde-li o licenci k televiznímu vysílání, e) přínos uchazeče pro rozvoj původní tvorby,
f) v televizním vysílání připravenost žadatele opatřit určité procento vysílaných pořadů skrytými
nebo otevřenými titulky pro sluchově postižené, g) přínos žadatele k zajištění rozvoje kultury
národnostních, etnických a jiných menšin v České republice.
V dané věci Nejvyšší správní soud především poukazuje na rozsudek ze dne 30. 7. 2009,
č. j. 7 As 50/2009 – 76, dostupný na www.nssoud.cz, v němž se již zabýval problematikou
licenčního řízení a řízení o změně licenčních podmínek. V tomto rozsudku zdůraznil,
že „požadavek zákazu podstatných změn parametrů licence ostatně lze nalézt i v zákoně
o vysílání, konkrétně v ust. §21 odst. 3 věta třetí, které souhlas se změnou skutečností uvedených
v žádosti o licenci vylučuje v případě, že by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného
slyšení. Citované ustanovení definuje, a zásadním způsobem i omezuje, okruh přípustných změn
skutečností uvedených v žádosti o licenci v řízení podle ust. §21 zákona o vysílání pouze
na takové změny, které svým obsahem fakticky nevedou k popření výsledků řízení o udělení
licence, tj. k popření výsledků soutěže uchazečů o licenci. Rada tedy není oprávněna provést
takovou změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci, která by znamenala, že posuzovala-li
by se žádost provozovatele vysílání o licenci se zohledněním změn podle ust. §21 zákona
o vysílání, provozovatel by v původním licenčním řízení nebyl nejúspěšnějším uchazečem. Rada
tedy je v řízení podle citovaného ustanovení oprávněna provést ve vztahu k určitému
provozovateli vysílání jen takové změny skutečností uvedených v žádosti o licenci, které by,
posuzováno zpětně, nezpůsobily jiný výsledek řízení o udělení licence, na základě
něhož provozovatel vysílání licenci získal.“
V intencích citovaného právního názoru je pak nutno posoudit i povahu změny,
o jejíž schválení žádal stěžovatel. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v režimu ust. §21
odst. 1 písm. b) zákona o vysílání nelze vyslovit souhlas s takovou změnou parametrů, která
by de facto představovala novou licenci. Na základě žádosti o změnu licence nelze obejít
požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě, kdy by změnou územního rozsahu a
technických parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí území větších
parametrů a nikoliv tzv. dokrývací kmitočet (k terminologii a správní praxi Rady při poskytování
dokrývacích kmitočtů viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 8 As 61/2005 – 91, dostupný na www.nssoud.cz, v němž bylo zdůrazněno, že „žalovaná
nemá povinnost vyhlásit licenční řízení vždy v případě existence „neobsazeného“ kmitočtu,
ale může se zabývat posouzením otázky, zda je takový kmitočet dostatečně bonitní, tj. zda může
být samostatným předmětem licenčního řízení, či zda bude využit pouze jako kmitočet dokrývací,
ke zlepšení existujícího územního pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny“).
Posouzení, zda se při žádosti o změnu územního rozsahu a technických parametrů nejedná
o pouhou změnu v intencích původně udělené licence, ale fakticky o nové licenční řízení,
je předmětem odborného posouzení Rady jako k tomu zřízeného odborně specializovaného
správního orgánu, které musí být podloženo racionální úvahou opřenou o, po skutkové (a tedy
technické) stránce, dostatečně zjištěné parametry vysílání, jež by přidělením kmitočtu žadatel
získal. V daném případě stěžovatel dne 3. 5. 2006 požádal o přidělení kmitočtu 88,5 MHz/180W
Uherský Brod - Králov, který byl podle obsahu správního spisu předán Radě Českým
telekomunikačním úřadem dne 18. 1. 2006. Podle výpočtu pokrytí systémem RadioLab pokryje
vysílač cca 22 tisíc obyvatel. Rada tak při posuzování žádosti stěžovatele o přidělení předmětného
kmitočtu postupovala fakticky jako by se jednalo o vstup na nové území, tedy
nikoliv o zkvalitnění stávající licence, jak namítal stěžovatel. Posuzovala tedy stěžovatelovu
žádost prizmatem požadavků ust. §17 odst. 1 zákona o vysílání zkoumaných v licenčním řízení.
K tomuto postupu dospěla na základě racionálních kriterií, jak vyplývá ze správního spisu. Jedná
se zejména o mapy zobrazující intenzitu signálu stěžovatele za stávající situace a za situace, pokud
by mu byl předmětný kmitočet udělen a o výpočet pokrytí. Z mapových zobrazení je zřejmé,
že přidělením kmitočtu by došlo nejen ke zkvalitnění vysílání, které je na daném území místy
zachytitelné, ale i k rozšíření území, kde by bylo možno program stěžovatele vysílat.
Z těchto důvodů postupovala Rada v případě stěžovatele správně, když posuzovala jeho přispění
ke stávající nabídce vysílání na území pokrytém předmětným kmitočtem.
V této souvislosti proto není důvodná stížní námitka, že při posuzování žádosti měla
Rada přihlédnout k rozhodnutí o udělení licence, o jejíž změnu stěžovatel žádal
a na jejímž základě je jeho vysílání částečně na daném území zachytitelné (rozhodnutí
č. j. Ru/31/99 ze dne 14. 12. 1998). Pouze v případě, že by se skutečně obsahově jednalo
o žádost o změnu licenčních podmínek poskytnutím tzv. odkrývacího kmitočtu ve smyslu
ust. §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání, by bylo nutné, aby při posuzování žádosti Rada vyšla
z původních podmínek již udělené licence a tyto porovnala s navrhovanou změnou, zda nevybočí
z kriterií specifikovaných v ust. §17 odst. 1 zákona o vysílání pro udělování licence na základě
veřejného slyšení. V takovém případě by taky bylo povinností Rady jednat i s ostatními účastníky
původního licenčního řízení ve smyslu ust. §13 odst. 1 zákona o vysílání. Jak již zdůraznil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 7. 2009, č. j. 7 As 50/2009 - 76 „zákon o vysílání
výslovné ustanovení o účastenství v řízení podle ust. §21 tohoto zákona neobsahuje. Podle
ust. §66 věta první zákona o vysílání je proto nutno v otázce účastenství v řízení použít zákon
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), který v ust. §27
odst. 1 písm. a) stanoví, že účastníky řízení (…) jsou v řízení o žádosti žadatel a další dotčené
osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí
správního orgánu. Řízení podle ust. §21 odst. 1 zákona o vysílání je již podle jeho dikce řízením
o žádosti. O tom, že provozovatel vysílání je účastníkem řízení, tedy není pochyb. Podle ust. §27
odst. 2 správního řádu však účastníky řízení jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. (…) [N]eúspěšní uchazeči
o licenci mohou být rozhodnutím podle ust. §21 zákona o vysílání dotčeni na svém právu na to,
aby po dobu trvání udělené licence v žádném řízení následujícím po jejím udělení nebyly
úspěšnému uchazeči (provozovateli vysílání) parametry licence změněny tak, že by již nadále
nemusel plnit slib ohledně charakteru programu, na základě něhož v soutěži o licenci uspěl.
Na základě toho jsou účastníky řízení podle ust. §27 odst. 2 správního řádu.“. V daném případě,
kdy Rada na základě racionálních úvah fakticky posuzovala žádost stěžovatele jako žádost
o novou licenci a souhlas nevydala pro nesplnění kriteria přínosnosti k rozmanitosti stávající
nabídky v předmětném území, nedošlo ke krácení ostatních možných uchazečů o vysílání
v daném území v důsledku přidělení předmětného kmitočtu stěžovateli. V případě, že by však
na základě žádosti stěžovatele v tomto konkrétním případě kmitočet 88,5 MHz/180W Uherský
Brod – Králov bez řádného vyhlášení licenčního řízení přidělen byl, došlo by k porušení zákona
o vysílání a stěžovatel by byl nezákonně zvýhodněn oproti ostatním možným uchazečům
o tento kmitočet. Rada tedy výsledným nesouhlasným posouzením žádosti stěžovatele
nepochybila, ač jistě mohla vedle uvedeného hodnocení jednotlivých kriterií precizněji
charakterizovat parametry daného kmitočtu ve smyslu citovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2006 č. j. 8 As 61/2005 – 91 a také jednoznačně uvést,
že se v daném případě nejedná o tzv. dokrývací kmitočet.
Městský soud tedy dospěl ve výsledku ke správnému právnímu závěru, byť na základě
v řadě ohledu nesprávných právních úvah. Nejvyšší správní soud v této souvislosti již dříve
vyslovil (např. v rozsudcích ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 Afs 100/2005 - 106 či ze dne 29. 8. 2008,
č. j. 8 Afs 20/2008 – 123, oba dostupné na www.nssoud.cz), že pokud je (zamítavý) rozsudek
krajského soudu o žalobě podle ust. §65 a násl. s. ř. s. ve výsledku věcně správné, lze dílčí
nesprávné závěry krajského soudu, za předpokladu, že jsou přezkoumatelné, korigovat právním
názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by rozsudek krajského soudu
byl zrušen. Podobnou korekci, byť za přísnějších podmínek, připouští ostatně judikatura
Nejvyššího správního soudu i ve vztahu mezi zrušujícím rozsudkem krajského soudu v řízení
podle ust. §65 a násl. s. ř. s. a rozsudkem Nejvyššího správního soudu potvrzujícím správnost
výroku takového rozsudku (k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2008, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz). Korekci nosných důvodů napadeného rozsudku bylo možno v rozsudku
Nejvyššího správního soudu provést, neboť tyto byly přezkoumatelným a dostatečně konkrétním
způsobem vysloveny.
Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.), přičemž v souladu s ust. §109 odst. 1 s.ř.s ve věci rozhodl bez jednání, když neshledal
ani jiný důvod, pro nějž by nařízení jednání ve věci bylo vhodné.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a úspěšné Radě žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu